« Études administratives/05 » : différence entre les versions

Le fonctionnaire est tenu d’accomplir en personne les devoirs de sa place. S’il peut, pour certains soins accessoires et dans quelques circonstances, prendre un aide, il n’a pas le droit de se substituer un tiers sans caractère public. La confiance de l’état, qui l’a nommé, n’est pas susceptible de délégation. Les receveurs des finances, qui tiennent une véritable banque, qui sont obligés parfois à de longues absences immenses dans leurs opérations, ont seuls le droit de prendre, pour les représenter, un fondé de pouvoirs de leur choix; encore la nomination en est-elle soumise à l’agrément du ministre. A part cette exception nécessaire, en cas d’absence ou d’empêchement, le fonctionnaire est, s’il y a lieu, remplacé par d’autre agens, créés en vue de ces cas accidentels, sous le nom de suppléans, d’agrégés, d’adjoints, ou par des collègues du même service désignés à cet effet. Ces remplacemens ne peuvent se prolonger au-delà d’un temps fort limité. Cependant on a admis des professeurs des facultés ou du Collège de France à se tenir indéfiniment éloignés de leur chaire, tout en conservant leur titre. Quelques-uns s’étant élevés aux premiers emplois de l’état, d’autres ayant atteint l’âge du repos après un illustre enseignement, on a cru que leur nom jetait encore de l’éclat sur la chaire qu’ils avaient occupée, et que, quand eux-mêmes tenaient à honneur de l’y laisser attaché, la règle commune <ref> «Caveatur epressè quod nullus doctor aut regens possit legere per substitutum, nisi per duos menses duntaxat in anno, sitque causa probabilis et necessaria quam in presentia rectoris et collegii medio juramento affirmare teneatur. » (1Statuts de l’université d’Angers, avril 1410.) </ref> devait fléchir devant cette noble et modeste ambition.

Indépendamment du traitement fixe ou éventuel, plusieurs classes de fonctionnaires obtiennent des avantages qui, directement ou indirectement, améliorent leur condition. Au premier rang se place le logement, dont un grand nombre jouissent à titre de nécessité, de convenance ou de faveur. Les ministres, les préfets, les sous-préfets, les ambassadeurs, les principaux agens diplomatiques et consulaires, sont logés dans des bâtimens appartenant à l’état (1)<ref> Nous désignons ainsi même les édifices départementaux qui servent au logement des préfets ou sous-préfets.</ref>, ou loués par lui. Ils y trouvent une facilité pour l’exercice de leurs fonctions et pour les devoirs de représentation imposés à quelques-uns. Les administrateurs des collèges royaux ou communaux, les chefs des institutions de charité, d’instruction, les directeurs des prisons, tenus à une surveillance de tous les instans, même la nuit, doivent nécessairement demeurer dans ces établissemens. Pour quelques professeurs, bibliothécaires, savans ou artistes, le logement n’est qu’une faveur, subordonnée aux moyens matériels de la concéder. Enfin, les officiers l’obtiennent comme un droit, fondé sur la nature de leurs fonctions, sur les changemens fréquens de résidence qu’elles entraînent, et sur l’obligation de se tenir, à toute heure, à la portée de la troupe. Ceux qui ne le reçoivent pas en nature sont indemnisés en argent. Quand le logement est concédé pour les besoins du service, on y ajoute tout ce qu’il faut pour l’habitation, et particulièrement le mobilier. Les officiers touchent une indemnité représentative de l’ameublement; les sous-préfets n’ont droit qu’au mobilier de leurs bureaux. Cette restriction onéreuse n’est point justifiée. - Les concessions de logement ont engendré beaucoup d’abus elles se faisaient sans ordre ni mesure. Certains fonctionnaires ne songeaient qu’à leurs aises, resserraient les bureaux dans les espaces les plus étroits, et se composaient de vastes appartemens aux dépens du service. Des monumens publics subissaient toutes les dégradations qu’amène une occupation privée. La chambre des députés s’est attachée à faire cesser ces abus. On ne peut qu’applaudir aux mesures qu’elle a prises. Cependant il est des fonctionnaires, non logés par l’état, auxquels il serait utile d’affecter une résidence officielle, fût-ce à leurs propres frais. Plusieurs ne sont point convenablement placés pour satisfaire aux besoins du public: à chaque mutation, les citoyens sont dérangés dans leurs habitudes Enfin dans certaines villes de province, les habitations disponibles manquent quelquefois. Ce sont ces considérations qui, en 1838, ont valu un hôtel aux sous-préfets, et elles sont applicables à d’autres emplois.

