Dictionnaire de l’administration française/AFFOUAGE
AFFOUAGE.
chap. i. nature du droit, 1, 2.
ii. bois de chauffage.
Sect. 1. Nature spéciale de l’affouage délivré comme bois de chauffage, 3.
2. Mode de partage, 4, 5.
3. Du domicile, 6 à 9.
4. De la nationalité des ayants droit, 10.
chap. iii. bois de constrution, 11, 12.
iv. règles communes.
Sect. 1. Titres et usages anciens, 13 à 17.
2. Délivrance des coupes, 18 à 20.
3. Changement de destination des coupes affouagères, 21 à 27.
4. Réunion, séparation de territoires, 28.
5. Droits des ci-devant seigneurs, 29.
6. Règles de compétence, 30 à 35.
1. On entend par droit d’affouage proprement dit, le droit des habitants d’une commune à prendre du bois de chauffage et de construction dans les forêts communales. Ce droit se distingue essentiellement des affectations dans les bois de l’État et des droits d’usage en bois, avec lesquels on le confond quelquefois. Contrairement à l’opinion d’auteurs estimables, et notamment de Proudhon, nous pensons que le droit d’affouage n’est pas comme les droits d’usage une servitude réelle. (Voy. l’arrêt de la Cour de cassat. du 7 mai 1829, quoique la jurisprudence paraisse s’être complétement modifiée.) Cette prestation, selon nous, n’est pas une dette fixe et absolue de la commune propriétaire des forêts, envers les habitants qui, ut singuli, auraient sur elles un droit d’usage. Elle n’est pas autre chose pour les habitants, qu’un mode de jouissance qui pourrait être changé, supprimé, sans indemnité pour les ayants droits. « On doit faire une grande différence, dit le rapporteur du Code forestier, entre les droits qu’ont les habitants d’une commune dans les forêts de l’État, et celui qu’ils ont dans les bois communaux ; l’un étant un droit sur une chose qui ne leur appartient pas, c’est-à-dire une servitude, et l’autre un droit qui n’est qu’un mode de jouissance de leur propre chose. » Cette distinction est très-importante, elle permet de trancher plusieurs questions délicates en cette matière, notamment celles relatives à la compétence. C’est ce caractère du droit d’affouage qui explique que ce droit appartienne à chaque habitant, propriétaire ou non, en sa qualité d’habitant, mais aux seuls habitants de la commune, sauf ce qui sera dit des bois de construction.
2. De la différence de destination entre les bois de chauffage et ceux de construction, il résulte, pour chacune de ces natures de bois, des règles spéciales que nous allons établir avant de passer à l’examen des règles qui leur sont communes.
3. L’affouage distribué en bois de chauffage a un caractère pour ainsi dire alimentaire, aussi n’est-ce pas un droit qui puisse arrérager ; faute d’exercice en temps utile, le droit est périmé. Toutefois, la prestation de l’affouage n’est pas alimentaire dans le sens le plus restreint, car l’aliénation des portions affouagères n’est pas interdite ; loin de là, l’art. 112 du Code forestier a implicitement autorisé ces sortes d’aliénations ; car en déclarant que toutes les dispositions relatives au droit d’usage dans les bois de l’État sont applicables à la jouissance des communes dans leurs propres bois, il excepte l’art. 83, qui interdit aux usagers des bois de l’État la vente et l’échange des bois qui leur sont délivrés. La vente et l’échange des bois d’affouage sont donc permis par cela même qu’aucune disposition de droit ne les prohibe.
4. Les lois des 14 août 1792 et 10 juin 1793 avaient déterminé, pour base de la répartition de la propriété des biens communaux, le partage par tête. La loi du 26 nivôse an II et l’arrêté des consuls du 19 frimaire an X soumirent à la même règle la répartition des coupes affouagères autres que les futaies. À ce système, le décret du 20 juin 1806 et les avis du Conseil d’État, approuvés par l’empereur, des 20 juillet 1807 et 26 avril 1808, substituèrent le partage par feu. Enfin, l’art. 105 du Code forestier dispose : « S’il n’y a titre ou usage contraire, le partage des bois d’affouage se fera par feu, c’est-à-dire par chef de famille ou de maison, ayant domicile réel et fixe dans la commune. » La règle générale est donc aujourd’hui que la répartition se fasse par feu ; il n’y a d’exception que lorsqu’il existe titre ou usage contraire. — C’est dans la crainte que l’expression chef de famille n’indiquât pas assez clairement l’intention du législateur, que, lors de la discussion, on a ajouté ou de maison. Il résulte de là que les ayants droit à l’affouage ne sont pas seulement les habitants qui se trouvent chefs d’une famille, mais tous les habitants qui ont une maison, un feu distinct et personnel. Les célibataires, veufs, curés, etc., qui se trouvent dans ces conditions, doivent être portés au rôle de répartition. Au contraire, les individus, même pères de famille, qui vivent dans le même logis, sans avoir un ménage séparé, ne forment qu’un feu, et n’ont droit collectivement qu’à un seul lot.
