Œuvres complètes (M. de Fontanes)/Rapport sur la loi des élections, 1820
RAPPORT
Messieurs,
La commission que vous avez nommée dans la séance du 16 de ce mois, a fait un sérieux examen du nouveau projet de loi sur les élections. Elle a pensé qu’après les longs débats dont la France a retenti, nous devions éloigner de cet examen tout ce qui peut les reproduire. Elle a donc circonscrit avec soin le cercle de ses discussions pour n’y pas rencontrer les disputes et le doute. Quelques raisonnements simples l’ont déterminée, et peu de paroles suffiront au rapport qu’elle m’a chargé de vous soumettre.
Vous n’ignorez pas, Messieurs, les divers changements que ce projet a subis dans la chambre élective. Au milieu des vives oppositions qu’il faisait naître, un amendement inattendu l’a modifié jusque dans son principe. Cet amendement a-t-il porté quelque atteinte à l’initiative royale ? quelques-uns l’ont dit, d’autres l’ont nié. Mais cette question vous semble étrangère. L’amendement est devenu la proposition même du roi. C’est dans cet état que le projet se présente à vos délibérations. Dès lors tous les scrupules disparaissent.
Si des esprits rigides trouvent encore je ne sais quoi de brusque et d’extraordinaire dans la substitution d’une loi presque nouvelle à cette autre loi que soutenait le gouvernement, votre commission ne partage point leur sévérité.
Rappelez, Messieurs, vos propres souvenirs, et cherchez-y des conseils pour votre sagesse. Naguère on entendait la voix de toutes les passions dans la tribune populaire. Tout à coup on introduit une modification dans la loi proposée. À l’instant on se rapproche, la voix des passions est suspendue, et les esprits les plus opposés délibèrent et votent ensemble. Quand il serait vrai qu’on eût pu soumettre le système électif à des combinaisons plus sûres, aucune loi, dans ce moment, ne pouvait obtenir le même triomphe.
Ces combinaisons peuvent être diverses, là plus simples, là plus composées, sans nuire à la véritable essence du gouvernement que nous appelons représentatif. C’est toujours sur la forme, et non pas sur le fond, que la dispute s’est engagée ; et, comme les formes sont changeantes, si les essences sont invariables, l’argumentation n’avait plus de bornes. Des questions semblables, il faut le dire, sont merveilleusement propres à ramener, sous d’autres noms, les subtilités de l’ancienne école. Et quel bien ces subtilités ont-elles produit ? Les plus savantes théories sont des sujets de contestation. La loi qu’on vous propose a des avantages incontestables. La paix a suivi son adoption. J’ose croire qu’on a plus besoin de goûter tranquillement les bienfaits de la société que de rechercher l’origine des pouvoirs qui la constituent.
Cette première considération est favorable ; il en est d’autres qui ne le sont pas moins au projet qu’on vous présente.
La loi du 5 février est définitivement jugée. Je ne retracerai point ses défauts, ils sont connus. Je me tairai sur ses dangers, la circonspection l’ordonne. Mais les ministres du roi les ont dénoncés en face de la nation. D’autres que moi diront peut-être que cet aveu fut tardif, et cela fût-il vrai, l’aveu n’en a que plus de force ; il n’a pu échapper qu’à l’intime conviction.
Cette loi n’est pas seulement condamnée par les ministres. Ses plus zélés partisans n’ont pas nié qu’elle n’eût des imperfections plus ou moins graves, dont la réforme était nécessaire. On n’oserait plus lui donner la dénomination pompeuse de Charte électorale. C’était aussi l’élever trop haut, c’était associer des idées et des termes bien contradictoires. Sans doute une loi sur les élections est d’une haute importance ; elle est un des ressorts principaux qui mettent en jeu les constitutions libres ; mais ce n’est enfin qu’un mode de leurs mouvements, et non le principe de leur existence.
Avant le 5 février, la composition des collèges électoraux n’était pas la même. Dira-t-on qu’à cette époque, la mission des députés était moins légale et moins constitutionnelle ? Enfin, le 6 mars 1816, les députés accueillirent un projet ou le droit d’élire était attaché, comme un apanage, à certaines fonctions publiques. Ils y firent, à la vérité, plusieurs amendements qu’on porta dans la Chambre des pairs en même temps que la proposition royale. Cette forme inusitée nuisit à l’adoption du projet. Mais que s’agit-il de prouver ? c’est que le système d’élection a varié plus d’une fois sous l’empire de la Charte, et que personne ne s’est avisé d’en conclure que la Charte était violée.
