La Chronique de France, 1904/Chapitre VII
vii
LES ACCORDS FRANCO-ANGLAIS
Les accords conclus le 8 avril 1904 entre la République française et le gouvernement britannique se composent : premièrement d’une déclaration concernant l’Égypte et le Maroc à laquelle sont annexés un projet de décret khedivial et une liste des décrets antérieurs abrogés en tout ou en partie — deuxièmement d’une convention concernant Terre-Neuve et l’Afrique — troisièmement d’une déclaration concernant le Siam, Madagascar et les Nouvelles-Hébrides — quatrièmement d’une correspondance explicative échangée le jour même de la signature des pièces précédentes entre M. Paul Cambon, ambassadeur de France à Londres et le marquis de Lansdowne, secrétaire d’État des Affaires Étrangères. La date unique apposée sur ces multiples documents donne à l’ensemble une unité qui rehausse l’importance des engagements pris et dont l’absence, sans cela, surprendrait quelque peu. Il n’est pas habituel de disséquer de la sorte les stipulations d’un traité général et de varier jusqu’à la rédaction de ses différents chapitres. Quel que soit le motif pour lequel on ait employé ce procédé ; nous n’avons pas à nous y attarder ; il convient plutôt d’examiner la teneur de chacun de ces actes pour apprécier la portée des sacrifices consentis et des avantages obtenus de part et d’autre.
La déclaration concernant l’Égypte et le Maroc établit (articles i et ii) que « le gouvernement de Sa Majesté britannique n’a pas l’intention de changer l’état politique de l’Égypte » et que de son côté « le gouvernement de la République française n’a pas l’intention de changer l’état politique du Maroc ». Suivent l’engagement réciproque de respecter les droits acquis par les deux nations et spécialement les droits de cabotage dont jouissent les navires français entre les ports égyptiens et les navires anglais entre les ports marocains — et la promesse de ne point déplacer les fonctionnaires français se trouvant actuellement au service de l’Égypte ou les fonctionnaires anglais au service du Maroc. Le parallélisme se continue par la proclamation d’une liberté commerciale identique et la garantie pour le commerce de l’une et l’autre nation avec le Maroc et l’Égypte d’un même traitement de transit à travers les possessions françaises et britanniques d’Afrique. Cette garantie est établie pour trente ans. La pensée fondamentale de l’accord c’est l’engagement par chacun des deux pays de « ne pas entraver l’action » de l’autre. La France déclare qu’elle ne demandera pas notamment qu’« un terme soit fixé à l’occupation britannique » et l’Angleterre admet « qu’il appartient à la France de veiller à la tranquillité du Maroc et de lui prêter son assistance pour toutes les réformes administratives, économiques, financières et militaires dont il a besoin ». Enfin l’Angleterre adhère au traité de 1888 réglant la liberté du passage à travers le canal de Suez et la France aux réformes financières concernant le service de la dette égyptienne ; le privilège de la Direction générale des antiquités lui est garanti ainsi que la pleine liberté de ses écoles d’Égypte. La France s’engage encore à ne point laisser élever de fortifications sur la côte marocaine entre Melilla et les hauteurs qui dominent la rive droite du Sebin de façon à assurer le libre passage du détroit de Gibraltar. L’article viii est bizarre et d’allures embarrassées. « Les deux gouvernements, y est-il dit, s’inspirant de leurs sentiments sincèrement amicaux pour l’Espagne prennent en particulière considération les intérêts qu’elle tient de sa position géographique et de ses possessions territoriales sur la cote marocaine de la Méditerranée et au sujet desquels le gouvernement français se concertera avec le gouvernement espagnol. » L’article ix et dernier est au contraire fort clair ; il est d’autre part empreint d’une discrète fermeté et peut-être l’opinion n’y a-t-elle point prêté une suffisante attention. La France et l’Angleterre conviennent « de se prêter l’appui de leur diplomatie pour l’exécution des clauses de la présente déclaration ».