On a vu que l’obligation de représenter est attachée à quelques fonctions. Afin d’y pourvoir, il leur est accordé ou des allocations spéciales, ou un traitement considérable. Le président du conseil, le ministre des affaires étrangères et les officiers-généraux ou supérieurs pourvus d’un commandement, ont des allocations spéciales. C’est par le taux même du traitement qu’il est tenu compte de cette cause de dépenses membres du cabinet, aux ambassadeurs et aux ministres à l’étranger. Sous quelque forme que l’indemnité soit accordée, les fonctionnaires qui l’obtiennent doivent s’acquitter des obligations dont elle est le prix. On ne peut leur demander de sacrifier leur fortune personnelle, mais ils seraient blâmables demp1oyer à l’accroître un revenu qui est donné à la fonction plus qu’au fonctionnaire. Nos représentans à l’étranger ne méritent pas ordinairement ce reproche, qu’on a adressé aux ministres anglais, mieux rétribués que les nôtres <ref> « Je pense qu’un ambassadeur d’Angleterre à la cour impériale, qui reçoit 11,000 livres sterling (2275,000 francs), n’a pas le droit de vivre comme un simple particulier, oubliant ainsi le souverain qu’il est chargé de représenter pour ne consulter que ses propres aises. Une habitude blâmable que sordide s’est introduite parmi ces messieurs : c’est celle de faire des économies, afin de pouvoir augmenter ainsi leur fortune particulière pour le jour où ils seront rappelés de leur poste. Tandis qu’aux ambassades de France, de Russie et de Prusse même, ce sont des fêtes nombreuses et brillantes, les nôtres ne s’ouvrent jamais, ou, si une exception rare à cette règle a lieu, ce n’est qu’en faveur de quelques bals, aussi remarquables par la sordide mesquinerie qui y règne que par la rareté du fait. » (''Voyage du marquis de Londonderry en Allemagne''.) </ref>. Outre les fonctionnaires que nous avons désignés, il en est à qui leur titre commande certains devoirs en vue desquels leur traitement a été élevé: nous voulons parler des chefs de la magistrature et du clergé, et des préfets. A proprement parler, ils ne sont pas tenus de représenter, car la plus modeste représentation surpasserait tellement le traitement du plus grand nombre, qu’il y aurait injustice à leur en imposer les charges; la limite de leurs obligations est tracée par celles du salaire que l’état leur donne. Nous doutons qu’on ait sagement fait de retirer à quelques-uns de ces fonctionnaires le moyen de représenter réellement. La dépense que la représentation entraîne n’est point stérilet elle a ses compensations quelques personnes refusent de les reconnaître: nous ne partageons pas leur avis. A l’étranger, n’importe-t-il pas au développement des rapports que nos agens doivent entretenir, à leur influence dans le monde politique, qu’ils puissent marcher de pair avec les ministres des autres puissances, avec les personnages principaux des lieux où ils exercent leurs fonctions? L’honneur de parler au nom de la France est brillant sans doute, mais il ne perd rien à être accompagné de l’éclat qui révèle une nation puissante et riche. S’il est vrai que de grandes négociations ont été suivies avec succès par des hommes que n’entourait aucun luxe, ces souvenirs ne sont pas applicables aux temps ordinaires, et, pour un jour de crise où la fermeté du caractère et la supériorité de l’esprit joueront un rôle décisif, combien d’époques de calme où l’on s’observe, où l’on étudie les hommes et les choses, et où les salons du grand monde sont le vrai théâtre de la diplomatie! A l’intérieur, les fonctionnaires qui dirigent un corps de magistrature, un département, une branche du service public, ont souvent besoin de dépouiller la sévérité des rapports officiels. Ce n’est pas toujours par le glaive que se tranchent les affaires. Combien de préventions s’effacent par le rapprochement des hommes entre eux! Combien de difficultés s’aplanissent dans une conversation dont la familiarité éloigne la raideur! Croit-on, d’ailleurs, que le peuple soit si insensible à l’importance extérieure de ceux qui le gouvernent, et le respect qu’inspire une situation élevée n’est-il pas l’auxiliaire de la subordination? Nous ne prétendons pas entourer les fonctionnaires d’un ridicule apparat, la simplicité a aussi sa grandeur; mais la froide austérité des habitudes républicaines est aussi éloignée de nos moeurs que les profusions ruineuses de la monarchie absolue.