Enhardis par ces exemples, osons juger sans défiance l’esprit de la loi nouvelle.
On y voit d’abord que l’élection directe est conservée, mais elle se partage, dans un nombre inégal, entre des collèges d’arrondissement et des collèges de département. Les premiers se forment de la masse de tous les électeurs qui paient 300 francs de contribution, aux termes de la Charte ; les seconds se composent du quart des électeurs les plus imposés.
La division de ces collèges a trouvé peu de contradicteurs. On a seulement conçu de vives alarmes pour ce double droit d’élire, pour ce double vote qu’on accorde à la haute propriété. Votre commission vous soumet à cet égard des réflexions qu’elle croit importantes.
La partie démocratique de notre gouvernement est placée dans la Chambre des députés. Nous savons tous que la démocratie est un élément nécessaire à notre organisation politique. Mais cet élément est actif de sa nature, et, s’il n’est pas contenu par de sages précautions, il peut dévorer tous les autres, et se dévorer lui-même. La démocratie, en présence de l’autorité, prend volontiers des formes hostiles. Son langage est véhément ; elle met dans ses attaques plus de force que de mesure ; son art même est quelquefois d’exagérer ses plaintes et sa colère ; en un mot, elle est plus amie des passions que du repos ; elle recherche une scène bruyante et des tribuns audacieux. C’est de la région das orages que partent les foudres de l’éloquence populaire. Cette activité de la démocratie, qu’on ne peut méconnaître, a sans doute ses avantages comme ses abus.
Si elle fatigue le gouvernement, elle l’avertit de ses négligences, elle prévient ses usurpations ; mais, si la démocratie doit avoir sa part dans le mécanisme social, cette part doit être justement réglée, et la loi du 5 février l’avait trop étendue. Faut-il des preuves ? elles sont évidentes : j’en appelle à la bonne foi sans insister davantage. Oui, parlons avec franchise, tout, dans cette loi, favorisait le mouvement de la démocratie, et rien n’était combiné pour le soustraire à l’influence des factions. La petite et la moyenne propriété maîtrisaient les collèges électoraux. Les propriétés de ce genre éprouvent des mutations fréquentes, et l’esprit de ceux qui les possèdent doit être, en général, aventureux et mobile comme elles. La haute propriété porte en soi quelque chose de plus fixe ; elle sent mieux le prix de l’ordre qui la protége ; elle est plus en garde contre les secousses qui peuvent la détruire ; elle indique surtout aux législateurs les positions sociales où l’on présume que les moyens de s’instruire sont plus nombreux. Ainsi donc, en instituant deux collèges, en accordant un double vote au quart des plus imposés, on détourne les tentatives factieuses, on oppose la permanence à la mobilité, l’esprit de conservation à l’esprit d’envahissement.
Et remarquez bien, Messieurs, que, dans tous les établissements faits en commun, celui qui porte le plus de fonds a le plus de droit à la surveillance. Les garanties qu’on exige dans la moindre association pour l’intérêt de quelques individus, seraient-elles refusées aux grands intérêts de la société tout entière ?
Messieurs, on cite souvent un peuple voisin. Ce droit de voter existe chez lui dans une bien autre latitude. Partout où l’électeur est propriétaire, il use de ce droit librement, soit dans les villes, soit dans les comtés. Chez nous, le plus riche propriétaire ne portera qu’un double suffrage dans l’urne des élections. Ce droit n’est rien dans l’intérêt de l’individu, il est beaucoup dans l’intérêt de la propriété, c’est-à-dire dans celui de l’État dont elle est le fondement.
Plus on y réfléchit, et moins on doit craindre une si juste et si légère influence. Toutes les propriétés sont libres aujourd’hui comme ceux qui les cultivent. Il n’est plus entre elles ni de noblesse, ni de roture. Toutes participent à l’égalité des mêmes lois comme aux faveurs du même ciel et de la même terre. D’ailleurs, celui que la fortune tient encore au second rang des électeurs, conserve l’espérance légitime d’atteindre au premier. L’ombrageuse égalité ne peut donc se plaindre. On ne voit point là de privilège pour la terre, de prééminence pour les personnes : on n’y voit qu’une précaution salutaire pour la stabilité de notre système social.