Ce bref résumé suffit à indiquer la constante préoccupation d’équilibre et d’égalisation qui a inspiré les négociateurs. Depuis on a longuement discuté sur ce sujet. On a fait observer notamment que la situation de la France en Égypte était bien supérieure tant au point de vue de droit qu’au point de vue de fait à celle de l’Angleterre au Maroc. Cela est évident mais précisément les concessions faites par cette puissance au Maroc sont plus complètes que celles dont elle doit bénéficier en Égypte. Moyennant quelques engagements d’ordre secondaire qui ne lui lient guère les mains, la France se voit reconnaître une sorte de possession déguisée de l’empire marocain. En Égypte au contraire la souveraineté de l’Angleterre reste limitée ; la France se voit maintenir la prédominance scientifique dont l’importance est considérable pour elle et dont l’exercice équivaut à une domination morale. Quant aux dispositions financières auxquelles elle donne son adhésion, ses porteurs de titres égyptiens ne seront pas les derniers à s’en féliciter.
Il s’agissait en somme de leur assurer les plus larges garanties tout en adaptant ces garanties aux conditions nouvelles résultant du relèvement financier de l’Égypte. On sait comment les prodigalités du khédive Ismaël ayant ruiné le crédit de son pays, les payements égyptiens furent suspendus en 1876. Pour la sauvegarde des créanciers lesquels étaient en majorité français mais appartenaient aussi à d’autres nationalités européennes, une caisse de la Dette fut établie et cette réforme en amena une autre, la mise en tutelle du gouverment égyptien. La loi de 1880 organisa un régime de contrôle international très sévère ; il devint impossible de réduire les impôts affectés au service de la Dette non plus que de contracter des emprunts nouveaux, voire même d’employer librement les crédits affectés par la caisse aux dépenses gouvernementales. En 1885 un emprunt fut autorisé mais les puissances en profitèrent pour resserrer encore les liens qui restreignaient la liberté budgétaire de l’Égypte.
Avec la prospérité et le retour des excédents les conditions changèrent. Il en résulta une sorte de pléthore d’argent ; les capitaux improductifs s’entassèrent. Il convenait donc de libérer l’Égypte en remaniant les aliénations de revenus précédemment établies et de dégager les administrations dont les revenus avaient cessé d’être nécessaires au service de la Dette. En échange de cette concession, la France stipula que les délais de remboursement de la dette privilégiée qui allaient être atteints seraient reculés à 1910, qu’il en serait de même pour la dette garantie et que la dette unifiée ne serait pas remboursable avant 1912. Pour la dette Daïra dont la liquidation est près d’être achevée, aucune prolongation ne pouvait être stipulée mais la société française qui a acheté ses sucreries et son réseau de chemins de fer et qui a presque entièrement concentré dans ses mains la fabrication du sucre en Égypte s’est vue confirmer les avantages dont elle jouit.
Cet ensemble de dispositions est, on ne peut le nier, éminemment favorable aux intérêts des capitalistes français. Rien d’analogue n’ayant pu être spécifié en ce qui concerne les intérêts de l’Angleterre au Maroc, on ne saurait dire que le parallélisme cherché n’a pas été réalisé : si les situations étaient inégales, les concessions le sont aussi et, de la sorte, le résultat désirable se trouve atteint.
Nous avons déjà eu l’occasion d’exposer les difficultés issues du traité d’Utrecht en ce qui concerne les privilèges consentis aux pêcheurs français. En ce temps-là la population de Terre-Neuve ne dépassait pas 4 à 5.000 âmes et l’attribution exclusive faite aux Français d’une partie du littoral pour y prendre et y sécher le poisson ne pouvait être considérée comme créant un état de choses anormal dans l’île. Aujourd’hui que Terre-Neuve contient plus de 200.000 habitants, la question se présente différemment. Cette transformation rendait évidemment indispensable de prendre de nouveaux arrangements. Mais, jusqu’ici, on les avait cherchés en dehors de la renonciation pure et simple de la France à son privilège, celle-ci n’ayant jamais consenti à en discuter le principe. Pour cette raison, le parlement terre-neuvien avait obstinément refusé d’accepter les compromis négociés en 1857 et de nouveau en 1885 entre les cabinets de Paris et de Londres. Un arrangement provisoire avait été conclu en 1890 et renouvelé d’année en année ; le régime existant se trouvait donc fort précaire.
