Essais sur les principes des finances/8
CHAPITRE HUITIEME.
Lequel est plus avantageux de faire régir les impôts sur les consommations, ou de les affermer.
Si d’un côté la régie paroît avoir sur la ferme des avantages réels, parce qu’il faut moins de Régisseurs que de Fermiers ; que les honoraires qu’on assigne aux premiers sont inférieurs aux bénéfices des seconds, & que les succès de la régie tournent en totalité au profit de l’état ; d’un autre côté ces avantages se trouvent balancés par des inconvéniens bien sensibles.
Le Fermier peut augmenter ses bénéfices, par la vigilance & l’activité qu’il met dans son administration ; le Regisseur borné à des émolumens fixes, ne participe point aux améliorations qu’il fait éprouver à la sienne. Ainsi l’intérêt personnel doit être le mobile du fermier, tandis que l’amour du bien peut seul animer le regisseur.
Stipulez avec des fermiers, de maniere qu’en faisant revertir à l’état tout ce qui excéderoit en bénéfice la juste proportion du salaire au travail, vous leur abandonniez néanmoins des portions graduelles dans cet excédent, à quelque somme qu’il puisse monter ; & fiez-vous toujours à l’intérêt particulier, du soin de procurer à la chose affermée tous les progrès dont elle sera susceptible : pour une seule occasion peut-être de reprendre sa négligence, vous en aurez mille encore d’arrêter son activité.
Dans la régie, au contraire, l’intérêt personnel du regisseur ne s’identifie pas avec l’intérêt de la chose : quelques soient les vicissitudes qui surviennent, son sort n’en dépend point ; dès-lors une foule de considérations particulieres peuvent l’écarter du but que le gouvernement se proposoit, en le préférant à des fermiers.
L’espérance d’obtenir un jour les droits régis en ferme, pourra faire négliger les vrais moyens de les mettre en valeur ; car moins la régie auroit rendu, plus un prix de bail aligné sur ses produits promettroit de bénéfices à la ferme.
L’influence du ministre étant plus immédiate, plus directe, plus étendue sur la régie que sur la ferme, & les moindres détails de l’administration intérieure devant être réglés par ses décisions, il se pourroit qu’on travaillât d’abord à tout compliquer, dans la seule vue de se rendre plus nécessaire auprès de lui : que chaque Regisseur ambitionnât sa confiance exclusive, parce qu’une fois obtenue, elle conduiroit à des places plus lucratives, ou du moins à pouvoir exercer impunément dans la chose même ce despotisme absolu, qui console l’orgueil des entraves qu’on met à la cupidité ; & qu’enfin cette confiance devenant l’objet des desirs de tous, chacun prît séparément pour y arriver les routes obscures & tortueuses que l’intérêt & la haine tracent à des rivaux jaloux, occupés sans cesse à se détruire mutuellement.
Delà résulteroit évidemment le défaut d’activité, de concorde & d’harmonie dans l’intérieur de l’administration. Les moyens de la perfectionner seroient subordonnés en tout au soin de faire réussir ses vues personnelles, d’acquérir de nouveaux protecteurs, d’avancer ses créatures, de multiplier inutilement les dépenses, pour avoir occasion de s’en attacher un plus grand nombre. Nul ensemble dans les parties, nulle conformité dans les principes, nulle régie fixe : ainsi le désordre & l’anarchie faisant chaque jour de nouveaux progrès, le produit des droits régis s’anéantiroit insensiblement par une suite nécessaire des vices de l’administration même ; & au lieu de chercher les remedes propres à guérir le mal, on ne s’étudieroit qu’à imaginer des prétextes spécieux qui pussent en déguiser la véritable cause aux yeux du ministere.
Après avoir discuté les inconvéniens qui tiennent à la nature de la régie, si on la considere du côté du gouvernement, on verra que pour en espérer des avantages, il faudroit au moment de la commencer, des finances en bon état ; la meilleure loi possible, l’accord le plus parfait entre la puissance législative, & la puissance judiciaire ; & sur-tout un nombre suffisant d’hommes éclairés & intégres, sur qui le seul amour du bien pourroit ce qu’en général l’intérêt peut sur les autres.
D’ailleurs, la régie la mieux entendue ne peut être un systême d’administration permanent. Si la guerre survient, l’équité veut qu’avant de surcharger les peuples, le Souverain use de ses propres ressources, dont la premiere est l’avance qu’il peut se procurer en affermant ses revenus. Il arriveroit donc presque toujours que la régie cesseroit avec la paix ; excepté le cas d’une guerre heureuse par-tout, où indépendamment d’un fond amassé de longue main par l’économie, qui fourniroit aux frais des préparatifs, le produit des conquêtes suffiroit seul ensuite à toutes les dépenses extraordinaires ; d’une guerre enfin telle que l’histoire n’en offre pas d’exemple entre nations policées, depuis les beaux jours de la république Romaine.