5. L’art. 105 ne fait aucune distinction entre les habitants ; le principe d’égalité consacré par cet article nous paraît tellement absolu, que nous n’hésitons pas à penser qu’il est défendu de donner double ou triple part à aucun chef de famille, en raison des fonctions municipales ou sacerdotales qu’il exerce, alors même que le mode de jouissance serait fondé en titres, ou consacré par un usage ancien : c’est ce qui a été formellement jugé par le Conseil d’État le 25 juin 1827, par rejet du pourvoi de la ville de Colmar. Mais il existe plusieurs usages anciens qui n’accordent qu’une demi-part aux célibataires et veufs sans enfants ; ces usages fondés sur la nature présumée des besoins, et non sur l’inégalité des personnes, sont maintenus, car les principes d’égalité que 1789 a fondés, ne reçoivent ici aucune dérogation.
6. Il ne suffit pas d’être habitant, chef de famille ou de maison ; il faut encore avoir dans la commune un domicile réel et fixe. Le mot réel exclut ceux qui prétendraient avoir conservé soit un domicile d’origine, soit un domicile de droit. Quant au mot fixe, il signifie que le domicile doit être certain, déterminé, et non qu’il doive être continuel, arrêté au même lieu. Il est certain qu’on doit exclure ceux qui n’ont dans la commune qu’un pied à-terre de plaisance pendant la belle saison. Il a été décidé que la gendarmerie et les douaniers ne devaient pas, à cause de l’instabilité de leur séjour, participer à l’affouage. (Arr. du C. 18 novembre 1846.) Néanmoins, l’exclusion des douaniers n’a été prononcée que « s’ils ne réunissent pas les diverses conditions d’admissibilité déterminées par l’art. 105 du Code forestier. » (Décis. Fin. 29 décembre 1828, implicitement maintenue par les arrêts précités.)
7. Une sérieuse divergence s’est élevée entre les arrêts et entre les auteurs, sur la manière dont s’acquiert le domicile dont il s’agit. La loi du 10 juin 1793 dispose, art. 3, sect. II : « Sera réputé habitant tout citoyen français domicilié dans la commune un an avant le jour de la promulgation du décret du 14 août 1792, ou qui ne l’aurait pas quittée un an avant cette époque pour s’établir dans une autre commune. » Cette disposition se trouve, il est vrai, dans la section qui traitait des partages de propriété ; mais la même loi s’occupait aussi des partages de jouissance, et aux termes de l’art. 37, sect. III, les revenus devaient être partagés par tête « dans la forme prescrite pour le partage des biens communaux ». Si certaines dispositions de la loi sont formellement abrogées, les règles communes n’en doivent pas moins être conservées pour les dispositions qui ont survécu. Le domicile annal nous semble, en conséquence, devoir être appliqué en cette matière, de même qu’en matière de domicile de secours et de domicile politique, les lois qui ont réglé les conditions de la qualité d’habitant exigent un an de domicile. (L. 24 vend. an II et 10 vend. an IV ; Const. 22 frim. an VIII.)
8. Le Conseil d’État avait d’abord adopté cette doctrine ; cela résulte d’un décret réglementaire de la jouissance des biens de la commune de Schweinheim, du 23 avril 1807, et d’un considérant d’un avis, approuvé le 20 juillet suivant par l’empereur, relativement aux communes de la rive gauche du Rhin : « Considérant que les constitutions de l’empire ont déterminé les conditions requises pour acquérir le domicile dans une commune ; que, suivant leurs dispositions, tout individu régnicole qui, après avoir déclaré à la municipalité l’intention de s’établir dans une commune, y a demeuré un an, et a été imposé au rôle des contributions, a acquis domicile, etc. » — Mais depuis, le comité des finances et celui de l’intérieur et du commerce ont décidé que « le domicile exigé pour avoir droit à l’affouage s’acquiert d’après les principes du droit commun, posés par les art. 103 et 104 du Code civil, et que dans le cas de l’art. 105 du Code forestier, il appartient aux tribunaux de décider, d’après l’usage et les circonstances, si le domicile est réel et fixe. » En conséquence de ces avis, le ministre des finances, par lettre du 29 octobre 1832, a rapporté une décision du 30 août 1830 qui exigeait le domicile annal. Des arrêts du Conseil d’État des 21 décembre 1825, 27 avril 1833, 31 janvier 1834, établissent la compétence civile et font supposer que c’est civilement, d’après les art. 103 et 104 du Code civil que le domicile doit s’établir. Plus tard, le Conseil d’État a reconnu qu’il s’agissait là, non d’une question de domicile civil réglée par les principes du droit commun, mais d’une question de domicile spécial, réglée par les lois administratives. (Arrêts 16 mars 1836, 31 juillet 1843, 23 juillet, 7 décembre 1844, 28 novembre et 9 décembre 1845.)