Il s’agissait, dès qu’on abordait le problème avec le désir de le résoudre définitivement, d’en envisager le double aspect, technique et général. Il y avait à régler le nouveau régime auquel seraient soumis les pêcheurs français et les indemnités qui leur seraient attribuées : il y avait, d’autre part, à fixer la compensation que le gouvernement de la République avait le droit d’exiger pour sa renonciation aux clauses du traité d’Utrecht dont l’Angleterre désirait la disparition. Tel est l’objet des articles i, ii et iii de la convention du 8 avril 1904. Ils établissent qu’en abandonnant les privilèges établis à son profit par l’article xiii du traité d’Utrecht, la France conserve pour ses ressortissants, sur un pied d’égalité avec les sujets britanniques, le droit de pêche dans les eaux territoriales et que, d’autre part, des indemnités pécuniaires seront allouées par le gouvernement britannique aux citoyens français se livrant à la pêche ou à la préparation du poisson sur le French shore et qui seraient obligés d’abandonner les établissements qu’ils y possèdent ou de renoncer à leur industrie. Ces indemnités seront fixées par un tribunal arbitral.
La compensation territoriale admise par la France a été trouvée en Afrique : elle se compose d’un groupe d’îles connues sous le nom d’îles de Los et de deux fragments de territoires situés, l’un sur le cours de la Gambie, l’autre entre le Niger et le lac Tchad. Les îles de Los sont situées à 5 kilomètres environ de la côte de Guinée et en face du port de Konakry. Occupées par l’Angleterre en 1826, elles servirent d’entrepôt pour le trafic du Fouta-Djallon et du haut bassin du Niger ; il fut question en 1882 de leur cession à la France mais les négociations n’aboutirent pas. Les îles de Los ont perdu aujourd’hui leur valeur commerciale ; elles avaient entre les mains des Anglais, une certaine valeur stratégique, pouvant servir à l’Amirauté de station navale et fournissant plusieurs points élevés ou des batteries auraient pu être établies ; il ne faut pas toutefois s’exagérer la portée d’un pareil péril, et comme la France vraisemblablement ne fortifiera pas plus ces îles que ne l’avait fait l’Angleterre, la sécurité qu’y gagnent le port de Konakry et la Guinée française est toute relative.
L’arrangement franco-anglais de 1889 avait réglé la vieille querelle des rives de la Gambie au détriment des intérêts français en ce sens que la totalité de la partie navigable du cours de ce fleuve (soit plus de 300 kilomètres) avait été reconnue comme appartenant exclusivement à l’Angleterre. La chose était d’autant plus excentrique que la Gambie britannique se trouve enclavée de tous côtés par les possessions françaises. Il est permis de penser que si les négociateurs français de 1889 avaient apporté un peu plus d’énergie à faire valoir cette considération on leur eût accordé dès alors la satisfaction qu’ont obtenue ceux de 1904. La cession de Yarboutenda assure à la France environ 20 kilomètres du cours de la rivière dans la partie accessible en tout temps aux bâtiments de haute mer. C’est également le résultat d’une erreur commise en 1890, lors de la délimitation des sphères d’influence respectives de la France et de l’Angleterre dans l’Afrique occidentale, qui a été effacé par les nouveaux arrangements relatifs à la frontière des deux pays entre le Niger et le Tchad. Zinder, centre de nos possessions en cette région, se trouve isolé à la fois du Niger et du Tchad par des difficultés naturelles, imprévues ; elles forment un demi-cercle que plus tard le chemin de fer supprimera aisément mais qui, pour le moment, rend le passage des caravanes presque impossible en entourant Zinder du côté français ; pour y atteindre, il faut passer en territoire anglais. La mauvaise chance ici a été contre la France parce que, lorsqu’on a procédé à ces délimitations, les territoires dont il s’agit étaient mal connus et l’on ne savait guère en Angleterre plus qu’en France quelle était leur physionomie exacte. Mais par là même qu’on se trouvait en présence de délimitations faites tardivement et par à peu près, les rectifications étaient aisées à obtenir, le principe de semblables rectifications ayant été consacré par des précédents.