Ces différentes observations conduisent à penser, qu’à tous égards la ferme est préférable à la régie. L’intérêt personnel du fermier, en s’identifiant avec l’intérêt de la chose affermée, prévient tous les vices de l’administration du regisseur ; & celle du fermier deviendra la meilleure possible, sitôt qu’on aura pris les précautions nécessaires pour que ses bénéfices n’excédent jamais une juste proportion.
Il est encore une espéce particuliere de régie que les circonstances ont forcé quelquefois d’admettre, & dont je ne puis me dispenser de dire un mot avant de terminer ce Chapitre.
Des besoins urgens ont nécessité dans plusieurs cas, l’établissement de droits nouveaux qu’il a fallu faire régir ; parce que faute de connoissances d’après lesquelles on pût en évaluer les produits & fixer un prix de bail, il étoit impossible de les mettre en ferme dès l’instant de leur création, sans que l’état ou les fermiers courussent le risque d’être lézés.
Comme il est de la nature de la régie que les fonds ne soient versés au trésor du Prince, qu’à mesure qu’ils rentrent aux regisseurs, & que le genre des besoins auxquels on cherchoit à pourvoir exigeoit de promptes avances ; il a encore fallu que pour remplir ce dernier objet, le gouvernement s’écartât des routes ordinaires, & qu’à raison de la difficulté des circonstances, il tentât la cupidité par des offres plus séduisantes. On a donc accordé aux regisseurs des émolumens tels, que l’apas du gain pût suppléer au discrédit & au défaut de confiance ; & de ces émolumens, les uns ont été assignés en honoraires fixes, les autres en remises sur les améliorations que les produits éprouveroient au-delà de certains degrés de fixations.
Or, on sent que cette espéce de régie, participant à la fois de la nature de la ferme & de celle de la régie proprement dite, elle doit participer des avantages de l’une & des inconvéniens de l’autre, dans la proportion qui se trouve entre les émolumens fixes, & les bénéfices qui peuvent résulter du travail : qu’ainsi les émolumens fixes, y compris l’intérêt du fonds d’avance, faisant toujours la plus forte portion du traitement du regisseur, on ne peut en général se promettre beaucoup d’avantages de cette forme particuliere d’administration.
Au reste on aura toujours une régie sûre pour apprécier ses effets, qui sera de comparer ensemble au bout d’un certain tems les produits opérés chaque année, & d’examiner si leur gradation de l’une à l’autre est proportionnelle aux degrés de perfection que le tems & l’expérience ont dû donner successivement au travail : car s’il arrivoit qu’après cinq ou six années révolues, les produits ne fissent que se soutenir au taux de la premiere, sans qu’il y eût de progression sensible entre l’époque où l’affaire auroit pris naissance, & celle où elle devroit avoir acquis toute sa consistance & sa solidité ; on auroit raison d’en conclure que le vice procéde de sa constitution même, & de ne pas différer à la réfondre, dès que les circonstances permettroient d’adopter un autre plan.
Cette derniere forme de régie entraîne encore un inconvénient qui mérite d’être remarqué. C’est que pour se procurer l’avance dont l’état avoit besoin, il a fallu qu’en excitant la cupidité par la forte quotité de l’intérêt, par l’objet des honoraires & celui des remises ; on inspirât aussi la confiance en autorisant les regisseurs à se rembourser eux mêmes sur le produit de la chose, du montant du capital avancé.
Et comme il étoit impossible d’en effectuer le remboursement à un seul terme, soit parce que le produit sur lequel il étoit assigné n’y auroit pas suffi, soit parce qu’un prélévement si considérable fait tout à coup sur le revenu de l’état, y auroit occasionné un vuide trop sensible ; il a encore fallu qu’on divisât la totalité de ce remboursement, en un certain nombre d’années du bail.
Or, la portion d’émolumens affectée spécialement au fond d’avance sous la dénomination particuliere d’intérêt, ayant seule diminuée à mesure des remboursemens successifs, tandis que les deux autres portions, savoir les honoraires fixes & la remise, sont restées constamment les mêmes ; on trouve, en réunissant les trois portions d’émolumens sous l’unique qualité d’intérêt, & en calculant chaque année la gradation de cet intérêt total sur la progression des remboursemens, qu’il a monté dans les dernieres du bail, à 50, 60 pour cent, & même au-delà : ce qui est évidemment pour la chose un vice énorme, & pour l’état, le genre d’engagement le plus ruineux dont il puisse être chargé.