La Russie et les Russes/16
L’étude du régime fiscal de la Russie nous a montré ses recettes grossissant rapidement depuis la guerre de Crimée, depuis 1870 surtout, jusqu’à égaler le revenu des plus riches et des plus florissans états des deux mondes. C’est peu pour un pays de voir ses recettes grandir d’année en année, si elles n’atteignent point le niveau toujours montant des dépenses. Or dans cette période, où il a dû liquider le double héritage de la guerre de Crimée et du servage, le gouvernement russe a su élever ses ressources à la hauteur de ses besoins ou abaisser ses dépenses au niveau de ses moyens. Ce n’était pas là une chose aisée pour un grand empire, ayant à la fois toutes les charges militaires des vieux pays de l’Occident et tous les besoins des jeunes nations d’Amérique. Les budgets russes sont depuis plusieurs années en équilibre, chaque exercice laisse des excédans de recette, et l’on peut dire qu’équilibre et excédant étaient entrés dans les habitudes de l’administration impériale. C’est là une chose digne d’admiration, dans un état où le gouvernement est exposé à toutes les tentations, à tous les entraînemens du pouvoir absolu. C’était là certainement un des grands résultats du règne d’Alexandre II : doit-il être compromis par la politique, et le budget russe devra-t-il être submergé de nouveau par le débordement du déficit ?
C’est en 1871 que les finances russes ont atteint pour la première fois les bords escarpés de l’équilibre budgétaire. Jusqu’à cette date récente, le poids des charges imposées par la guerre de Crimée et l’émancipation des serfs retenait le budget dans le déficit. Le revenu avait beau s’élever, les dépenses grandissaient plus vite encore. En 1866, le déficit annuel était de 60 millions de roubles; en 1868, de 19 millions; en 1870, de 5 millions. Depuis 1871, la balance est renversée, et, sauf un léger écart en 1873, elle est toujours demeurée du côté des recettes. Les excédans sont devenus habituels et ont été en grossissant : 14 millions de roubles en 1874, 33 millions en 1875. C’est pour cette seule année, en comptant le rouble au cours avili des derniers mois, un boni d’une centaine de millions de francs[2]. Ce dernier exercice a présenté un double phénomène partout d’une extrême rareté : les dépenses de 1875 ont été inférieures aux dépenses de l’an précédent, et elles sont demeurées au-dessous des prévisions et des allocations budgétaires. Grâce à l’excédant des recettes en 1875 et aux reliquats des exercices antérieurs, le trésor avait en caisse, au 1er janvier 1876, une somme entièrement disponible de plus de 40 millions de roubles.
Ce brillant résultat n’a été atteint qu’avec une sévère économie, en mesurant rigoureusement les crédits accordés aux services publics. Dans la dernière période quinquennale, les dépenses ne se sont accrues que de 8 à 9 pour 100; dans les deux dernières années (1874 et 1875), elles sont même restées à peu près stationnaires. Ce fait montre la sagesse du gouvernement russe et aussi le besoin de ménagement et de paix qu’ont ses finances. Pendant longtemps, le grand ennemi de l’équilibre a été l’habitude des diverses administrations de réclamer des crédits supplémentaires. Les efforts du conseil de l’empire, stimulé par les rapports du contrôleur, sont en train de clore peu à peu cette porte de derrière par où les différens services échappaient aux limites budgétaires. Les supplémens de crédit, dont jusqu’en 1872 la moyenne annuelle montait à 35 millions de roubles, ont été ramenés à 26 millions en 1873, à 23 en 1874. Pour 1875, les allocations extraordinaires avaient été réduites à moins de 16 millions, qui ont été fournis par le budget même à l’aide d’annulations de crédits ou d’excédans de recettes.
Les crédits alloués à chaque ministère sont déterminés chaque année dans un budget de prévision présenté au conseil de l’empire. Il n’y a d’exception que pour la guerre et la marine. Depuis 1873, le montant des subsides accordés à ces deux départemens est fixé pour cinq ans. C’est là un procédé emprunté à la Prusse, où il avait été adopté dans le dessein de soustraire les dépenses militaires aux discussions et aux réductions des chambres. En Russie, le même système ne peut avoir les mêmes raisons : la fixation d’un budget de la guerre et de la marine pour une période quinquennale doit avoir eu pour but de dresser une barrière contre les allocations extra-budgétaires, jadis réclamées par l’armée et la flotte. Le nouveau règlement leur interdit en effet de solliciter aucun crédit supplémentaire en dehors de cas strictement déterminés. En revanche, les départemens de la guerre et de la marine gardent à leur disposition, pour les exercices suivans, les économies faites annuellement dans leur ressort. En 1874, ces deux ministères avaient un reliquat disponible de plus de 5 millions de roubles; en 1875, ils ont eu un boni de plus de 10 millions, qui, tout en demeurant dans leurs caisses, doit s’ajouter aux 40 millions de roubles légués au trésor, en janvier 1870, par les excédans des exercices précédens. Cette fixation d’un budget normal pour une période de plusieurs années semble ainsi avoir été favorable aux économies. Aussi a-t-on parlé d’étendre le même régime à d’autres ministères, sans réfléchir peut-être qu’un budget quinquennal, devant laisser une certaine marge pour l’avenir, est naturellement supérieur aux besoins présens ; les économies des deux ministères soumis à cette règle exceptionnelle en sont elles-mêmes la preuve. Étendu aux départemens civils, ce système d’un budget invariable aurait pour résultat d’abroger la double réforme financière du règne actuel, l’unité de caisse et la spécialité des crédits. Ce serait un retour au passé, un recul vers les anciennes pratiques de la bureaucratie russe; les diverses administrations redeviendraient indépendantes chacune dans son ressort, et le contrôle en serait affaibli d’autant.
Le total des dépenses ordinaires de l’état était évalué, pour l’exercice 1876, à 532 millions de roubles; en 1875, les dépenses effectuées, y compris les crédits supplémentaires, n’ont pas dépassé 543 millions. Sur cette somme, la dette publique, comprenant le service des obligations de chemins de fer garanties par l’état, prélève 108 millions, c’est-à-dire 20 pour 100; le ministère de la guerre exige 180 millions, celui de la marine 25, soit pour l’armée et la flotte 205 millions, c’est-à-dire près de la moitié des ressources laissées disponibles par la dette. Il ne reste pour les services civils qu’environ 220 millions de roubles. Sur ce budget déjà si réduit, le saint-synode et l’église orthodoxe reçoivent une dizaine de millions. Le ministère de la maison de l’empereur est inscrit pour 9 millions; mais il demande chaque année des allocations supplémentaires, en sorte qu’il coûte au budget une douzaine de millions de roubles[3]. Le ministère de l’intérieur reçoit plus d’une cinquantaine de millions de roubles, la justice un peu moins d’une quinzaine. Les finances sont portées au budget de 1876 pour 66 millions; mais, chose singulière, c’est de tous les départemens celui qui use le plus des crédits extraordinaires, peut-être parce qu’ayant la garde des deniers publics, il est le plus libre d’en disposer. En 1875, ce ministère a ainsi absorbé près de 80 millions, et en 1874, 100 millions de roubles.
Après de tels prélèvemens, il ne peut rester que des sommes relativement minimes pour les services spécialement affectés au développement matériel ou intellectuel du pays. La dotation de l’instruction publique pour 1876 ne dépassait pas 15 millions de roubles, et l’année précédente elle était inférieure encore. Ce ne sont là que de maigres subsides pour une population de plus de 80 millions d’âmes. C’est pourtant le chapitre du budget qui a le plus grossi dans ces dernières années : de 1870 à 1875 il s’est accru de 50 pour 100. L’état est du reste loin d’être seul à contribuer à l’instruction populaire; les assemblés provinciales et les communes lui prêtent un concours aussi généreux que le leur permet le poids des charges locales. Les besoins de la culture matérielle sont principalement représentés par deux ministères, celui des domaines et celui des voies de communication. Le premier, chargé de l’administration des immenses propriétés foncières de l’état, a certaines attributions de notre ministère de l’agriculture avec le service des forêts et des mines ; son budget, inutilement enflé par de nombreuses charges improductives, est d’une vingtaine de millions de roubles. Les voies de communication n’ont qu’une allocation inférieure : à l’inverse de celui de l’instruction publique, le budget de ce ministère a été réduit d’année en année : en cinq ans, il a perdu près de 50 pour 100. Les crédits accordés aux voies de communication étaient en 1870 de plus de 38 millions de roubles ou d’une centaine de millions de francs; en 1875, ils sont restés au-dessous de 18 millions de roubles. Cet abaissement continu des ressources affectées à l’un des plus importans services publics, semble au premier abord un sujet d’inquiétude; en s’en expliquant les causes, on y trouve au contraire un motif de satisfaction. La rapide diminution des dépenses de ce ministère provient de la diminution des paiemens en garantie d’intérêts accordés aux compagnies de chemins de fer, c’est-à-dire du rendement supérieur des voies ferrées. De cette sorte, loin d’être un symptôme de l’épuisement des ressources nationales, ainsi que l’ont imaginé certaines feuilles anglaises, la réduction des crédits destinés au ministère des voies de communication est un signe non équivoque du développement de la richesse générale et du trafic des chemins de fer. Les travaux publics, loin d’être suspendus, ont du reste été poursuivis avec activité dans les dernières années; mais les sommes affectées à la création de lignes nouvelles ne figurent pas habituellement aux dépenses du ministère des voies de communication. Un crédit extraordinaire de près de 11 millions de roubles pour les chemins de fer et les ports était inscrit au budget de prévision de 1876, et en outre, en dehors du budget général, il y a, sous le nom de fonds spécial des chemins de fer, tout un budget particulier des travaux publics, alimenté au moyen d’une portion de la dette nationale.
En Russie, comme dans tous les états modernes, une grande partie des recettes est destinée à couvrir les charges du passé et non les dépenses du présent. La dette consomme une part importante du revenu, et, en dépit d’un amortissement régulier et rapide, ce prélèvement de la dette publique sur le budget va toujours en augmentant. La Russie n’est entrée dans la voie des emprunts qu’à la fin du XVIIIe siècle et comme héritière de la république de Pologne; c’est un des côtés par lequel les successeurs de Pierre le Grand se sont le moins hâtés d’imiter la vieille Europe. La Russie s’est jusqu’ici heureusement distinguée de la plupart de ses modèles étrangers en faisant constamment honneur à ses engagemens; elle n’a jamais fait subir à ses créanciers ni faillite, ni réduction, ni retenue d’aucune sorte[4]. Cette sage conduite avait profité à son crédit, qui, à la veille des complications actuelles, était presque égal au crédit de la France. La dette russe s’est, comme celle de la plupart des autres peuples, rapidement accrue en un demi-siècle sous l’impulsion successive des besoins militaires et des travaux de la paix. En 1831, la dette de l’empire se bornait encore à 220 millions de roubles; en 1842, elle montait à 281 millions; en 1847, à 315 millions. La guerre de Crimée doubla presque ce chiffre ; vers 1860, le capital de la dette consolidée était de 515 millions de roubles, ou 2 milliards 60 millions de francs. Depuis lors, l’émancipation des serfs, l’insurrection de Pologne, la création des chemins de fer, ont triplé en quinze ans les charges du trésor. Des dix dernières années, 1868 et 1874 ont été les deux seules où la Russie n’ait pas emprunté à l’étranger, et chacun de ces emprunts annuels a été d’une centaine de millions de roubles. Avant le récent emprunt intérieur de 100 millions en papier, le capital nominal de la dette non amortie dépassait déjà 1 milliard 1/2 de roubles et flottait entre 6 et 7 milliards de francs. Ce chiffre n’a rien d’énorme pour un si vaste empire et n’aurait rien d’effrayant, si l’état n’avait d’autre fardeau que sa dette à intérêts.