Cette première conception nous parait heureuse. On a donc enfin reconnu qu’il fallait réunir en masse des intérêts communs pour élever de fortes barrières contre l’anarchie et le despotisme. Malheur à la funeste science qui décompose la société jusque dans ses derniers éléments pour la reconstruire ! Abjurons ces doctrines hasardeuses ; elles nous ont fait de trop grands maux.
On a dit, je le sais, que la Chambre aristocratique, la Chambre des Pairs, donnait à la haute propriété toutes les garanties dont elle a besoin ; mais on a dit aussi que l’aristocratie, telle que notre constitution l’établit, n’était plus convenable aux habitudes nationales, et cette double opinion a tour-à-tour été professée par les mêmes hommes. Je ne relève point cette singulière inconséquence. Je me borne à conclure que, si l’influence aristocratique est trop faible, il est bon de la fortifier. On atteindra ce but, en favorisant la haute propriété dans les collèges de département. On rapprochera l’esprit des deux Chambres par quelques gradations insensibles. Cet esprit ne doit pas être analogue, mais il ne faut pas qu’il soit ennemi. Les deux Chambres doivent concourir diversement au maintien de nos institutions politiques.
Je n’ajouterai plus rien sur cette question. Je passe à une autre.
On prétend que l’article 2 est en contradiction avec la Charte. Il porte le nombre total des députés à quatre cent trente, en attribuant la nomination de deux cent cinquante-huit aux collèges d’arrondissement, et de cent soixante-douze aux collèges de département. Ce nombre a changé quelquefois. Une ordonnance royale l’avait augmenté, une ordonnance royale l’a restreint, et, sur une proposition royale, une loi peut l’augmenter encore. Quelques convenances exigent peut-être que l’on garde une certaine proportion entre la Chambre élective et la Chambre héréditaire.
Il est permis de penser que le législateur suprême, en fondant la Charte sur des principes immuables, a voulu laisser les modifications de détail au temps, qui fait et défait tout avec sagesse, quand on ne veut pas trop précipiter son ouvrage.
D’autres questions peuvent s’élever un jour. Le champ des spéculations politiques est immense ; mais il n’est pas moins fécond en erreurs qu’en vérités. On peut s’y perdre dans de fausses routes. À côté d’un sol qui paraît ferme, on rencontre des abimes. Des esprits supérieurs y sont tombés quelquefois, en dédaignant de s’appuyer sur l’expérience. Nous n’aurons pas ce malheur aujourd’hui : c’est l’expérience même qui nous éclaire ; c’est elle qui veut que l’on change la loi du 5 février 1817.
Je passe à l’article 4. Il n’a reçu que des marques d’approbation ; il met un terme à l’abus des patentes et des propriétés fictives.
La mesure qui rapproche le chef-lieu de l’élection des électeurs, mérite aussi des éloges. Elle rendra les choix plus sûrs, et les séductions plus difficiles. J’omets d’autres dispositions moins importantes, qui ne sont que réglementaires.
Cette loi peut encore être imparfaite ; mais elle porte en soi les germes de son perfectionnement. Nous sommes loin surtout de lui prédire un entier succès. Nos espérances sont plus modestes. Il n’appartient point à l’homme de dire, au premier aspect de son ouvrage : Ce que j’ai fait est bon.
Gardons-nous de rien dissimuler dans une aussi grave circonstance. Les lois ne sont pas faites, parce qu’elles sont écrites. Il faut qu’elles vivent au fond des cœurs et qu’elles animent toutes les pensées. Leur sort est remis au zèle qui les exécute. Les ministres le savent, et les paroles éloquentes qu’ils ont fait entendre du haut de la tribune, attestent leurs dispositions. Tout les a suivis, dès qu’on a vu relever les signaux de la monarchie. Les ministres du Roi confirmeront ces premiers présages, et c’est dans cette juste confiance, que tous les membres de votre commission votent, à l’unanimité, le projet de loi.