Cette somme représente le cinquième ou 20 pour 100 environ du budget de 1845, qui dépasse 1,300 millions. Quelque considérable qu’elle soit, si l’on se rend compte du nombre total des parties prenantes, tel que nous l’avons présenté approximativement (4)<ref> Voyez dans la livraison déjà citée la première partie de ce travail, page 972 et suivantes. </ref>, on reconnaîtra que les salaires, dans leur ensemble, ne sont point excessifs; mais sont-ils répartis dans des proportions convenables? La part de chacun est-elle fixée avec justice ? Là est la véritable question. En 1831, d’après les renseignemens officiels consignés dans un rapport de M. Thiers, au nom de la commission qui examinait le premier budget du gouvernement nouveau, sur 201 millions de traitemens, il y avait 102 millions, ou la moitié environ, en traitemens au-dessous de 2,000 francs, 31 millions en traitemens de 2 à 3,000 francs, 28 en traitemens de 3 à 6,000 francs, et 23 millions seulement en traitemens au-dessus de 10,000 francs. Depuis cette époque, des changemens assez profonds ont été introduits dans la fixation des traitemens. On a augmenté les plus faibles et réduit les plus élevés. Ainsi l’on a porté celui des juges de septième classe de 1,250 à 1,500 francs, et celui des conseillers des cours royales de cinquième classe de 2,500 à 3,000 francs; cette année, la loi qui a retiré aux juges de paix leurs vacations les a remplacées par une addition de traitement qui a amélioré la position d’un grand nombre de ces magistrats. La même loi a accordé aux greffiers des justices de paix une augmentation qui met à la charge du budget 650,570 francs. 164,550 francs ont été appliqués à améliorer le sort des professeurs et maîtres d’études dans les collèges royaux des départemens. Des augmentations de solde été accordées aux lieutenans et sous-lieutenans de toutes les armes, aux capitaines de l’artitlerie et du génie, et à quelques autres officiers. Elles ont occasionné une dépense de plusieurs millions. L’indemnité de logement des officiers de marine a été accrue. Les traitemens des agens des services des douanes, des contributions indirectes, des tabacs et des forêts, ont été à leur tour augmentés; à cet effet, une somme de plus de 1,700,000 francs a été ajoutée au crédit des trois premiers de ces services. Enfin, sur la provocation de la commission du budget, dans les administrations centrales, tous les appointemens inférieurs à 1,500 francs ont dû être portés à ce taux. Pendant que, par un sentiment de justice évidente et presque d’humanité, on assurait ainsi aux fonctionnaires les moins importans une condition moins gênée, les plus élevés subissaient tous de fortes réductions. On réduisait à 80,000 francs les ministres et les présidens des deux chambres, qui en touchaient 120,000, à 40,000 francs l’archevêque de Paris, qui en recevait 100,000, et à 12,000 francs les conseillers d’état, qui en avaient eu 25 sous l’empire et 16 sous la restauration, les magistrats de la cour des comptes, qui en avaient toujours eu 15, et les premiers présidens et procureurs-généraux dans les cours où ils avaient 15,000 francs; les autres chefs de la magistrature éprouvaient des réductions proportionnelles. Les cardinaux voyaient descendre leur traitement de 30,000 francs à 10, les archevêques de 25 à 15 les évêques de 15 à 10, les maréchaux de France de 40 à 30, les autres officiers-généraux de sommes qui, avec la réduction imposée aux maréchaux, s’élevaient à 322,000 francs. Enfin on retranchait 371,800 francs sur les traitemens des préfets.