La dette consolidée de la Russie a ceci de particulier qu’elle se divise en deux catégories : une dette extérieure empruntée à l’étranger et payable en monnaie métallique, une dette intérieure empruntée au-dedans de l’empire et payable en papier. La première est aujourd’hui la plus considérable et provient des emprunts les plus récens. Ce seul fait indique une situation monétaire embarrassée. Pour la Russie, la dette extérieure n’est pas seulement, comme dans les états orientaux ou comme en Espagne, la conséquence de l’impuissance des nationaux à satisfaire aux besoins du trésor, elle est aussi un des résultats du régime du papier-monnaie sous lequel vit l’empire depuis de trop longues années. Pour diminuer le trop plein de son papier ou pour en relever les cours à l’aide de réserves métalliques, le gouvernement russe a eu besoin de faire appel à l’or étranger. Une partie du numéraire ainsi obtenu a formé l’encaisse de la banque d’état, une autre a servi aux travaux publics, aux chemins de fer surtout. C’est en Hollande d’abord, puis en Angleterre, que la Russie a contracté la plupart de ses emprunts, en sorte que la Grande-Bretagne a fourni à sa rivale une bonne part de ses ressources financières, et qu’en leur qualité de créanciers du tsar, les Anglais sont aujourd’hui le peuple le plus intéressé à la prospérité de ses états.
Les intérêts du service de la dette consolidée ont exigé en 1875 107 millions de roubles et sont inscrits au budget de prévision de 1876 pour 108 millions. Ce n’est guère qu’un cinquième du total des dépenses budgétaires, ce qui est une proportion plus favorable qu’en France ou en Angleterre[5]. Là-dessus les annuités pour la dette extérieure, qui est payée en or, s’élèvent au moins à 60 millions de roubles et à près de 250 millions de francs. Le service de ces annuités est la grande difficulté présente de la Russie; la baisse récente du change est venue accroître la charge du trésor russe, pour lequel les intérêts de sa dette extérieure vont, par la perte du papier, avoir été élevés de plus de 12 pour 100 dans l’espace de quelques semaines. Outre la division en dette extérieure et intérieure, la dette russe est classée dans le budget officiel sous deux titres différens, selon son origine et son affectation. Dans les 108 ou 109 millions d’annuités de la dette publique, le budget distingue le service des emprunts d’état proprement dits et le service des obligations de chemins de fer garanties par l’état. Le premier exige 75 millions, le dernier près de 33. Cette distinction n’est pas entièrement affaire de comptabilité : il y a entre les deux portions de la dette cette différence, que les intérêts versés par le trésor pour la seconde lui doivent être remboursés par les compagnies de chemins de fer. Nous touchons ici à l’un des aspects les plus satisfaisans de la dette russe. Une grande partie des emprunts de l’état ont été faits non pas pour ses propres besoins ou les nécessités de ses finances, mais pour des compagnies auxquelles le gouvernement a prêté vis-à-vis de l’étranger l’autorité de son crédit. Tous les derniers emprunts, jusqu’à concurrence de 91 millions de livres sterling ou de 2 milliards 275 millions de francs, ont été effectués dans ces conditions au nom de l’état, mais pour le compte des compagnies de chemins de fer. C’est ce qui permet aux Russes de dire que leur gouvernement n’a rien emprunté depuis 1866, bien qu’il ait fait à l’étranger de continuels emprunts.
Dans toutes ces opérations, l’état n’a été en effet qu’un intermédiaire entre les compagnies russes et les places étrangères. Les capitaux procurés par ces émissions d’obligations paraissent avoir été réellement et exclusivement affectés aux travaux auxquels ils étaient destinés. Du 15 janvier 1870 au 1er janvier 1875, il a été effectué quatre émissions d’obligations d’une valeur nominale de 54 millions de livres sterling, et qui, déduction faite des frais, ont donné un produit net d’un peu moins de 324 millions de roubles. Sur cette somme, il a été opéré dans la même période pour près de 304 millions de roubles de travaux ou d’achats de matériel de chemins de fer[6]. Afin d’éviter toute confusion avec les deniers ordinaires de l’état et d’échapper à toute tentation d’en faire un autre emploi, le gouvernement russe a constitué, avec le produit de ces obligations, un fonds spécial ayant son budget à part, différent du budget général. On a pour cette caisse des chemins de fer fait une exception à la règle nouvellement adoptée par la trésorerie russe de l’unité de caisse. A défaut de leur destination, le mode même d’émission de ces emprunts, appartenant à une vingtaine de compagnies privées, obligeait à une comptabilité distincte et séparée. Voici, d’après le récent compte-rendu du contrôleur de l’empire, quel a été le mouvement du fonds des chemins de fer en 1875[7]. Au 1er janvier, l’encaisse s’élevait à 57 millions de roubles, solde des exercices précédens. Dans le courant de l’année, des rentrées diverses, et en particulier le produit de la cinquième émission d’obligations, ont porté les ressources à plus de 147 millions de roubles, c’est-à-dire à près de 600 millions de francs. Les dépenses effectuées dans l’année en travaux pour les chemins de fer ou les ports, en achat de matériel, en prêts ou en versemens aux compagnies pour les valeurs émises par l’état à leur compte, ne se sont élevées qu’à 65 millions de roubles. Au 1er janvier 1876 il restait ainsi en caisse plus de 82 millions. Je ne sais quelles ont été les dépenses de l’année qui vient de s’écouler, mais il est vraisemblable que ce solde de près de 250 millions de francs n’a pas été entièrement absorbé, en sorte que le fonds des chemins de fer pourrait en certaines éventualités mettre temporairement à la disposition du trésor des ressources toutes disponibles.
Comment les compagnies de chemins de fer répondent-elles aux avances de l’état, comment lui remboursent-elles l’intérêt des sommes empruntées à leur profit? Il est difficile qu’en pareille matière il n’y ait pas eu quelques déceptions. Les recettes provenant des voies ferrées et applicables au service de leurs obligations se sont souvent, dans les dernières années, trouvées inférieures aux prévisions : évaluées à 20 millions de roubles pour 1875, elles en ont à peine donné 17, laissant un déficit d’une dizaine de millions de francs. Seules les lignes de l’état, inscrites au revenu du domaine pour 3 millions de roubles, n’ont donné lieu à aucun mécompte. Ces résultats n’ont rien d’étonnant ni rien d’effrayant. Avec un réseau aussi récent et traversant des pays aussi divers, les recettes ne pouvaient partout répondre dès le début aux dépenses et aux espérances. Les chemins de fer n’en sont pas moins en progrès sensibles et constans; la preuve en est la diminution progressive des paiemens en garantie d’intérêt effectués par l’état. Cette dépense s’est notablement réduite d’année en année, descendant de 15 millions de roubles en 1872 à 11 millions en 1873, à 5 millions seulement en 1874. Dans cette dernière année, les dépenses du ministère des voies de communication se sont ainsi trouvées inférieures de 4 millions 1/2 de roubles aux prévisions budgétaires. Si en 1875 la garantie d’intérêt a de nouveau coûté au gouvernement 8 millions de roubles, c’est là encore un chiffre fort inférieur à ceux de 1872 et 1873, et une part de l’augmentation sur l’année précédente doit être attribuée à l’ouverture de deux ou trois nouvelles lignes. L’extension du réseau dans les contrées les moins peuplées ou les moins riches pourra naturellement accroître cette source de dépenses, ou compenser les économies faites sur les lignes les plus anciennes et les meilleures. Il y a des compagnies peu nombreuses encore, il est vrai, celles de Moscou à Riazane, de Kozlof à Voronege et Rostof, de Koursk à Kief, par exemple, qui depuis longtemps n’ont plus besoin de recourir à la garantie gouvernementale et font déjà de beaux bénéfices.
Les sommes versées par l’état en garantie d’intérêt aux obligataires des chemins de fer ne sont à ses yeux qu’une avance que les compagnies lui doivent rembourser en lui tenant compte des intérêts. Le trésor a de ce côté sur les chemins de fer une créance que chaque année augmente. Au 1er janvier 1875, cette dette des compagnies vis-à-vis de l’état s’élevait à 215 millions de roubles; elle s’est accrue en 1875 de 14 millions provenant des nouveaux paiemens en garantie ainsi que des intérêts des sommes payées précédemment. Il est évident que cette énorme créance, toujours croissante, ne pourra jamais être intégralement remboursée. Il y a là, semble-t-il, une sorte de fiction : l’état, en considérant tous les versemens de garantie par lui effectués comme une simple avance, se fait volontairement illusion. Ce n’est là, en tout cas, qu’une fiction innocente, car, tout en regardant ces subsides aux compagnies comme un prêt remboursable, le gouvernement les inscrit parmi ses dépenses ordinaires et les couvre avec les recettes budgétaires. L’état a donc tout à gagner et rien à perdre sur ce compte des chemins de fer; les créances à faire valoir étant soldées par d’autres ressources, ce que le trésor recevra de ce côté l’enrichira, ce qu’il ne pourra toucher ne l’appauvrira point.
La dette russe, la dette la plus récente surtout, a, comme on le voit, été employée en travaux fructueux, en dépenses productives, et non stérilement engloutie par la cour ou l’armée. L’or emprunté à l’Europe a réellement été semé sur le sol russe, et s’il n’a pas encore rendu au centuple, il promet à l’avenir une ample moisson. Avec un tel emploi des ressources mises à sa disposition, de continuels emprunts de la part de la Russie ne devaient exciter chez ses créanciers aucune méfiance. La progression des recettes générales, l’équilibre et les excédans budgétaires donnaient aux fonds russes le droit de prendre rang parmi les plus solides et les plus populaires des fonds d’état. Aussi les a-t-on vus, recherchés sur toutes les places de l’Europe, monter rapidement d’année en année, en dépit des appels de fonds presque annuels de la Russie. Le taux auquel ces différens emprunts ont été contractés témoigne de leur rapide fortune. En 1870, la Russie ne pouvait placer un emprunt 5 pour 100 qu’en abaissant le prix d’émission jusque vers 80 francs. En 1875, le même gouvernement trouvait aisément des preneurs de 4 1/2 à 93 francs. L’emprunt 5 pour 100, émis presque en même temps et presque au même taux que le premier emprunt destiné à la rançon de la France, a monté parallèlement à ce dernier, s’élançant en trois ans, de 81 ou 82 francs, jusqu’au- dessus du pair, à 103 ou 104 francs. Jamais peut-être deux fonds d’états aussi divers n’avaient eu des destinées aussi semblables. Avec une égale loyauté et une égale sagesse dans la direction de leurs finances, les deux pays d’émission différaient du tout au tout. La France inspirait confiance, en dépit de son instabilité politique, par sa richesse et son esprit d’économie. En Russie, c’était l’inverse : ce qui rassurait avant tout les intérêts, c’était la fixité du gouvernement. Toujours est-il que les fonds des deux états étaient depuis près de cinq ans cotés sur les bourses de l’Europe à des prix analogues, lorsque les affaires d’Orient sont venues précipiter le cours des fonds russes et fermer au cabinet de Saint-Pétersbourg les marchés de l’Occident.
Comment les fonds russes, tenus au-dessus du pair si récemment encore, sont-ils si vite tombés au-dessous des cours d’émission, s’affaissant plus rapidement encore dans leur chute qu’ils ne s’étaient élevés dans leur ascension ? Comment avec des plus-values d’impôts constantes et de magnifiques excédans budgétaires, le crédit de la Russie, estimé naguère presqu’à l’égal de celui de la France, s’est-il rapidement effondré devant de simples inquiétudes de guerre, avant l’ouverture et la certitude même des hostilités ? C’est que tout ce bel édifice des finances russes, si laborieusement construit, s’élève sur une base fragile et sur un sol mouvant : le cours forcé, le papier-monnaie.
La dette inscrite au budget n’est ni la seule ni la plus lourde qui pèse sur les finances russes. Au passif provenant des emprunts intérieurs ou extérieurs, à la dette consolidée s’ajoute la dette flottante, et en particulier les billets de crédit en circulation, qui constituent une véritable dette, tout comme si le gouvernement les avait empruntés à une banque au lieu de les émettre lui-même. La Russie est depuis longtemps déjà sous le régime du cours forcé des billets ou, autrement dit, sous le régime du papier-monnaie, qui en ce moment règne sur plus de la moitié du monde civilisé : en Autriche, en Italie, aux États-Unis comme en Russie. L’on sait quelle est la vraie nature du cours forcé accordé par la loi aux billets de crédit de l’état ou aux billets d’une banque privilégiée : c’est tout simplement un emprunt, et un emprunt forcé. Ce qui a fait la fortune du papier, en tant de pays des deux mondes, c’est que de tous les modes d’emprunt le papier-monnaie est le plus aisé, le plus prompt et souvent le seul à la portée des gouvernemens dans les momens de crise; c’est encore plus peut-être que cet emprunt ne coûte à l’état aucun intérêt, ou qu’un intérêt minime, et qu’en apparence au moins c’est un crédit gratuit. Les avantages du cours forcé en font les périls : plus il est facile de se créer ainsi des ressources, plus les états augmentent leur dette et se mettent dans l’impossibilité de la rembourser. La Russie en est un des plus remarquables exemples : c’est au XVIIIe siècle qu’elle est entrée dans le papier-monnaie, et il n’est pas certain qu’elle en puisse sortir avant le XXe siècle.
