Les impôts en France/Chapitre 1
CHAPITRE PREMIER
L’Assemblée constituante n’hésita pas à bouleverser le système fiscal jusqu’alors établi. Nous avons indiqué (voir les Impôts sous l’ancien régime) de quelles idées nettement formulées les députés du tiers état devaient se faire les défenseurs. Ils devaient avant tout réclamer l’abolition des anciens impôts, et surtout des impôts indirects, aides, traites, gabelle.
La Constituante s’empressa de ratifier les vœux exprimés dans les cahiers du tiers. Dès le premier jour (le 17 juin 1789) elle considéra que l’impôt tel qu’il avait été établi jusqu’alors était illégal, parce qu’il n’avait pas été consenti par les représentants de la nation.
Elle commença par supprimer les impôts indirects. Du moins les douanes intérieures, les péages et les octrois, les aides, la gabelle furent-ils d’abord supprimés ; elle supprima aussi toutes les fermes et régies et ne laissa subsister des anciens impôts indirects que les douanes proprement dites et l’enregistrement ; elle supprima encore la taille, les accessoires de la taille, les dîmes, les droits seigneuriaux.
La Constituante en décidant cela avait obéi à la nation ; ce que demandaient leurs commettants, les députés l’avaient exigé.
Ils restaient maintenant en face de la situation que de Calonne avait exposée devant l’Assemblée des notables le 22 février 1787 : de 1776 à 1786, on avait emprunté 1250 millions ; le déficit en 1784 s’élevait à 684 millions. Il fallait équilibrer un budget ainsi compromis sans avoir recours aux impôts indirects.
La Constituante voulut en effet faire reposer son système financier sur les impôts directs l’impôt sur les revenus fonciers, l’impôt sur les revenus mobiliers, les patentes ; des impôts indirects, elle ne conserva que l’enregistrement et les douanes à l’extérieur ; mais ces impôts nouveaux ne donnèrent pas un rendement suffisant, et cette erreur financière s’ajoutant au déficit antérieur dans les finances amena la création d’assignats et la banqueroute des deux tiers.
Les principes fondamentaux posés par la Constituante, qui étaient à la fois la condamnation du système ancien et la consécration des vœux émis dans les cahiers du tiers état sont restés néanmoins la règle que les gouvernements de la France se sont efforcés de suivre en matière d’impôts. Nous allons les énumérer :
Premier principe. — Toutes les personnes et tous les biens sont soumis à l’impôt sans dispense, exception, ni privilège d’aucune sorte.
C’était l’abolition des privilèges, vainement réclamée par les états généraux dès le xive siècle. « L’impôt doit être réparti sur tout le monde », tel était le vœu des états généraux de 1355. Nous avons indiqué que Vauban avait proposé la suppression des privilèges. Turgot avait essayé de réaliser pour une partie ce vœu mais l’édit de 1776 sur la corvée fut accueilli par les protestations des privilégiés, et le Parlement refusa de l’enregistrer. Enfin, nous avons vu que de Calonne, lui aussi, avait reconnu la nécessité de supprimer les privilèges ; il appartenait à la Constituante de réaliser cette réforme fondamentale dans le système des impôts.
Deuxième principe. — Tout impôt doit être établi et perçu en vertu d’une loi.
Ce principe, à vrai dire, avait de tout temps été établi en France : le roi ne devait pas lever de nouveaux impôts sans le consentement des états généraux ; mais les rois s’étaient affranchis de cette obligation, et nous avons vu qu’ils levaient les taxes de leur autorité privée. La Convention rappela cette obligation, dans l’article 14 de la Déclaration des Droits : « Aucun impôt ou contribution en nature ou en argent ne peut être levé, aucun emprunt direct ou indirect ne peut être fait autrement que par un décret exprès de l’Assemblée des représentants de la nation. » L’impôt ainsi compris cesse d’être le tribut exigé par le roi en vertu d’un pouvoir supérieur. Le contribuable, par son représentant, a seul pouvoir pour l’accorder ou le refuser.
Troisième principe. — L’impôt doit être voté chaque année.