Il apparaîtra donc qu’ici le parallélisme si heureusement réalisé en ce qui concerne l’Égypte et le Maroc n’a pas été atteint et que la France n’a point reçu une compensation suffisante. Les privilèges qu’elle tenait du traité d’Utrecht étaient anciens et incontestables. Leur valeur même s’accroissait des longs efforts tentés par l’Angleterre et par Terre-Neuve pour y échapper. On pouvait voir par là de quelle importance il était pour l’empire britannique que la France renonçât à les exercer. Sans doute, le nombre des pêcheurs français fréquentant ces parages avait diminué peu à peu au point d’atteindre un chiffre que les signataires du traité n’avaient pu prévoir. Mais n’en pouvait-on accuser précisément l’état de trouble et d’insécurité, caractéristique des relations entre pêcheurs et indigènes ? Et d’ailleurs, la non utilisation de certaines clauses d’une convention n’infirme point, au regard du droit, la force de cette convention.
L’opinion, en Angleterre, s’était toujours attendue à des demandes de compensation territoriale de quelque importance. Certains publicistes avaient même indiqué qu’on pourrait les chercher du côté des îles normandes. C’eut été probablement réclamer des Anglais un sacrifice bien considérable. Par contre, les Nouvelles-Hébrides semblaient offrir l’occasion d’un arrangement parfaitement équitable et l’heure paraissait avoir sonné de mettre fin en Océanie à une situation déraisonnable.
Ce n’est pas ici le lieu d’exposer la question des Nouvelles-Hébrides. Il est bon néanmoins d’en rappeler les points principaux. Baptisées par Quiros en 1606 du nom d’Espiritu-Santo, puis visitées par Bougainville, qui en 1758 les nomma Grandes-cyclades et six ans plus tard par Cook qui leur donna leur nom actuel, ces îles furent au début considérées comme une dépendance de la Nouvelle-Calédonie, si bien qu’en 1875 et 1876 les quelques colons anglais qui s’y trouvaient établis s’unirent aux Français pour demander le rattachement de l’archipel à la France. Le gouvernement de la République était alors peu préoccupé d’agrandissements coloniaux. L’amiral Dupetit-Thouars, envoyé aux Nouvelles-Hébrides en 1878, ne sut point débrouiller une situation qui était alors bien simple et une convention de neutralité provisoire fut conclue cette même année entre la France et l’Angleterre. Encouragés par ce premier succès, les missionnaires australiens redoublèrent d’efforts mais la colonisation française continua de les devancer ; à sa tête se trouvait dès lors un vaillant citoyen, irlandais de naissance, John Higginson[1] qui fonda en 1882 la « Compagnie calédonienne des Nouvelles-Hébrides » et sut l’amener rapidement à un haut degré de prospérité. Mais faute d’une protection efficace de la mère patrie les colons se trouvaient exposés à de continuelles aggressions de la part des indigènes souvent surexcités par les menées australiennes. Quelques troupes ayant été débarquées à Vaté et à Mallicolo en juin 1886, il s’ensuivit une protestation anglaise et la signature en 1887 d’une deuxième convention maintenant le régime hybride, cause de ce désordre endémique. En 1889, les colons dont 42 Anglais renouvelèrent leur pétition d’annexion à la France ; le seul progrès réalisé fut un décret qui tarda d’ailleurs à venir et par lequel furent apportés aux Français résidant aux Nouvelles-Hébrides les garanties élémentaires auxquelles ont droit les citoyens d’un pays civilisé, c’est-à-dire un embryon d’organisation administrative et d’organisation judiciaire. Plus