Il y a deux manières pour un gouvernement de battre monnaie avec le papier. L’une est de créer directement des billets dont l’état est le seul garant, l’autre est d’autoriser un établissement privé à mettre en circulation du papier qu’il n’est pas obligé de rembourser en numéraire, et, en échange de cette concession, d’emprunter à cette banque son capital métallique ou ses billets. La seconde méthode a été adoptée en France, le premier procédé en Russie. Ce dernier semble avoir un double avantage, c’est qu’en se passant de tout intermédiaire, l’état est plus libre de ses émissions, et ensuite que le papier émis par lui ne lui coûte aucun intérêt. En fait, cette absence de contrôle et cette entière gratuité du crédit ne font qu’augmenter les périls du cours forcé en stimulant l’émission du papier. La méthode française et la méthode russe sont comme deux routes parallèles descendant, à travers les mêmes accidens, vers le même précipice; mais dans l’une la pente est moins raide, et par suite la chute moins probable ou moins rapide. Une institution privée, une banque d’actionnaires est intéressée à maintenir son crédit et le taux de son papier, sans compter qu’en dehors de son encaisse absorbée par l’état, le papier d’une banque peut représenter des effets de commerce. Si peu de résistance qu’elle offre, une société d’actionnaires est toujours un frein, une barrière. Aussi le billet de banque a-t-il un naturel avantage sur les assignats jetés directement dans la circulation par les gouvernemens. En Russie, il y a bien une banque de l’état chargée des émissions du papier-monnaie; mais ce n’est qu’une institution publique, une administration gouvernementale dont toutes les opérations doivent être portées au compte du gouvernement. C’était une tradition et peut-être jusqu’à ces derniers temps une nécessité en Russie, où naguère encore il y avait fort peu de banques privées. En matière de crédit comme en toutes choses, le gouvernement avait dû prendre l’initiative, fondant ou suscitant par sa garantie banques d’émission, caisses de prêts et de dépôts, institutions hypothécaires, caisses d’épargne et monts-de-piété. Aujourd’hui l’initiative privée est assez éveillée pour que la Russie puisse renoncer à ce que M. Léon Faucher[8] appelait une espèce de communisme financier. Les institutions de crédit élevées en dehors de la garantie gouvernementale sont nombreuses, et l’opinion n’est plus unanime en faveur du maintien d’une banque d’état.
Il y a plus d’un siècle que la Russie a fait connaissance avec le papier-monnaie, et il y a longtemps que le peuple russe a perdu dans ses échanges l’habitude de se servir de métal autre que les petites monnaies d’appoint. Les impératrices Anne et Elisabeth, la nièce et la fille de Pierre Ier , initièrent la Russie à cette périlleuse invention de l’Occident; Catherine II en usa largement, et l’on peut regarder la situation monétaire actuelle de l’empire comme remontant directement à cette princesse. Les guerres contre les Turcs avaient motivé les émissions de Catherine, les guerres contre la révolution et l’empire français en déterminèrent de nouvelles sous Paul Ier et Alexandre Ier. Chaque guerre, chaque révolution soulevait un nouveau flot de papier, et la Russie se trouva bientôt submergée sous cette marée toujours montante. La valeur des billets baissait à mesure que s’élevait le chiffre des émissions. En 1790, avec 111 millions de roubles d’assignats en circulation, le rouble d’argent ne valait encore qu’un rouble 15 kopeks de papier. En 1800, avec 213 millions d’assignats, le rouble d’argent valait déjà un rouble et demi de papier. En 1810 enfin, les assignats atteignaient le chiffre de 577 millions, et il en fallait trois pour acheter un rouble d’argent. La marche croissante des émissions et la marche rétrograde du cours des billets continuèrent à travers diverses vicissitudes sous l’empereur Nicolas. L’on peut dire que sous le règne de ce prince, comme sous celui de son frère Alexandre Ier, la grande préoccupation du gouvernement fut de réduire la circulation et de retirer le papier. Tous les ministres et les hommes d’état de la Russie le tentèrent en vain ; les guerres étrangères, les révolutions de Pologne, des dépenses multiples rendirent tous les expédiens inutiles. Les assignats, retirés à grands frais de la circulation, grâce à des emprunts intérieurs ou étrangers, y rentraient bientôt sous la pression des besoins du trésor. La lutte prolongée des hommes d’état russes contre le débordement du papier-monnaie fait songer au combat homérique du héros grec avec le fleuve Scamandre. Je ne puis raconter ici toutes les péripéties de cette histoire financière vraiment dramatique, et dont en ce moment la Russie ne doit point oublier les leçons.[9] J’en rappellerai seulement le triste dénoûment, la banqueroute partielle, d’où sont sortis les billets russes actuels.
Vers 1840, l’empereur Nicolas ayant perdu tout espoir de relever le cours de ses assignats, se décida à les abandonner en leur substituant un nouveau papier. Pour un rouble métallique, il fallait alors donner plus de trois roubles et demi en assignats. Le gouvernement, s’avouant vaincu, fixa lui-même à ce taux dérisoire la valeur légale du papier qu’il voulait liquider. Cette sorte de consolidation était au fond une banqueroute que la nécessité seule excusait. Le rouble d’argent redevint légalement la monnaie courante; mais, comme le métal manquait, il fallait toujours recourir au papier. On imagina de nouveaux billets appelés billets de crédit, ayant la double garantie des biens de la couronne et d’un fonds en numéraire administré par une commission de financiers et de marchands. L’ancien papier, échangé contre les nouveaux billets, se trouva ainsi démonétisé. Les assignats en circulation avaient une valeur nominale de près de 600 millions de roubles; il suffit pour les retirer de 170 millions de billets de crédit. À ce moment, en 1844, le fonds de garantie s’élevait à 70 millions de roubles; quelques années plus tard, en 1849, il montait à 115 millions dont une partie fut placée par le gouvernement en rentes françaises et anglaises. Une telle somme était suffisante pour garantir les billets en circulation; la Russie semblait rentrée dans des conditions normales, ses finances étaient comme aujourd’hui pleines de promesses lorsque la révolution de 1848 et la guerre de Crimée revinrent compromettre les fruits de toutes ces combinaisons et rouvrir brusquement les écluses à peine fermées de l’émission du papier-monnaie. Dès 1849, les nouveaux billets en circulation montaient à plus de 300 millions de roubles; en 1855, cette somme était doublée. En même temps que les billets s’accumulaient pour fournir aux frais de la guerre, le fonds d’échange qui leur servait de garantie se réduisait et s’évanouissait peu à peu pour faire face aux mêmes besoins. Le remboursement en numéraire, temporairement suspendu, devenait définitivement impossible. Le billet de crédit, qui portait, qui porte encore aujourd’hui le nom presque dérisoire de rouble argent, devenait du papier-monnaie, comme les assignats qu’il avait remplacés, et subissait à son tour une dépréciation considérable. C’est au lendemain du traité de Paris, en 1857, que les émissions de billets parvinrent à leur apogée, 735 millions de roubles, soit près de 3 milliards de francs. Depuis lors, le gouvernement réparateur d’Alexandre II s’est, pendant vingt ans de paix, employé à remédier au mal et à faire rentrer l’excédant des billets qui encombraient le marché. Au moment où, après un règne entier d’efforts, la Russie semblait se rapprocher du but, voilà que des complications extérieures parties du même côté viennent remettre en question l’œuvre d’Alexandre II, de même que jadis celle de Nicolas Ier , comme si les affaires d’Orient, qui sous Catherine II ont précipité la Russie dans le papier-monnaie, devaient toujours l’empêcher d’en sortir ou l’y replonger. A l’heure où nous écrivons, le papier en circulation, patiemment réduit pendant la paix, est remonté au même niveau qu’à la fin de la guerre de Crimée. D’après les derniers bilans de la banque de l’état[10], il est en ce moment de 735 millions de roubles, exactement le chiffre maximum des années qui ont suivi le siège de Sébastopol, comme s’il y avait dans ce rapprochement un jeu ironique ou un salutaire avertissement de la fortune.
Le principal instrument du gouvernement russe, dans cette lutte nouvelle contre le débordement du papier-monnaie, a été la banque de l’état inaugurée en 1860. Le but de cet établissement devait être de raffermir le système de la monnaie fiduciaire. La banque, écrivait M. Wolowski[11], est une vaste machine de liquidation du papier et de la dette flottante. La première chose était naturellement de reconstituer le fonds de garantie métallique, entamé et presque épuisé par la guerre de Crimée. C’est ce qu’a fait le gouvernement à l’aide d’emprunts à l’étranger, et, en cas de besoins extraordinaires, il pourrait aujourd’hui trouver là des ressources importantes. A cet égard, la Russie peut profiter des facultés momentanées qu’assure aux états modernes le papier-monnaie. Selon la juste image d’un de nos collaborateurs qui, récemment étudiait ici même les effets de la circulation fiduciaire en France[12], une banque en possession du cours forcé est comme un réservoir qui reçoit toujours et ne rend jamais. Le cours forcé sert de barrage pour empêcher l’écoulement des métaux précieux. En Russie comme en France, bien qu’à un moindre degré, il s’est accumulé dans les caves de la banque des réserves métalliques qui, en cas de nécessité, mettraient à la disposition du gouvernement des sommes considérables, aussi facilement disponibles que le traditionnel trésor de guerre enfoui par la Prusse dans les caves de la citadelle de Spandau. L’encaisse métallique de la banque de l’état, or, argent et fonds étrangers réunis, s’élevait au 1er janvier 1876 à la somme fort respectable de 231 millions de roubles, soit 924 millions de francs. C’était presque la moitié de l’encaisse de la Banque de France à la même époque.
Ces réserves métalliques n’ont pas été amassées dans le dessein de faire face aux événemens d’Orient. Ce n’étaient pas des emprunts astucieusement réalisés dans les beaux jours de la paix pour les jours d’inquiétude où les capitalistes d’Occident refuseraient leur concours au trésor russe. Le but de ces réserves était de servir de garantie, de couverture aux billets de crédit, après qu’aurait été retiré l’excédant du papier en circulation. La banque de l’état, on doit le reconnaître, n’a pas été infidèle à cette mission ; dès ses premiers jours et jusque dans le cours de l’année qui vient de s’écouler, au milieu même des complications actuelles, la banque a procédé consciencieusement à son œuvre. Une ou deux fois elle a failli y réussir, et au moment où le papier semblait sur le point de remonter au niveau du métal, les événemens sont venus en ravaler de nouveau les cours. En 1863 par exemple, à la veille de l’insurrection polonaise, le billet de crédit perdait à peine quelques centimes sur le rouble métallique. Le soulèvement des Polonais remit tout en question; la banque dut arrêter ses retraits de papier. Le billet se relevait quand la campagne de Sadowa vint de nouveau le rejeter en arrière. En juin 1866, le rouble était, comme dans ces derniers temps, au-dessous de 3 francs. Il se remit à remonter encore une fois, mais lentement, comme il convenait après tant de secousses. Depuis la guerre de 1870, le rouble ne perdait plus que 15 ou 12 pour 100, et les cours semblaient devoir s’améliorer progressivement jusqu’à laisser entrevoir l’époque où la Russie pourrait ainsi sortir du papier-monnaie. Les budgets étaient en équilibre, la circulation fiduciaire était ramenée à un chiffre presque normal, l’encaisse métallique étant aux billets de crédit dans la proportion d’un cinquième ou d’un quart. Les affaires d’Orient sont encore une fois venues fermer, pour longtemps peut-être, toutes ces consolantes perspectives. Les traces de l’inquiétude publique et des préparatifs militaires sont déjà visibles dans la circulation du papier et dans le fonds de garantie métallique.