| 2 (,730 fr).

Des raisons spéciales à chaque catégorie de fonctionnaires, en les classant d’après le rang, corroborent ces considérations générales. Souvent les plus humbles sont préposés aux devoirs les plus délicats. Une foule d’agens exercent la surveillance dans l’intérêt des douanes, des contributions indirectes et d’autres impôts; ils sont exposes a toutes les séductions tentées par des artisans de fraude qui ne reculent devant aucun moyen. De simples gardiens veillent sur des dépôts d’un grand prix. Un garçon de bureau a tous les cartons à sa merci. On trouverait bien peu d’agens de cet ordre de qui les plus grands intérêts ne dépendent à quelque degré. Leur assurer à tous des ressources telles que les besoins de la vie ne viennent jamais mettre leur probité en péril est un devoir de prudence et presque de loyauté. Dans les rangs intermédiaires, d’autres nécessités parlent. Là viennent chercher une existence honorable les enfans de nos classes moyennes, dont le patrimoine est souvent absorbé par les frais d’une éducation dispendieuse. On leur impose des devoirs pesans. Le plus souvent on leur interdit toute opération étrangère à leurs fonctions, soit qu’on les leur défende formellement, soit qu’on ne leur laisse aucun loisir pour s’y livrer. Partout on leur fait une loi impérieuse de repousser loin d’eux, comme un déshonneur tout autre produit de leur emploi que le salaire payé par l’état. Ce salaire doit donc satisfaire aux besoins légitimes de la famille. Il est fixe et s’accroît bien lentement, quand il s’accroît. Il n’y a point de jour de ruine pour le fonctionnaire, grand avantage sans doute; mais il n’y a jamais non plus pour lui de ces produits extraordinaires qu’une bonne chance apporte au négociant, à l’avocat, au médecin, et qui permettent de composer une réserve contre les évènemens domestiques, les maladies, les deuils. Quant aux rangs les plus élevés, il y faut moins considérer le fonctionnaire même que l’intérêt public. Il y a intérêt public, en effet, à ce que chaque carrière offre quelques postes éminens qui soient le point de mire des ambitions et un aliment à l’émulation de tous les inférieurs. Il y a intérêt public à ce que, pour les emplois où le mérite doit être à la hauteur des devoirs, l’état puisse aussi parfois disputer aux professions libres les hommes qui s’y sont distingués, et leur offrir un salaire qui ne soit pas trop disproportionné avec leurs revenus antérieurs, il y a intérêt public à ce que des emplois qui entraînent des charges coûteuses ne soient pas, par un privilège contraire à l’esprit de nos institutions, exclusivement réservés aux classés opulentes, seules capables de supporter ces charges (<ref> Ces principes sont admis par le gouvernement de l’Union américaine. On en jugera par l’extrait suivant d’un rapport du secrétaire d’état du trésor du 6) décembre 1830: « Dans plusieurs districts, il y aura lieu d’augmenter les rémunérations des employés de la douane, parce que ces rémunérations sont insuffisantes pour assurer le bien-être, et ne sont pas proportionnées à l’importance des services rendus par ces conservateurs du revenu public. Les traitemens attribués à nos ministres prés des gouvernemens étrangers sont tout-à-fait au-dessous de ce qui convient pour assurer la dignité de leur position et l’aisance de leurs familles. Dans quelques cours, et précisément près de celles avec lesquelles les États-Unis entretiennent le plus de relations, les dépenses que leur situation impose à nos ministres sont si onéreuses, qu’il faut que leur fortune personnelle supplée à l’insuffisance de leur traitement. La tendance d’un pareil état de choses serait de faire attribuer aux riches l’exercice de ces hautes missions, ce qui est en désaccord avec le génie de nos institutions. » </ref>. Il y a intérêt public enfin, sous un autre rapport, à ce que des ministres puissent attacher à leur fortune, par la solidarité de situations éminentes, les hommes dont le concours dans le parlement peut consolider une administration et lui assurer la longue adhésion des pouvoirs politiques.