nombreux que les Anglais et possédant plus des deux tiers de l’archipel, les colons français n’ont pu obtenir davantage encore que la France se trouvât déliée du devoir d’observer les conventions de 1878 et de 1887, ces conventions ayant été violées depuis 1901 par le fait de l’acquisition d’une partie des terres disponibles au profit du gouvernement fédéral australien. Priorité d’occupation, supériorité numérique, propriété territoriale, situation géographique tout converge aux Nouvelles-Hébrides vers la suprématie de la France. Aussi ne faut-il point s’étonner que la commission parlementaire chargée d’apprécier une nouvelle pétition signée de 584 noms et présentée au Sénat et à la Chambre des députés en janvier 1903 ait conclu au rattachement de l’archipel entier à la Nouvelle-Calédonie.
L’occasion était donc favorable pour faire ratifier par l’opinion anglaise une décision si naturelle ; il est étonnant qu’on ne l’ait pas saisie. Il est plus étonnant encore que, se décidant à ne point terminer le litige, on ait éprouvé le besoin d’en faire mention. Du reste la partie des accords du 8 avril 1904 relative aux Nouvelles-Hébrides et à Madagascar donne l’impression d’une sorte d’ornementation qui n’ajouterait rien au fond mais modifierait l’aspect des engagements contractés. Il semble qu’on ait affecté de toucher à toutes les questions pendantes au risque d’en laisser quelques-unes au même point que si l’on eut évité d’en parler. En ce qui concerne Madagascar, l’opinion a appris avec quelque surprise qu’il existait une réclamation formulée par le gouvernement britannique contre l’introduction du tarif douanier après l’annexion de l’île. Tout le monde avait connu cette protestation mais tout le monde aussi la croyait retirée ; et, de fait sinon de forme, elle l’était.
Bien différentes sont les stipulations relatives au Siam. Le royaume asiatique se trouve partagé en principe entre la France et l’Angleterre. « L’influence de la Grande-Bretagne, est-il spécifié, sera reconnue par la France sur les territoires situés à l’ouest du bassin de la Meinam et celle de la France sera reconnue par la Grande-Bietagne sur les territoires situés à l’est de la même région, toutes les possessions siamoises à l’est et au sud-est de la zone susvisée et les îles adjacentes relevant ainsi désormais de l’influence française, et, d’autre part, toutes les possessions siamoises à l’ouest de cette zone et du golfe de Siam y compris la péninsule malaise et les îles adjacentes relevant de l’influence anglaise. » La nécessité de ce partage n’apparaissait pas clairement et les avantages des deux côtés en demeurent discutables. Il faudra toujours que l’une des deux influences finisse par dominer à Bangkok et cette nécessité est rendue plus prochaine et plus absolue par une telle convention. Nous aurons à revenir ultérieurement sur les affaires de Siam.
La correspondance échangée entre lord Lansdowne et M. Cambon et par laquelle se termine le Livre Jaune consacré aux accords anglo-français a trait à quelques éclaircissements sur les droits des pêcheurs français à Terre-Neuve. Certains points demandaient à être précisés sans qu’il parut convenable de faire place à ces détails dans le texte même du traité.
- ↑ John Higginson est mort au cours de l’année 1904. Sa vie entière dépensée au service des intérêts français en Nouvelle-Calédonie et dans les Nouvelles-Hébrides et ses belles qualités d’énergie, de droiture, de persévérance et de générosité lui avaient conquis l’estime universelle.