Le chiffre des billets en circulation est en ce moment de 735 millions de roubles; en juillet dernier, il n’était que de 693 millions[13]. Il y a donc eu dans les derniers mois, depuis les menaces de guerre, 42 millions de roubles ou 168 millions de francs de rejetés dans la circulation. Le fait est d’autant plus digne de remarque que cette année même, quelques mois auparavant, la banque avait à grands frais retiré et détruit solennellement une masse considérable de billets de crédit. En janvier 1876, en effet, la circulation du papier s’élevait à la somme énorme de 797 millions de roubles. L’encaisse métallique était à la même époque de 231 millions. La banque prit sur son encaisse pour réduire la circulation. Au mois de mai, 38,720,000 roubles furent publiquement brûlés en présence du contrôleur de l’empire et du gouverneur de la banque. Jamais, disent les comptes-rendus, l’on n’avait anéanti en une seule fois pareil nombre de billets. Pour cette opération, la banque avait retiré de son fonds métallique 32 millions de roubles; le reste, 6 millions environ, avait été fourni par un bénéfice sur la vente des monnaies. De pareils actes montrent hautement la bonne foi du cabinet de Pétersbourg dans les négociations orientales. Ce n’est point là la conduite d’un gouvernement qui nourrit en secret des desseins belliqueux. Aujourd’hui, par malheur pour les finances de l’empire, les circonstances ou la politique russe ont changé, et le bénéfice des courageuses opérations du printemps dernier est déjà perdu.
Les réserves métalliques ont été inutilement entamées sans profit pour la circulation fiduciaire, plus dépréciée que jamais. De 231 millions de roubles en janvier dernier, l’encaisse s’est abaissée à 180 millions, soit 50 millions de roubles ou 200 millions de francs en moins. Un trésor disponible de 180 millions de roubles[14], soit 720 millions de francs, reste toujours pour le gouvernement une précieuse ressource. La Russie n’est donc pas aussi dépourvue d’or et de numéraire qu’on se le figure souvent. Cette réserve toutefois, les ministres des tsars feront bien de n’y puiser qu’avec une extrême prudence. Le fonds métallique de la banque de l’état est la garantie des 755 millions de roubles de papier en circulation. Le découvert du trésor pour le papier-monnaie est ainsi au-dessous de 555 millions de roubles ou, autrement dit, de 2 milliards 220 millions de francs. Si avec une couverture de 720 millions de francs le rouble, tombé à 3 francs, perd déjà 25 pour 100, que serait-ce si l’encaisse métallique venait à décroître et le nombre des billets à augmenter ? Voilà pourtant la double perspective dont une guerre menace le marché monétaire de la Russie : réduction de l’encaisse, augmentation de la circulation fiduciaire, c’est-à-dire diminution ou disparition des garanties et aggravation des risques. Dans une telle situation, on ne saurait dire jusqu’à quel cours pourraient s’abîmer les billets russes. Le gouvernement semble l’avoir compris et, ayant besoin d’argent, il a convoqué ses sujets à un emprunt de 100 millions de roubles, plutôt que de puiser dans le réservoir métallique de la banque ou de répandre sur ses états de nouveaux flots de papier.
Cette sage conduite, le cabinet de Saint-Pétersbourg ne pourra longtemps la tenir, si la guerre s’engage. Les capitaux étrangers ne voudront plus répondre à son appel, les capitaux indigènes ne le pourront bientôt plus. Il ne restera que les deux ressources dues au cours forcé : l’encaisse de la banque et les émissions de papier. Or la circulation fiduciaire est déjà de plus de 3 milliards de francs, c’est-à-dire égale au chiffre maximum admis en France à la suite de la dernière guerre. Des émissions nouvelles amèneraient une dépréciation qui par l’impôt retomberait directement sur le trésor : si les finances russes n’étaient pas englouties dans une banqueroute monétaire, elles seraient au moins replongées dans les déficits annuels. La circulation fiduciaire, aggravée par les dépenses d’une guerre, rendrait toute reprise des paiemens en espèces de longtemps impraticable. La Russie se verrait pour un demi-siècle de plus peut-être enlacée dans les liens inextricables du papier-monnaie. Grâce à la paix, au contraire, et aux progrès financiers des dernières années, il était permis à la Russie d’entrevoir le moment où elle pourrait se dégager des chaînes du cours forcé.
La masse des billets en circulation n’est pas le seul empêchement à la reprise des paiemens en espèces ; il y a plusieurs obstacles préliminaires à écarter, et pour ainsi dire plusieurs barrières, plusieurs ouvrages avancés, qu’il faudrait renverser avant de s’attaquer au cours forcé lui-même. C’est d’abord le passif laissé par les anciens établissemens de crédit auxquels a succédé la banque d’état actuelle et que cette banque est chargée de liquider[15], C’est ensuite les bons du trésor en circulation, sans compter les billets de banque rapportant intérêt, et spécialement une cinquantaine de millions de roubles de billets 4 pour 100, dits métalliques. Ce sont là des charges diverses qui retombent toutes sur l’état et contribuent à l’encombrement de la circulation. Je ne sais quel est en ce moment le chiffre des bons du trésor provenant d’arriérés d’impôts ou d’anticipation de recettes : dans les dernières années, en 1874 et 1875, le chiffre avoué des bons en circulation s’élevait à 216 millions de roubles, et avec les besoins d’argent de l’année 1876 il peut difficilement être inférieur aujourd’hui. L’on calcule qu’en temps ordinaire le trésor, obligé d’anticiper les recettes dont la rentrée est prochaine, doit avoir un découvert d’au moins 130 ou 140 millions de roubles, chiffre correspondant au revenu trimestriel de l’état. Quant au déficit laissé par les emprunts du trésor dans la liquidation des anciens établissemens de crédit, il était, au milieu de 1875, de 115 millions de roubles; à la fin de 1876, il n’était plus, croyons-nous, que de 103 millions. Si maintenant nous réunissons ces diverses créances, 216 millions pour les bons du trésor, 103 millions de roubles pour le déficit des anciens lombards, nous trouvons, en laissant de côté les billets dits métalliques, une dette flottante d’environ 320 millions de roubles, c’est-à-dire de près de 1 milliard 300 millions de francs, qui vient s’ajouter à la dette flottante sans intérêt du papier-monnaie. Si l’on y joint les 755 millions de billets en circulation, on trouve que la dette flottante de l’état monterait à 1 milliard 54 millions de roubles. En défalquant l’encaisse métallique, soit 180 millions, l’on a le total du découvert de la dette flottante de l’état avec ou sans intérêt, total qui s’élève au moins à 874 millions de roubles, à environ 3 milliards 1/2 de francs[16].
Près de 900 millions de roubles, près de 3 milliards 500 millions de francs de découvert en pleine paix, avant les armemens et les inquiétudes des semaines dernières ; c’est là, il faut l’avouer, un chiffre assez peu rassurant. Avec la paix cependant, dans des conditions budgétaires normales, cette énorme dette flottante ne serait pas aussi effrayante qu’elle le semble au premier abord. Les écrivains russes ne désespéraient pas, avant les derniers événemens, de débarrasser le trésor de ce lourd fardeau. Ici, comme en toutes choses, les plans ne manquaient point ; j’en citerai un des plus récens et des plus remarqués, dont le but était de montrer comment la Russie pourrait revenir à la circulation métallique. La marche la plus naturelle serait de délivrer l’état de la dette flottante autre que le papier-monnaie, afin de s’attaquer ensuite à ce dernier. Le premier obstacle qui se présente, c’est le déficit des anciens établissemens de crédit. Cette dette n’est pas seulement importante par elle-même (plus de 100 millions de roubles), elle a le grand tort de pousser à étendre les émissions. Lors de la création de la banque actuelle, en effet, le trésor avait pris l’engagement de lui fournir les moyens de liquider les établissemens de crédit auxquels elle succédait. Cette stipulation n’a pas été remplie. La banque de l’état s’est ainsi trouvée dans l’obligation de recourir à des ressources destinées aux opérations commerciales et aux fonds déposés dans ses caisses par les particuliers. Pour combler le vide ainsi laissé dans ses opérations ordinaires, la banque a été réduite à des émissions de papier. La liquidation des anciens établissemens de crédit est ainsi une des causes de la trop grande abondance et de la dépréciation de la monnaie fiduciaire. Avant de supprimer le cours forcé, il convient donc de tarir ou de détourner cette source, ignorée de l’étranger, dont les eaux viennent grossir le fleuve déjà trop plein de la circulation fiduciaire. Pour cela, il n’y a qu’à convertir le déficit des anciens établissemens de crédit en dette à longue échéance, c’est-à-dire à consolider cette partie de la dette flottante. C’est ce que proposait un écrivain russe, M. Kauffmann, dans le Vestnik Evropy[17]. Pour les bons du trésor et les billets 4 pour 100, le publiciste du Messager d’Europe recommandait le même procédé, on pourrait dire la même recette, conversion et consolidation ; d’autant plus que, d’après M. Kauffmann, la conversion des titres rapportant déjà intérêt ne grèverait pas le trésor d’une surcharge de plus de 3 millions de roubles. Cette double consolidation réduirait le montant de la dette flottante d’environ 40 pour 100, et le trésor, sans s’être chargé d’un fardeau hors de proportion avec ses forces, se trouverait face à face avec le cours forcé, avec les 554 millions de papier dont la banque n’a pas la contre-partie dans son encaisse métallique.
La route ainsi aplanie, comment revenir au paiement en espèces? Deux moyens se présentent, ayant chacun leurs difficultés et leurs avantages, deux moyens qui pourraient au besoin se combiner ensemble : l’un, le plus simple, est un emprunt à l’étranger du numéraire nécessaire au retrait ou à la garantie des billets en circulation; l’autre, plus à la portée du gouvernement, est un emprunt à l’intérieur, pour consolider le papier formant le solde de la dette flottante. Le premier procédé serait dispendieux, et le métal venu de l’étranger pourrait en reprendre bientôt la route. Le second paraît moins pratique encore, car le papier une fois retiré sans que le métal en ait repris la place, le pays se trouverait, dans l’intervalle, privé de signes monétaires. Ce dernier procédé a cependant été soutenu par le publiciste du Vestnik Evropy, et voici comment il propose de résoudre ou plutôt de tourner le problème. Le papier, enlevé de la circulation à l’aide d’un ou de plusieurs emprunts successifs, permettrait au trésor de rembourser sa dette envers la banque ; mais ce papier ne serait point détruit, la banque de l’état aurait la faculté de le rejeter dans la circulation, non plus pour subvenir aux besoins du trésor, mais pour répondre aux demandes de l’industrie et du commerce. De cette façon, la circulation fiduciaire pourrait, selon l’auteur russe, être transformée de qualité sans même avoir été réduite en quantité. Les billets de crédit jugés nécessaires à la circulation et émis au fur et à mesure du besoin des affaires seraient garantis par le portefeuille de la banque. Le papier en circulation aurait cessé d’être du papier-monnaie pour devenir un billet de banque tel qu’il en circule en Angleterre ou en Allemagne. En même temps, la banque, devenue maîtresse de ses mouvemens, pourrait, au moyen de l’abaissement ou de l’élévation du taux de l’escompte, lutter contre les tendances du métal à émigrer. D’un autre côté, les bénéfices de la banque, accrus avec l’augmentation de son portefeuille et les demandes du commerce, pourraient, selon M. Kauffmann, couvrir en tout ou en partie le service des intérêts de l’emprunt qui aurait permis la transformation des billets.