L’article premier de la Constitution de 1791 porte : « Les contributions publiques doivent être délibérées et fixées chaque année par le Corps législatif ; elles ne peuvent subsister au delà d’un an si elles ne sont expressément renouvelées. » La Constituante prenait ainsi des précautions pour éviter le retour des errements anciens ; pendant près de deux siècles, en effet, les états généraux n’avaient pas été convoqués. Le roi créait seul les impôts au moyen de lettres patentes enregistrées au Parlement.
La Constituante, après avoir décidé que l’impôt ne pourrait être établi que par une loi, voulut rendre cette prescription efficace en décidant que cette loi serait nécessaire chaque année.
Les chartes de 1814 et 1830 ont décidé que les impôts indirects peuvent être établis pour plusieurs années. Mais, en fait, les lois des finances énumèrent toujours les impôts indirects dont la perception est autorisée conformément aux lois existantes.
Quatrième principe. — Proportionnalité de l’impôt. « Toutes les contributions et charges publiques, de quelque nature qu’elles soient, doivent être supportées proportionnellement par tous les citoyens et par tous les propriétaires, à raison de leurs biens et facultés. » (Décret constitutionnel du 6 novembre 1789.)
Il ne faut pas confondre la proportionnalité avec la progression. Un impôt est dit proportionnel lorsque 1 franc par exemple étant perçu pour 100 francs, il est perçu 2 francs pour 200 francs, 3 francs pour 300 francs. Dans l’impôt progressif, au contraire, le rapport entre les facultés imposables et l’impôt supporté s’élève à mesure qu’augmente la fortune du contribuable si pour 100 francs on demande 1 franc ou 1 %, pour 200 francs on demandera 2 %, soit 4 francs, etc.
Montesquieu, dans l’Esprit des Lois avait défendu l’impôt progressif : « La proportion injuste, dit-il, serait celle qui suivrait exactement la proportion des biens. » Examinant le système de taxes établi à Athènes, il ajoute : « La taxe était juste, quoiqu’elle ne fût pas proportionnelle. Si elle ne suivait pas la proportion des biens, elle suivait la proportion des besoins. On jugea que chacun avait un nécessaire physique que ce nécessaire physique ne devait pas être taxé égal que l’utile venait ensuite, et qu’il devait être taxé, mais moins que le superflu ; que la grandeur de la taxe sur le superflu empêcherait le superflu. »
L’Assemblée constituante, pour parer au déficit et pour remplacer les anciens impôts, considéra le revenu comme devant former seul la matière imposable. La loi du 1er décembre 1790 sur la contribution foncière porte que cette contribution est établie sur toutes les propriétés foncières raison de leur revenu net ».
L’instruction du 13 janvier 1791 sur la contribution mobilière dit : « La contribution mobilière doit atteindre tous les revenus qui ne pourront l’être par la contribution foncière. » C’est encore le revenu que le législateur a voulu frapper en fixant une taxe progressive sur le loyer dans la loi du 18 février 1791 ; et, bien que la taxe fût progressive, il se proposait de frapper proportionnellement le revenu ; on considérait en effet que le pauvre est obligé de consacrer à son loyer une plus forte part de son revenu que le riche.
La Constituante conserva, sous le nom d’enregistrement, les droits antérieurement établis sous le nom de droits de contrôle, de centième denier et d’insinuation. (Loi du 19 décembre 1790.) Elle supprima les douanes intérieures, droits de péage établis de province à province, et reporta la ligne des douanes aux frontières de la France avec un tarif unique et uniforme (Loi du 5 novembre 1790.)
Nous avons indiqué déjà les résultats regrettables au point de vue financier qu’ont donnés ces impôts, logiques, mais insuffisants.
En somme, le système de la Constituante était bien défini : elle supprimait les taxes indirectes et les remplaçait par des contributions directes proportionnelles aux revenus de chacun.
À partir de 1799, sous le Directoire, le Consulat, l’Empire, le système change : on maintient les impôts existants, et on propose des impôts nouveaux pour augmenter les revenus publics. La loi du 4 frimaire an VII établit la contribution des portes et fenêtres. La loi du 6 prairial an VII augmente les droits d’enregistrement. La loi du 5 ventôse an XII rétablit les impôts indirects sur les boissons (les aides de l’ancienne monarchie). En 1806, l’impôt sur le sel (la gabelle) est rétabli. Nous verrons les nombreuses modifications apportées au régime des douanes. Dès lors, les nouvelles contributions qui seront nécessaires, c’est aux impôts indirects qu’on les demandera pour la plupart ; l’idée d’unité d’impôt est absolument écartée, c’est par la multiplicité des taxes qu’on cherche à obtenir un rendement aussi considérable que possible ; nous verrons à quelle énorme variété de taxes on est arrivé de nos jours.