De telles combinaisons sont ingénieuses, et la critique est trop aisée en pareille matière pour nous arrêter à montrer ce que dans la pratique tous les plans de ce genre présentent de malaisé ou d’inefficace. Les procèdes indiqués pour reprendre les paiemens en espèces, ou simplement pour relever les cours du papier, se réduisent tous à l’augmentation de l’encaisse métallique ou à la diminution des billets en circulation, et dans le premier cas un emprunt extérieur, dans le second un emprunt intérieur, sont la voie la plus prompte. Le cours forcé accordé au papier n’étant en somme qu’un emprunt déguisé, il va de soi qu’en remboursant cet emprunt, l’on peut sortir du papier-monnaie. Il ne suffit point toutefois de restaurer momentanément la circulation métallique, il faut pouvoir la maintenir une fois qu’elle est rétablie. Pour mettre fin au régime du papier-monnaie, deux conditions sont nécessaires, écrivait récemment ici M. Victor Bonnet[18] : l’équilibre financier à l’intérieur, une balance du commerce favorable à l’extérieur. Un état obligé d’emprunter chaque année pour couvrir les déficits de son budget, ne peut songer à rembourser son papier-monnaie, et, si d’autre part la balance du commerce lui est défavorable, s’il est tenu d’envoyer au dehors le peu de numéraire qui lui reste, il n’en peut retenir assez chez lui pour reprendre les paiemens en espèces. À ces deux conditions s’en doit ajouter une autre, la sécurité des intérêts, la confiance dans un lendemain assuré. C’est une erreur en effet de croire que l’or et l’argent ne disparaissent d’un état qu’en en franchissant les frontières; les métaux précieux n’ont pas besoin d’émigrer à l’étranger pour se faire rares dans un pays : ils n’ont qu’à se cacher. C’est ce qui se voit partout aux époques de crise, en temps de guerre ou en temps de révolution. Pour que les métaux précieux se montrent et s’étalent au jour, il faut qu’ils aient confiance dans la situation intérieure et extérieure d’un pays. Rien n’est timide comme la richesse, comme l’or en particulier : le ciel est-il menaçant, l’or, devenu tout à coup plus pesant, descend à des profondeurs où il disparaît; l’horizon politique est-il rasséréné, l’or comme allégé remonte peu à peu à la surface de la circulation. C’est là un phénomène économique, tout aussi bien établi et tout aussi facile à expliquer que les phénomènes physiques dont on répète à volonté l’expérience dans nos cabinets ou nos laboratoires. Quand un pays est tombé dans le cours forcé, la première condition, pour en sortir, c’est l’ordre à l’intérieur et la paix au dehors.
A la veille des complications actuelles, l’équilibre budgétaire de ses finances permettait à la Russie de songer au moyen d’abroger ou d’atténuer le cours forcé. La relation de ses exportations et de ses importations n’y mettait pas d’obstacle infranchissable. La balance du commerce en Russie est fort variable, parce que ses exportations, consistant presque uniquement en matières premières et surtout en grains, ont plus de fluctuations que ses importations. Les premières dépendent entièrement de la récolte, et rien, on le sait, n’est moins régulier que la production agricole. Aussi voit-on dans les tableaux du commerce de la Russie de grandes oscillations : l’importation et l’exportation font tour à tour monter et descendre les deux plateaux de la balance. La dernière l’a souvent emporté plusieurs années de suite, en 1865 et 1866, en 1870 et 1871[19]. Or cet excédant des entrées sur les sorties, qui dans ces dernières années s’est souvent reproduit en France, est en règle générale une véritable anomalie. La valeur des marchandises importées étant augmentée des frais de transport, qui pour les marchandises exportées ne sont pas comptés à la sortie, les premières doivent naturellement, toutes choses égales d’ailleurs, avoir un prix supérieur. Aussi, en faisant le compte du total des importations et des exportations dans tous les pays du globe, trouve-t-on toujours pour ces dernières un chiffre plus élevé, bien que le calcul embrassant l’ensemble du commerce universel porte identiquement sur les mêmes marchandises. Chez le premier peuple commerçant du monde, en Angleterre, ce que l’on appelle la balance du commerce est habituellement en faveur des entrées; en sorte que d’après le préjugé courant l’énorme chiffre d’affaires de la Grande-Bretagne n’aboutirait qu’à son appauvrissement. La Russie au contraire a été longtemps un des pays du globe où les sorties étaient le plus élevées par rapport aux entrées, et à ces époques même où il semblait que le change lui dut être favorable, le papier-monnaie russe n’en était souvent pas moins fort déprécié. Si dans quelques-unes des dernières années, en 1872 et 1873 en particulier, la balance des deux facteurs du commerce extérieur s’est violemment retournée au profit des entrées, la raison en est aux mauvaises récoltes, et ce sont là des alternatives auxquelles un pays agricole comme la Russie ne saurait échapper. Les expéditions au dehors se sont du reste vivement relevées en 1874 et 1875, et aussi, croyons-nous, en 1876; elles se sont sensiblement rapprochées des importations, et ce phénomène est d’autant plus remarquable que ces dernières n’ont cessé de croître. En somme, en prenant la moyenne du commerce extérieur de la Russie pendant la période décennale de 1855 à 1875, l’on n’y trouve rien d’anormal, rien d’inquiétant; peu de pays même ont eu aussi souvent, dans un tel laps de temps, la balance du commerce de leur côté. Ce n’est point là qu’est la principale cause de la dépréciation du papier et le plus sérieux obstacle au retour du numéraire dans la circulation.
Pour examiner la question sous toutes ses faces, nous ne devons pas, il est vrai, oublier que l’achat des marchandises importées ne constitue pas tous les paiemens en espèces que la Russie doit faire au dehors. Il y a d’abord les intérêts de la dette extérieure qui, comme nous l’avons vu, est considérable; mais si les intérêts retournent au pays d’où est venu le capital, celui-ci, renouvelé par d’incessans emprunts, reste en grande partie dans le pays qui se l’est procuré, et tant qu’elle a été à même d’emprunter, la Russie n’a pu de ce côté faire de perte de numéraire. Il y a en outre une autre sorte de rente que la Russie a depuis longtemps l’habitude de payer à l’étranger; c’est la dépense des milliers de sujets russes qui voyagent ou séjournent en dehors de l’empire, en France, en Allemagne, en Italie. Il y a de ce chef une exportation de métaux et comme une sorte de drainage des capitaux nationaux par les classes riches vivant plus ou moins à l’étranger. Certains pays, l’Italie par exemple, dont la situation monétaire n’est pas sans analogie avec celle de la Russie, voient chaque année des milliers de visiteurs leur apporter un tribut d’or qui contribue à soutenir leur papier. La Russie n’a point cet utile secours des forestieri ; elle voyage beaucoup chez les autres, et l’on voyage peu chez elle. A cet égard, on peut la comparer aux États-Unis d’Amérique, qui envoient également à l’Europe beaucoup plus de riches touristes qu’ils n’en reçoivent. Dans les deux pays, cette situation a attiré le regard et excité les inquiétudes des patriotes; elle a même menacé de donner lieu à un protectionisme, à un prohibitisme d’un genre nouveau. Dans cette voie, la Russie n’aurait qu’à revenir à la politique ou à la police de l’empereur Nicolas, aux passeports démesurément chers et aux permis de voyage désespérément difficiles à obtenir; le tsar retiendrait peut-être ainsi dans ses états quelques millions de roubles de plus. Au point de vue économique du reste, en Russie comme en Amérique, cette exportation du numéraire par les voyageurs n’est pas toujours sans compensation : dans les deux pays, l’émigration des touristes a pour contre-partie l’immigration des hommes d’affaires, des commerçans, des artisans. Certes la Russie, sous ce rapport, est loin d’égaler les États-Unis, qui, en capitaux comme en bras, enlèvent annuellement à l’Europe beaucoup plus que ne lui restituent les touristes américains. En Russie cependant, s’il n’y a plus depuis longtemps de grand courant de colonisation, il y a toujours de sourdes infiltrations du dehors, de l’Allemagne surtout, et les étrangers venus pour y gagner leur vie ou y faire fortune lui apportent souvent leur pécule ou leur petit capital. S’il ne vient pas en Russie un plus grand nombre de bras ou une plus grande quantité de capitaux, la faute en est en partie aux Russes eux-mêmes. Dans cette sphère aussi, il s’est manifesté une sorte de protectionisme qui, sous prétexte d’éviter la concurrence ou d’empêcher l’exploitation du sol national au profit de l’étranger, écarte, au lieu de les attirer, les capacités et les capitaux du dehors. Les sociétés étrangères industrielles et financières ont contre elles aujourd’hui le préjugé public ou les méfiances d’un patriotisme jaloux, et, comme d’autres peuples des deux mondes, la Russie se prive parfois ainsi d’un concours qui, au point de vue monétaire comme au point de vue économique, lui serait souvent précieux.
L’excédant des importations et les annuités de la dette extérieure, les voyageurs enfin qui visitent l’Europe et les malades qui vont passer l’hiver dans le midi ou prendre les eaux d’Allemagne, enlèvent annuellement à la Russie une partie de ce qui lui reste de numéraire. Comment donc en a-t-elle trouvé assez jusqu’ici, non-seulement pour solder ses comptes avec l’étranger, mais pour augmenter constamment le chiffre de ses affaires avec lui? Ce seul phénomène, ce seul fait de l’accroissement régulier et continu de l’importation et des achats de la Russie au dehors, montre que, malgré cet incessant drainage, ses ressources ne sont pas épuisées, et prouve par là même que le manque de numéraire n’est ni le seul ni le grand obstacle au rétablissement du paiement en espèces. Pour expliquer cette apparente anomalie, on a dit que la Russie payait l’étranger avec l’or qu’elle lui empruntait. Il peut y avoir là quelque chose de vrai, au moins pour la dette contractée par l’état, et ce dernier pourra se trouver embarrassé s’il lui est longtemps interdit de recourir à l’emprunt. On ne saurait cependant expliquer entièrement de cette façon l’admirable progression du commerce extérieur de la Russie. Et d’abord, si les importations se sont accrues, les exportations ont fait de même, et ce sont elles qui ont fourni la plus grande partie des sommes remises à l’étranger. La difficulté est pour l’excédant des entrées sur les sorties. Certains pays, l’Angleterre par exemple, récupèrent la différence entre leurs importations et leurs exportations sur les bénéfices de leur marine. En Russie, la marine, en grande partie aux mains des étrangers, ne peut beaucoup contribuer à combler le vide laissé par la balance du commerce dans les années défavorables. Quelles ressources accessoires peut donc posséder la Russie? Il lui en reste une, ses mines de métaux précieux, car il est trois moyens de se procurer du numéraire : en emprunter, en recevoir en paiement ou en arracher au sol.
La Russie, on le sait, est un producteur de métaux précieux ; après les États-Unis, c’est même le principal producteur d’or du globe. Chose digne de remarque, les deux peuples qui souffrent le plus du papier-monnaie sont précisément ceux qui possèdent le plus de mines ou de gisemens aurifères. Cela seul montrerait que l’absence du numéraire n’est pas la seule cause du cours forcé ou de la dépréciation du papier. A l’époque de la guerre de Crimée, M. Tegoborski estimait à plus de 20 millions de roubles la quantité d’or ou d’argent jetée annuellement dans la circulation par les mines de l’empire[20]. Depuis lors la production des métaux précieux a eu de fréquentes oscillations : elle s’est tour à tour abaissée et relevée sans atteindre, croyons-nous, un chiffre beaucoup supérieur. Soit difficulté croissante des travaux, soit renchérissement de la main-d’œuvre à la suite de l’émancipation, l’augmentation des frais d’exploitation a empêché ou ralenti les progrès de l’extraction. Elle n’était pas dans ces dernières années beaucoup plus élevée que sous le règne de l’empereur Nicolas. D’après les statistiques russes, la production annuelle de l’or oscillait entre 50,000 et 60,000 livres. Cela donnerait une contribution annuelle de 90 à 100 millions de francs, ce qui pour la circulation monétaire ne laisserait pas que d’être un afflux important[21]. Les mines d’argent, beaucoup moins nombreuses et moins riches, sont plutôt en décadence; elles ne doivent pas fournir à la Russie un tribut métallique de plus de 2 millions 1/2 de roubles. Depuis 1840, l’on peut calculer que la Russie a retiré des mines ou des lavages d’or de la Sibérie plus de 3 milliards de francs, et toute cette richesse métallique n’a pu la préserver de la gêne du cours forcé. L’exploitation des mines, et surtout la législation qui les régit, laissent, de l’aveu de tous, beaucoup à désirer : la production pourrait ainsi s’élever au-dessus de ce qu’elle est aujourd’hui. Le gouvernement russe l’a senti, et pour faire face aux difficultés présentes, une de ses premières mesures a été d’abolir l’impôt sur l’extraction de l’or, impôt qui rapportait au trésor 2 ou 3 millions de roubles. C’est là une décision qui, si elle stimule la production, peut avoir des effets utiles en temps de paix comme en temps de guerre, dans un cas en aidant la Russie à traverser une crise monétaire, dans l’autre en l’aidant à s’affranchir définitivement du cours forcé[22].
En résumé, le papier-monnaie n’est, en Russie comme ailleurs, qu’une dette nationale, et, comme toute autre dette, celle-ci est d’autant plus dépréciée qu’elle est plus considérable et que le débiteur est exposé à plus d’embarras. Là comme ailleurs, cette masse de papier, qui pèse si lourdement sur la Russie, est le legs de la guerre, et chaque fois qu’une guerre nouvelle menace de venir l’accroître, le poids du papier devient instantanément plus lourd, et le commerce privé et les finances publiques le sentent davantage s’appesantir sur eux. Les émissions de papier ne peuvent impunément se multiplier, un pays n’en saurait supporter au-delà d’une certaine charge. Un accroissement démesuré du nombre de billets en circulation serait pour la Russie une entrave qui pourrait retarder sa marche d’un quart ou d’un demi-siècle, et risquerait de la faire choir en route. Avec le maintien de la paix, rien de semblable à craindre, plus de raison de forcer les émissions et, par contre, plus de motif de dépréciation pour les billets.
C’est là un point qu’il ne faut pas perdre de vue : si lourd que semble le fardeau de son papier-monnaie, il n’est pas aujourd’hui au dessus des forces de la Russie. Dans des circonstances normales, rien n’oblige le gouvernement à étendre la circulation, rien ne l’empêche de la diminuer. Ce fléau du papier-monnaie n’est nullement inhérent à la constitution politique ou économique de la Russie; ni ses finances, aujourd’hui en équilibre, ni même les oscillations de la balance du commerce ne la condamnent irrévocablement au cours forcé. Pour guérir ce mal déjà invétéré qui ronge tant de peuples modernes, elle a même dans ses mines d’or, non un remède infaillible, car il n’en est point en pareil cas, mais un secours qui manque aux autres nations européennes atteintes du même mal. La Russie ne doit pas oublier cependant que tout état soumis au régime du cours forcé est un malade ou un blessé en convalescence : en s’exposant à de nouveaux périls avant que sa plaie ne soit fermée, il risque de la voir s’envenimer et devenir incurable. A la manière dont, en quelques semaines, de simples appréhensions de guerre ont aggravé le mal, on peut juger de ce que ferait une guerre difficile ou prolongée. Il y a quelques mois, la Russie brûlait pour plus de 120 millions de francs d’assignats, le bon état de ses finances lui permettait de songer à réduire sa circulation fiduciaire; aujourd’hui elle voit cette légitime espérance encore une fois dissipée ou indéfiniment éloignée. Quand elle saurait obtenir pacifiquement de justes garanties pour les Slaves de Turquie, la Russie n’en aurait par moins payé cher l’appui prêté par elle aux chrétiens d’Orient. Sa campagne diplomatique soutenue de coûteux armemens aura forcément élargi sa dette consolidée ou sa dette flottante et prolongé le règne du papier-monnaie.
Je n’examinerai point ici quels sont, en Russie, les effets économiques de ce régime du cours forcé, que les événemens actuels viennent de raffermir. Ces effets sont les mêmes partout et ne diffèrent que selon le degré de dépréciation da papier; ils sont connus et ont été récemment trop bien décrits ici même, pour que nous nous y arrêtions longtemps[23]. En Russie comme ailleurs, le cours forcé a eu pour conséquence l’instabilité des affaires et des relations commerciales, par suite de l’instabilité des cours. En Russie comme ailleurs aussi, le cours forcé, en multipliant les signes monétaires et les instruments d’échange, a donné aux affaires, à la spéculation, aux opérations de crédit, une vive et dangereuse impulsion. L’abondance factice du numéraire créée par la circulation fiduciaire, les faciles bénéfices offerts par le change et l’agio n’ont probablement pas été étrangers à la création des nombreuses banques qui depuis une dizaine d’années ont de tous côtés surgi en Russie. Sans ce stimulant ou cette sorte d’excitant capiteux, il est douteux que le peuple russe se fût au même degré livré à la fièvre des affaires et à l’ivresse de la spéculation. De ce côté, Pétersbourg et Moscou ont peu de choses à envier à Vienne ou à Berlin, qui tous deux s’étaient aussi laissé griser l’un par les milliards français, l’autre par ses milliards de papier[24]. En Russie, l’impulsion donnée au crédit par le papier n’a pas été sans compensation; peut-être sans elle le pays fût-il resté plus longtemps engourdi dans la torpeur, et le gouvernement eût encore été obligé de suppléer à l’insuffisance de l’initiative privée. S’il y a eu avantage dans le passé, ce n’est pas sans danger pour le présent ou l’avenir. Toutes ces affaires, rapidement montées à l’aide du léger échafaudage du cours forcé, risquent de crouler avec la dépréciation des billets : le crédit, dont on a usé et abusé pendant la paix et sur lequel tout repose, serait singulièrement ébranlé par une guerre. Un des grands événemens de l’année 1876 en Russie a été la faillite d’un des premiers établissemens de l’empire, la banque de commerce et de prêts de Moscou. La chute de cette maison a eu un retentissement considérable; avec une guerre et une nouvelle dépréciation du papier, d’autres catastrophes de ce genre pourraient troubler le marché.
Les effets du cours forcé sur les finances publiques sont moins apparens; quand la paix ne semblait pas menacée, ils étaient même presque insensibles. Aux époques de crise, il en est autrement : le gouvernement sent retomber sur lui tous les inconvéniens de l’instabilité et de l’avilissement de ses billets. Le défaut capital du papier-monnaie, c’est qu’il lui manque le principal mérite d’une véritable monnaie, la fixité; c’est qu’il ne peut, comme l’or ou l’argent, servir d’étalon de la valeur, et par là de juste mesure aux échanges. Un état qui a son budget dressé en monnaie métallique sait sur quoi il peut compter à la fin de l’année, car la valeur du métal ne peut beaucoup varier à si bref délai. Tout autre est la situation d’un peuple réduit à faire ses calculs en papier, dont la valeur en temps de crise peut monter ou descendre de 10, de 20, de 30 pour 100 en un an, en un mois, parfois en une semaine. Le trésor a beau dresser les états les plus exacts de ses recettes, il ne sait en réalité de quelles ressources il pourra disposer. Il y a là de quoi de jouer les plus habiles combinaisons financières, de quoi rendre inutiles ou défectueux les budgets les mieux établis et les plus en équilibre. Le budget russe est aussi bien assis qu’aucun budget de l’Europe, il présente dans ces dernières années des excédans de recettes considérables; mais il a une grave, une irrémédiable infirmité : tout ce bel édifice, élevé avec tant d’art, est fait de matériaux changeans, instables, sans solidité ni résistance. Pour emprunter une comparaison au climat de la Russie, un budget fondé sur l’or est comme un palais bâti en moellons de pierre : il n’a rien à craindre des variations de température; un budget assis sur le papier-monnaie est comme une maison de glace dont les blocs polis demeurent intacts et solides tant que dure le froid; mais vienne le printemps et le dégel, tout l’édifice fond et se liquéfie au soleil.
La principale difficulté des finances russes, aux époques de crise, c’est que le gouvernement, qui ne perçoit à l’intérieur qu’un papier déprécié, est obligé de verser à ses créanciers du dehors des sommes considérables en monnaie métallique. Cette situation n’est pas uniquement celle de l’état, elle est aussi en partie celle du pays; les annuités de la dette nationale doivent être augmentées des annuités de certaines institutions privées, de la Banque centrale de Crédit foncier, par exemple, dont plusieurs séries d’obligations ont récemment été placées en Occident. Le papier russe perdait dans ces derniers temps 25 pour 100; c’est pour le gouvernement comme si les intérêts de la dette avaient eux-mêmes augmenté d’autant. Il est clair qu’avec ces alternatives du change un budget en équilibre, en excédant de recettes même, lorsqu’il a été dressé, peut se trouver tout à coup en déficit considérable. Tant qu’il avait la ressource de l’emprunt à l’étranger, le trésor pouvait solder les intérêts des anciens emprunts avec le capital métallique provenant des nouveaux. Cette ressource vient à lui manquer au moment même où il en avait le plus besoin, car les. causes qui avilissent le papier-monnaie abaissent en même temps le crédit de l’état.
Voilà en ce moment la grande préoccupation du trésor russe. Les annuités de la dette extérieure montent à environ 250 millions de francs, et le pays doit en outre payer les créanciers étrangers des institutions privées, tels que les obligataires de la banque centrale foncière, dont toute suspension de paiement aurait un grave contre-coup sur tous les fonds russes[25]. Un état, en pareil cas, n’a guère de choix entre les moyens de se procurer du numéraire. La Russie garde, dans ses embarras même, l’avantage de pouvoir puiser à trois sources inégalement abondantes et inégalement ouvertes, il est vrai : l’encaisse métallique de la banque d’état, l’exportation nationale et les mines d’or indigènes. Il y a, dans les 180 millions de roubles en espèces de l’encaisse métallique, de quoi faire pendant longtemps honneur à tous les engagemens du trésor; mais l’état n’y saurait toucher sans affaiblir la garantie déjà faible de ses billets et précipiter lui-même la chute de son papier-monnaie.
Restent l’exportation et les mines d’or. Isolées ou réunies, ces deux sources ne sont pas assez abondantes pour verser au trésor tout le numéraire dont il a besoin : aussi les financiers russes ont-ils cherché à en accroître le débit annuel. Dans ce dessein, le gouvernement a pris presque en même temps deux mesures identiques quant au but, quoique fort différentes quant aux moyens. Un décret a, comme nous l’avons dit, affranchi temporairement de tout impôt l’extraction de l’or indigène; un autre a ordonné qu’à partir du 1er janvier 1877 tous les droits de douane seraient perçus en or ou en valeurs échangeables contre de l’or. Le premier décret se comprend aisément : il a pour but de développer la production de l’or, et il y réussira sans doute. Le second est plus complexe : il y a là à la fois un procédé fiscal pour se procurer du métal par l’impôt et un moyen d’accroître artificiellement le numéraire que ses exportations font entrer en Russie. La Russie exporte dans ses bonnes années pour plus de 400 millions de roubles, c’est-à-dire pour 1 milliard 1/2 ou 2 milliards de francs. Pourquoi les denrées par elle vendues à l’étranger ne lui fournissent-elles pas de quoi solder l’intérêt de sa dette extérieure? Parce qu’à côté de l’exportation il y a l’importation, parce que le courant de numéraire que l’une fait entrer en Russie a pour contre-partie le courant de numéraire [26] que l’autre en fait sortir, et comme ce dernier est fréquemment supérieur à l’autre, il peut entrer moins de métal dans l’empire qu’il ne s’en écoule au dehors. Comment remédier à cet inconvénient? Rien de plus simple, semble-t-il : il n’y a qu’à mettre une vanne, un barrage aux sources du fleuve qui emporte l’or de la Russie à l’étranger, et le numéraire national, arrêté dans sa fuite, ne s’écoulera plus qu’avec peine, tandis que le fleuve rival, demeuré libre dans son cours, pourra grossir ses eaux. Voilà ce qu’attendent beaucoup de Russes du décret ordonnant de payer en or les droits de douanes. Avec la dépréciation actuelle du papier, ce décret revient à une énorme élévation des droits d’entrée, et, grâce à ce redressement soudain de tous les tarifs, à une restriction aux importations du dehors et aux achats de la Russie à l’étranger. Une grande partie de la presse russe se flatte ainsi d’avoir d’un trait de plume renversé et retourné au profit national la balance du commerce.