Division des impôts actuels. — Les impôts actuels se divisent en impôts directs (auxquels un certain nombre de taxes sont assimilées) et impôts indirects.
On appelle impôt direct l’impôt qui est perçu en vertu de rôles qui désignent nominativement le contribuable ; il atteint directement la personne soumise à l’impôt. L’impôt indirect, au contraire, est perçu, non en considération des personnes qu’il frappe, mais à l’occasion de certains actes et en vertu, de certains tarifs ; c’est indirectement qu’il atteint le contribuable lorsqu’il accomplit un des actes qui donnent lieu à la perception d’un droit. Ainsi le fait d’introduire dans une ville des marchandises soumises au droit d’entrée donne lieu à la perception d’un droit, sans que l’administration qui perçoit ce droit ait à considérer la qualité de celui qui introduit ces marchandises.
A un autre point de vue, il est nécessaire de distinguer entre les impôts de répartition et les impôts de quotité.
Cette distinction est importante : en effet, lorsque la déchéance ou une réduction a été obtenue par le contribuable à l’égard d’un impôt de répartition, le montant de la taxe est mis à la charge de la commune, qui est imposée d’autant en sus, l’année suivante ; s’il s’agit, au contraire, d’un impôt de quotité, la cote indûment établie est à la charge du Trésor ; la commune est complètement déchargée de cette taxe qui tombe dans les fonds de non-valeur.
Les impôts de quotité sont perçus suivant des tarifs et varient suivant les catégories de contribuables auxquels ils s’appliquent ; le rendement de ces impôts ne saurait être connu d’avance que d’une manière approximative ainsi, les patentes : il est évident que le nombre de patentables, que la nature du commerce ou de l’industrie qu’ils exercent, que la valeur des locaux qu’ils occupent, ne peuvent donner lieu d’avance à une évaluation fixe.
Aussi la loi du budget ne contient-elle que l’évaluation du produit probable des impôts de quotité. Nous indiquerons pour quelques-uns de ces impôts les évaluations prévues au budget de 1895.
Les impôts de répartition sont ceux dont la somme totale, fixée annuellement par la loi des finances, est répartie entre les départements par le législateur, entre les arrondissements par les conseils généraux, entre les communes par les conseils d’arrondissement et entre les contribuables par les répartiteurs. Il y a donc quatre degrés de répartition. La loi du budget fixe le montant des impôts qui doivent être répartis en France ; dès lors, le produit total de ces impôts est certain ; c’est la quote-part de chaque contribuable qui est incertaine, jusqu’à ce que la répartition ait été opérée. Les Chambres fixent la part qui incombe à chaque département ; le conseil général dans chaque département fixe la part de chaque arrondissement ; le conseil d’arrondissement répartit entre les communes.
Dans chaque commune, une commission de répartiteurs fixe la part de chaque contribuable. Cette commission se compose de sept membres ; dans les communes de moins de 5,000 habitants, les répartiteurs sont : le maire, l’adjoint et cinq contribuables désignés par le sous-préfet. Deux de ces derniers au moins doivent, autant que possible, être domiciliés hors de la commune. Dans les communes de plus de 5,000 habitants, le maire et l’adjoint peuvent être remplacés par deux conseillers municipaux. La commission ne peut délibérer valablement que si cinq membres au moins sont présents.
Ces fonctions ne peuvent être refusées que pour les motifs limitativement indiqués dans la loi.
Une commission spéciale de répartiteurs a été instituée pour la ville de Paris par la loi du 3 frimaire an III.
Il n’existe plus actuellement que deux impôts de répartition : la contribution foncière pour les propriétés non bâties et la contribution personnelle et mobilière ; tous les autres impôts sont des impôts de quotité.
Nous allons passer rapidement en revue établis depuis la Constituante.