Au premier abord, la nouvelle mesure semble avoir un double mérite : on y découvre un avantage pour le trésor et un avantage pour l’industrie nationale. Ce n’est là qu’une trompeuse apparence; un pareil expédient ne saurait ainsi réussir des deux côtés à la fois : ce que les importations perdront, la douane et le fisc le devront perdre aussi. Le paiement des droits de douane en or équivaut à un rehaussement des tarifs de 25 à 30 pour 100, et cela avec un régime déjà protectioniste, avec des tarifs souvent excessifs. Il est impossible qu’une telle surélévation de droits déjà élevés n’influe pas sur les entrées ; l’importation sera réduite, et si le trésor espère de l’augmentation de l’impôt un accroissement de recettes, son espoir sera déçu. Les douanes, qui en 1875 ont donné plus de 60 millions de roubles de revenu, les douanes qui venaient au troisième rang dans le budget des recettes, et dont le rendement présentait chaque année des excédans considérables, donneront des résultats sensiblement inférieurs. Au lieu de plus-value, le trésor risque de trouver une moins-value : s’il perçoit de l’or, il en recevra peut-être moins qu’il n’en eût pu acheter avec le produit des droits perçus comme naguère en papier. L’état doit s’estimer heureux s’il ne perd pas à la diminution des entrées plus qu’il n’aurait perdu sur l’agio des billets. Au point de vue fiscal, cette mesure ne peut donner au trésor que des mécomptes, et il n’est pas besoin d’être prophète pour prédire qu’en 1877 le rendement des douanes, au lieu de suivre la progression des dernières années, restera au-dessous des prévisions[27]. La perception des droits de douane en or est un expédient dont des états aux abois se peuvent servir, mais encore faut-il par là ne point tarir une de leurs principales sources de revenu. S’il veut se procurer du numéraire, le gouvernement russe est libre de s’adresser à la douane; mais, pour que celle-ci lui en pût fournir, au moins eût-il fallu abaisser les droits d’entrée dans la proportion de l’agio durant les derniers mois. En tout cas, il y a une illusion dont il faut se garder, c’est de croire que l’or ainsi perçu à la frontière est prélevé sur l’étranger et non sur les nationaux. Ce serait là une erreur des plus grossières : c’est l’importateur de Pétersbourg ou de Moscou qui soldera les droits de douane, et c’est le consommateur russe qui les remboursera à l’importateur[28]. A cet égard, il en est de la douane comme de tout autre impôt, c’est toujours de l’argent russe que touche le trésor russe, et si l’on voulait tenter d’atteindre la bourse des étrangers, ce n’est pas à l’importation, c’est plutôt à l’exportation qu’il eût fallu mettre des droits. L’état pourrait tout aussi bien demander de l’or à d’autres impôts. Les douanes n’offrent de ce côté qu’un seul mais réel avantage au trésor, c’est qu’à la frontière il lui est plus qu’à l’intérieur loisible d’exiger de l’or, et que cette inégalité mise dans la perception des taxes est moins sensible et moins choquante pour la masse des contribuables. Ce qu’il fait pour les douanes, le gouvernement russe pourrait cependant se trouver amené un jour à le faire pour d’autres taxes. D’autres états lui en ont donné l’exemple et ont voulu percevoir en numéraire l’impôt sur le tabac ou les droits de poste. De semblables procédés, alors même que la nécessité les excuse, ont toujours un grave inconvénient. C’est pour échapper aux conséquences de la dépréciation de son papier qu’un gouvernement recourt à de tels expédiens, et l’un de leurs effets naturels est de contribuer à l’avilissement de ce papier. L’état, en refusant malgré ses engagemens inscrits sur ses billets de les recevoir au pair, enseigne lui-même à ses sujets comme à l’étranger à s’en défier et à s’en défaire.
En matière de douane, l’intérêt du fisc est secondaire, disent certains apologistes de la nouvelle mesure; ce qui importe avant tout, c’est la balance du commerce. Tant mieux pour la Russie si les importations diminuent et les recettes de la douane avec elles : il sortira d’autant moins d’or du pays; la balance du commerce pourra être retournée, et du même coup cesseront tous les effets pernicieux du cours forcé; la Russie, recevant des espèces en échange de ses produits et n’en livrant plus à l’étranger en paiement des siens, aura de quoi satisfaire aisément tous ses créanciers du dehors. Il y a dans cette manière de raisonner, fort à la mode en Russie et ailleurs, une erreur et une illusion. L’erreur, c’est, comme nous l’avons montré plus haut, de croire que tous les embarras du cours forcé tiennent à l’absence ou à l’émigration du numéraire. L’illusion, c’est de se persuader que l’on puisse à volonté, sans nuire à la circulation générale de la richesse, barrer ou rétrécir l’un des deux canaux du commerce extérieur et élargir ou approfondir l’autre. L’importation et l’exportation d’un pays sont loin d’être entièrement indépendantes : elles se tiennent, pour le commerce maritime au moins, par le fret, qui se trouve doublé grâce au manque de marchandises à l’aller ou au retour des navires. Elles se tiennent plus intimement encore par les instrumens de production. L’exhaussement des tarifs de la douane russe ne frappe pas seulement des objets de consommation souvent indispensables à la santé publique, il frappe aussi les fers et les machines de toute sorte, les rails et les wagons de chemins de fer ; en sorte que cette aggravation des droits atteint indirectement l’exportation nationale dans ses moyens de production et ses moyens de communication. L’on peut affirmer ainsi qu’au lieu d’un stimulant l’exportation de la Russie trouvera une entrave dans l’élévation des tarifs douaniers[29]. Il est vrai qu’elle pourrait diminuer d’une manière absolue en augmentant d’une manière relative par rapport aux importations. Cela n’a rien d’impossible, et sous un régime devenu souvent prohibitif un tel revirement de la balance du commerce pourrait s’allier avec la défaillance même de la production nationale; mais serait-ce tout profit pour la Russie, et le renversement de la balance du commerce suffirait-il à mettre fin aux embarras du cours forcé?
Pour sortir du papier-monnaie ou en relever les cours, il faut, disions-nous, deux conditions, outre la première de toutes, la paix intérieure et extérieure, il faut un budget en équilibre et une balance du commerce normale. Or, quand cette dernière condition serait remplie, la première ne le serait pas, loin de là : pour remplir l’une, l’on rend l’autre plus difficile, et des deux c’est la plus manifestement indispensable qui se trouve sacrifiée. Il n’est nullement certain qu’un état ne puisse abroger le papier-monnaie sans avoir en sa faveur la balance du commerce; il est avéré qu’il ne le saurait faire sans avoir de bonnes finances. Peu importe que les ventes de la Russie à l’étranger viennent à égaler, à dépasser même ses achats, si les mesures prises pour y arriver diminuent les recettes du trésor et mettent le budget en déficit; au point de vue financier, la première chose est partout d’avoir des finances en équilibre. Or, au moment où elle s’expose à diminuer les recettes de ses douanes, la Russie a plus que jamais besoin d’argent.
Quand elle saurait s’arrêter sur le seuil de la guerre, la Russie aura du fait de ses derniers armemens de nouvelles charges à supporter. Tout le monde le sent déjà à Pétersbourg, et les projets d’impôts nouveaux sont actuellement à l’ordre du jour. S’il y a déficit dans les douanes, qui viendra combler ce vide? Le peuple, le moujik, qui plie déjà sous le faix, en est incapable; il faudra s’adresser à la grande propriété, et aussi à l’industrie, au commerce. Les marchands des guildes de Pétersbourg en ont le pressentiment; ils ont, au mois de novembre dernier, offert au gouvernement une contribution volontaire égale aux droits actuels de patentes. Le gouvernement a répondu que, lorsqu’il le jugera nécessaire, il fera appel au concours des marchands et de toutes les classes de la nation. Il est à craindre que ce moment ne vienne, et que la production agricole et industrielle ne doive subir des aggravations de taxe. S’il y avait une guerre de quelque durée, les nouveaux impôts devraient être lourds, et alors se trouveraient renversés tous les calculs sur le développement de la production et de l’exportation au moyen de l’élévation des droits de douane. On voit que l’on tourne dans une sorte de cercle vicieux. Avant même d’être frappées de nouvelles taxes, production et exportation subissent déjà le contre-coup des inquiétudes publiques et les effets avant-coureurs de la guerre. Sur la Mer-Noire, les transports maritimes ont été interrompus avant la saison d’hiver, de peur de trouver la porte du Bosphore fermée. Les marchandises du sud de la Russie ont dû prendre la voie plus longue et plus coûteuse de la Baltique, et Kœnigsberg a profité du marasme d’Odessa. Les chemins de fer ont été encombrés et, pour surcroît de difficultés, les transports militaires sont venus confisquer à leur profit, pendant plusieurs jours, les principales voies ferrées. En même temps, les marchandises d’importation, pressées d’entrer sur le sol russe avant le 1er janvier 1877, pour échapper au paiement des droits de douane en or, s’entassaient dans les gares des frontières de l’empire; en sorte que, si les deux branches du commerce extérieur sont toutes deux entravées, ce ne sera point encore en faveur de l’exportation qu’aura penché la balance en 1876[30].
Quelle que soit l’issue des affaires pendantes en Orient, la Russie n’en pourra probablement sortir sans une aggravation de ses charges et une augmentation des impôts. Le grand résultat financier des dernières années, l’équilibre budgétaire, est déjà compromis. S’il n’y a point de guerre, le mal, croyons-nous, sera aisément réparable. Avec une campagne de quelques durée, la Russie au contraire serait rapidement condamnée aux expédiens. Ses recettes se réduiraient en même temps que grossiraient ses dépenses. Le difficile pour elle ne serait point de soutenir la lutte, ce serait d’en solder les frais après le retour de la paix. Une nation pourvue d’avance d’une armée bien équipée et d’un bon matériel peut se battre avec du papier. La Turquie en est un nouvel exemple; il est vrai que, dans son désarroi financier, la Porte a sur la Russie l’avantage de ne plus se préoccuper de ses créanciers. Dans un conflit avec la Turquie, le gouvernement de Pétersbourg ne peut avoir l’espoir de se faire rembourser par l’ennemi les frais de la campagne. Loin de là : le triomphe des armes russes sur le Danube ne serait pour le trésor national qu’une nouvelle occasion de dépenses. La Bulgarie conquise par les armes, il faudrait l’occuper, l’organiser, l’administrer, et dans ce malheureux pays, déjà ruiné par les massacres et foulé par les armées turques, les Russes auraient plus de subsides à fournir à leurs frères slaves qu’à en recevoir d’eux.
Avec le maintien de la paix même, il faudra du temps aux finances ou du moins au crédit de la Russie pour se remettre de son ébranlement. Il y a quelques mois, l’équilibre budgétaire et les plus-values d’impôts permettaient de songer à une réforme fiscale impérieusement réclamée par toutes les autres réformes de l’empire; aujourd’hui on se voit toujours en face des remaniemens d’impôts, mais, au lieu de dégrèvemens, il s’agit d’aggravation des charges. La question des nouvelles contributions est déjà à l’étude dans la presse, les uns préconisant un impôt foncier régulier, les autres un impôt sur le revenu, d’autres des taxes sur le commerce ou la consommation. Le système fiscal de la Russie est une lourde machine aux ressorts primitifs et grossiers, mais c’est encore peut-être celle qui pouvait le mieux fonctionner sous ce rude climat. En tous cas, la vieille machine faisait son office de moissonneuse ou de tondeuse, fauchant et récoltant à peu près tout ce que le fisc pouvait tirer du sol. Si le contribuable souffrait, le trésor était satisfait. Malgré les défauts de son régime fiscal, les finances de la Russie avaient devant elles un bel et sûr avenir. Pour prospérer, il ne leur fallait qu’une chose, c’est que rien ne vînt entraver le jeu régulier de l’impôt ou en forcer les ressorts déjà tendus. Entre des mains sages, le mécanisme financier actuel pouvait, sans trop de mal, pourvoir aux besoins journaliers du trésor; il ne saurait suffire à des exigences plus grandes et à des nécessités nouvelles.
Accroissement de la dette et des dépenses militaires, diminution des ressources destinées aux dépenses productives, tel sera pour les finances de la Russie le bilan probable de la crise orientale. A l’aide de la paix et d’une sage administration, le pays triompherait rapidement de ces difficultés. Une guerre comme celle de 1828 pourrait le rejeter en arrière de dix ans, de quinze ans, selon la longueur et les dimensions de la lutte. L’état aurait beau multiplier les canaux qui alimentent le trésor, il ne saurait grossir le fleuve de son revenu sans risquer d’en tarir les sources. Je sais qu’il y a en Russie des esprits que la perspective d’une crise financière n’épouvante point. L’impuissance du trésor public pourrait, selon certains patriotes, être pour l’empire le point de départ d’une rénovation politique. Comme la monarchie française à la veille de la révolution, le gouvernement des tsars, à bout de ressources, pourrait se voir obligé d’en appeler à la nation et de convoquer une sorte d’états-généraux. C’est là un rêve ou une espérance qui n’est pas nouvelle en Russie; je crains bien que ce ne soit aussi qu’une illusion. Quand de tels songes viendraient à se réaliser, c’est une mauvaise chose pour un peuple que d’arriver à la liberté politique par cette porte étroite et escarpée du déficit, sous la conduite de la pauvreté, de l’ignorance et des haines qui partout accompagnent les lourds impôts et les mauvaises finances. Ce fut là une des causes de la violence et de l’insuccès de la révolution de 1789. Le chemin qui mène le plus sûrement à la liberté, c’est la grande route du progrès pacifique, c’est le développement normal des ressources et des facultés d’une nation. A tous égards, les intérêts moraux de la Russie ont autant à perdre à une guerre que ses intérêts matériels.
ANATOLE LEROY-BEAULIEU.
- ↑ Voyez la Revue du 1er avril, du 15 mai, du 1er août, du 15 novembre et du 15 décembre 1876.
- ↑ Le rouble, on le sait, vaut au pair 4 francs. Les événemens d’Orient ont fait tomber le rouble de papier à 3 francs et au-dessous.
- ↑ L’entretien des palais, des musées, des bibliothèques, des théâtres impériaux, doit absorber une notable partie de cette somme. En revanche, la famille impériale a la jouissance des biens d’apanages qui, au moment de l’émancipation, portaient une population de près de 2 millions d’habitans, payant une redevance de 6 millions 1/2 de roubles, sans compter un revenu foncier d’environ 5 millions de francs.
- ↑ Il y a eu une exception temporaire pour une portion de la dette de Hollande, provenant de la république de Pologne; mais le paiement des intérêts, suspendu pendant les guerres de l’empire, a été repris ensuite et les créanciers dédommagés.
- ↑ Ce chiffre comprend, outre le service des intérêts, le service de l’amortissement, qui fonctionne avec rapidité et régularité, la plus grande partie de la dette étant à terme et non perpétuelle. Ce système, dans un pays qui a besoin d’argent pour mettre ses ressources en valeur, entraîne à des emprunts successifs. C’est ce qui s’est vu en Russie. De 1871 au 1er janvier 1874, le trésor russe a remboursé pour 88 millions de roubles, ou 352 millions de francs, mais dans la même période il a emprunté près de 300 millions de roubles, plus de 1 milliard de francs. L’amortissement ainsi pratiqué est plus apparent que réel et a peut-être plus d’inconvéniens que d’avantages, car le gouvernement se trouve obligé de faire face à la fois à l’amortissement et aux intérêts de sa dette, ce qui, dans les momens de crise où il lui est difficile d’emprunter, complique sa situation.
- ↑ D’après les comptes-rendus annuels du contrôleur de l’empire, cette somme se décompose ainsi : en 1870, 73 millions; en 1871, 53 millions; en 1872, 56 millions; en 1873, 69 millions; en 1874, près de 51 millions. Dans le cours de 1875, il a été en outre dépensé 65 millions. À ces sommes doivent s’ajouter les dépenses du ministère des voies de communication effectuées sur le revenu ordinaire de l’état et les crédits extraordinaires alloués aux travaux publics, ce qui en 1875 donnait encore 37 millions de roubles, soit un total de 400 millions de francs pour cette seule année.
- ↑ Rapport du contrôleur de l’empire sur le règlement définitif du budget de l’exercice 1875. Saint-Pétersbourg, novembre 1876.
- ↑ Les Finances de la guerre, — Revue du 15 août 1854.
- ↑ Sur cette histoire, voyez Nicolas Tourguénef, la Russie et les Russes, t. II, p. 400 et suivantes, et Schnitzler, l’Empire des tsars, t. III, p. 625, 650.
- ↑ Bilan de la banque de l’état du 22 novembre (4 décembre) 1876.
- ↑ Wolowski, les Finances de la Russie.
- ↑ M. Victor Bonnet, — Revue du 15 novembre 1876.
- ↑ Bilan de la banque de l’état du 1er juillet et du 22 novembre (4 décembre) 1876.
- ↑ D’après le bilan du 22 novembre (4 décembre) 1876, les 180,500,000 roubles de l’encaisse métallique se décomposaient ainsi : 122 millions en or, près de 27 millions en argent, et 31 millions 1/2 en valeurs réalisables en or.
- ↑ Ces établissemens de crédit sont principalement les banques d’emprunt ou lombards, qui faisaient aux propriétaires des prêts hypothécaires proportionnés au nombre de leurs serfs. En 1859, à la veille de l’émancipation, 44,000 propriétés avec 7 millions d’âmes, c’est-à-dire les deux cinquièmes des propriétés et les deux tiers des serfs de la noblesse, étaient engagés à ces établissemens pour une somme d’environ 400 millions de roubles. Cette liquidation est par suite une des conséquences de la grande liquidation du servage. L’hypothèque mise sur les terres de la noblesse est levée au moyen des annuités de rachat payées par les paysans. Il y a en outre un passif provenant des emprunts faits par l’état aux anciens établissemens. Une partie de cette créance sur le trésor a été liquidée au moyen de billets de banque rapportant intérêt ; mais l’état reste encore débiteur de sommes importantes pour les avances qu’il n’a point remboursées.
- ↑ En mars 1875, un écrivain russe du Vestnik Evropy portait le découvert de la dette flottante à 947 millions de roubles. Comme nous avons adopté les mêmes chiffres pour les bons du trésor, la différence en moins provient de la diminution des billets en circulation, d’une légère réduction du déficit des anciens établissemens de crédit, et enfin de ce que nous n’avons pas porté en compte les 50 millions de roubles de billets de banque 4 pour 100 métalliques, qui nous paraissent devoir plutôt rentrer dans la dette consolidée. En revanche, il y a plusieurs dettes de trésorerie vis-à-vis de la banque, ou du fonds de rachat par exemple, ou encore vis-à-vis des établissemens du royaume de Pologne, qui doivent porter le découvert réel de la dette flottante au-dessus de 900 millions de roubles. L’émancipation a en outre imposé à l’état des engagemens qu’il faut rappeler pour mémoire : ce sont les avances faites aux paysans pour le rachat de leurs terres, avances dont le montant est aujourd’hui de 681 millions de roubles, représentés par des titres remis aux anciens propriétaires avec la garantie de l’état. Ce n’est là pour le trésor, en temps normal, qu’une dette purement nominale, puisque les intérêts et le capital lui en sont remboursés par les annuités des paysans. En cas de crise, si ces annuités venaient à ne plus rentrer régulièrement, ce n’en serait pas moins pour l’état une source d’embarras.
- ↑ Vestnik Evropy, livraison de mars 1875.
- ↑ Une Expérience nouvelle du papier-monnaie, Revue du 15 novembre 1876.
- ↑ Voici le tableau du commerce extérieur de la Russie dans les dernières années :
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Exportation Importation 1865 203,000,000 roubles. 155,200,000 roubles. 1866 212,100,000 — 195,800,000 _ 1867 228,200,000 — 252,400,000 — 1868 226,600,000 — 260,900,000 — 1869 264,400,000 — 342,000,000 — 1870 360,000,000 — 359,900,000 — 1871 369,300,000 — 368,500,000 — 1872 327,000,000 — 435,200,000 — 1873 364,000,000 — 443,000,000 — 1874 431,800,000 — 471,400.000 —
Il est à remarquer que dans les années où l’importation a été moindre que l’exportation, en 1865 et 1866, en 1870 et 1871, le papier russe a eu parfois des cours très bas, ce qui montre que le taux du papier-monnaie est loin, comme beaucoup de personnes semblent le croire, de dépendre uniquement de la balance du commerce. L’histoire commerciale et monétaire de la Russie sous les règnes précédens en est du reste une preuve.
- ↑ Voyez la Revue du 15 novembre 1854.
- ↑ D’après plusieurs feuilles russes, la production de l’or aurait dans ces derniers temps donné jusqu’à 40 millions de roubles ou 160 millions de francs. Je doute de l’exactitude de cette assertion, qui semble démentie par certains documens. Le rendement des mines de l’état a, d’après les rapports du contrôleur de l’empire, été moindre dans les dernières années, en 1874 par exemple, qu’en 1873; et, d’un autre côté, les mines d’or privées de la Sibérie orientale ont été en diminution en 1875.
- ↑ Il est intéressant de connaître les tableaux dressés par la douane du mouvement des métaux précieux; ces tableaux ne peuvent du reste présenter la même précision que pour les autres marchandises. Au 18/30 novembre 1876, l’importation de l’or et de l’argent, en monnaie et en lingots, aurait été pour l’an dernier de 3,261,000 roubles, inférieure de 1 million à celle de 1875 et de près de 5 millions à celle de 1874. L’exportation des espèces métalliques atteignait à la même date le chiffre de 87 millions de roubles, supérieur de 66 millions de roubles à celui de 1875 et de plus de 75 millions à celui de 1874. Une pareille émigration du numéraire dans l’année qui vient de s’écouler donne la mesure des inquiétudes et des besoins des derniers mois. Aussi ne sont-ce pas là les chiffres habituels. En 1874, la douane accusait 17 millions de roubles à l’exportation et 16 à l’importation; en 1873 et 1872, cette dernière l’avait même notablement emporté (29 millions contre 13 et 14 contre 8), en sorte qu’à s’en tenir aux tableaux officiels, la Russie aurait dans ces deux dernières années, grâce sans doute à ses bonnes récoltes précédentes, reçu plus de numéraire de l’étranger qu’elle ne lui en aurait envoyé. Il en avait été de même en 1868 et 1869, tandis que dans l’intervalle les exportations d’or et d’argent avaient été très supérieures à l’importation.
- ↑ Voyez la Revue du 15 novembre 1876.
- ↑ Les exemples ne manquent pas en Russie; j’en citerai deux. En 1873, le gouvernement avait, pour mettre fin aux spéculations des financiers concessionnaires des voies ferrées, imaginé de mettre en souscription publique les chemins de l’Oural et de la Vistule. Le capital du premier chemin fut couvert 58 fois, celui du second 174 fois.
- ↑ La banque centrale foncière de Russie ne fait que centraliser les opérations de nombreuses banques foncières locales. L’hypothèque n’a pas toujours la même valeur dans certaines parties de la Russie que chez nous, parce que les propriétés n’y sont pas toujours sûres de trouver un acquéreur. Dans plusieurs districts de la Nouvelle-Russie par exemple, on a vu, après des années successives de mauvaises récoltes, un grand nombre de biens mis en vente sans trouver d’acheteurs à la moitié ou au tiers même du prix d’estimation. La banque centrale foncière, pour mettre ses obligations à l’abri des éventualités, a du reste eu la sagesse de faire dernièrement un appel de fonds sur ses actions, augmentant par là le capital de garantie offert par ses actionnaires.
- ↑ Le ministre des finances autorise à recevoir, outre la monnaie d’or russe et les monnaies d’or étrangères, les coupons prochains des emprunts russes métalliques, des billets de banque métalliques 4 pour 100 et des obligations de chemins de fer. L’on admet en outre les billets de banque étrangers échangeables contre de l’or.
- ↑ Il est à remarquer qu’en Russie même cette mesure ne semble point avoir rencontré une approbation unanime. Un arrêté du ministre de l’intérieur, daté du 16 novembre 1876, suspend pour trois mois une des principales feuilles économiques de l’empire, la Birja (Bourse), à la suite de deux articles sur la perception des droits de douane comme mesure financière. Il est difficile de ne point voir dans un pareil titre une allusion au nouveau décret, et dans l’arrêté du ministre une regrettable intervention du pouvoir administratif dans des questions scientifiques où l’autorité n’a que faire.
- ↑ Voyez à ce sujet l’Économiste français du 9 décembre 1876.
- ↑ On ne doit pas oublier qu’en Russie l’exportation dépend surtout des récoltes, et qu’à la suite d’une guerre il suffirait d’une ou deux mauvaises années pour mettre le pays dans une situation grave. Une élévation des droits de douane est du reste d’autant moins nécessaire à l’industrie nationale que, selon une remarque faite par plusieurs chambres de commerce d’Italie, par celle de Turin en particulier, le cours forcé agit d’ordinaire comme un moyen de protection, le salaire des ouvriers indigènes ne s’élevant pas toujours en proportion de l’avilissement du papier, et les consommateurs de l’intérieur ne pouvant avec une monnaie dépréciée acheter autant de produits du dehors.
- ↑ Malgré cette hâte à profiter des derniers jours où les droits s’acquittent en papier, la recette des douanes a pu, dans l’année 1876 même, rester inférieure aux recettes de l’année précédente. A la date du 18/30 novembre dernier, le revenu des douanes s’élevait à 46,700,000 roubles, soit une diminution de près de 7 millions de roubles ou de 25 millions de francs sur la même période de 1875.