9. Enfin, en ce qui touche la compétence, la jurisprudence contraire a de nouveau été consacrée en 1850 d’après les principes admis par le tribunal des conflits, dont nous parlerons en traitant de la compétence. Quoi qu’il en soit de cette jurisprudence nouvelle, nous pensons qu’en présence d’une loi spéciale, il n’y a pas lieu de s’en tenir au droit commun, et que « le domicile communal, qu’il ne faut pas confondre avec le domicile politique ou fiscal, s’établit par un an de résidence. » (Cormenin. Questions de Droit administratif. Vo Commune, no 12.) Nous nous rencontrons d’ailleurs, à cet égard, avec l’opinion adoptée par la commission chargée en 1850 de l’examen d’un projet de modification du Code forestier, et qui avait pour rapporteur un ancien magistrat de la Cour de Metz, M. de Faultrier. Cette commission avait proposé d’ajouter à l’article 105 : « Le domicile ne pourra être établi que par une résidence d’au moins un an et jour », mais à quel moment faut-il réunir les qualités voulues pour prendre part au partage des affouages, autrement dit, quand commence l’année affouagère ? C’est à l’automne que les bois à brûler se distribuent pour les besoins à venir, et il faut se reporter au moment de la confection des rôles pour connaître ceux qui auront droit d’y être inscrits.
10. L’art. 3, sect. 2, de la loi du 10 juin 1793, n’accordait la qualité d’habitant qu’à tout citoyen français. Nous pensons que, quoique le Code forestier n’ait pas reproduit ce mot, il n’a rien entendu changer au principe. Un arrêt du Conseil du 18 novembre 1846 a consacré formellement cette doctrine, qui est également admise par arrêt de la Cour de Colmar du 20 janvier 1841 ; voir dans un sens contraire les arrêts des 7 mai 1829, 26 février et 11 mai 1838, de la Cour de Cassation. Pour trancher la difficulté, le projet de Code forestier élaboré en 1850 voulait introduire dans la loi les mots : ayant la qualité de Français.
Dans tous les cas, l’étranger non autorisé à résider en France n’a aucun droit. Tout le monde est d’accord sur ce point. Au surplus, un projet de loi présenté en 1874 demande que « l’étranger ne pourra être appelé au partage qu’après avoir été autorisé, conformément à l’art. 13 du Code civil, à établir son domicile en France. » L’article 105 du Code forestier a été modifié dans ce sens. (Voy. l’excellent rapport de M. Mazeau, annexé au procès-verbal de la séance du 24 mars 1874.)
11. En matière de bois de construction, le Code forestier a entendu également respecter les usages anciens ; mais, à leur défaut, ce n’est plus par feu que se fait la répartition. La règle ne saurait être la même pour les deux natures d’affouage ; aussi l’arrêté des Consuls du 19 frimaire an X déclarait que la loi du 26 nivôse an II ne devait s’appliquer qu’aux partages de bois autres que les futaies. Ici, l’affouage ayant en vue l’entretien des bâtiments construits dans la commune, il ne s’agit plus d’être habitant. Les propriétaires d’immeubles, qu’ils soient ou non habitants et chefs de famille, y ont seuls droit. L’art. 105, § 2 du Code forestier, dispose que « s’il n’y a également titre ou usage contraire, la valeur des arbres délivrés pour constructions ou réparations sera estimée à dire d’experts, et payée à la commune. » Le texte de la loi se tait sur la proportion dans laquelle se fait le partage. Mais il résulte de la discussion et de la nature même du droit que ce doit être dans la proportion du toisé des bâtiments ; telle est l’opinion de M. Proudhon, Traité de l’usufruit, no 3258. On pourrait être tenté d’établir ici, comme pour le bois de chauffage, la règle d’une égalité absolue ; mais le toisé des couvertures des maisons semble établir l’égalité proportionnelle qui seule est équitable et vraie. (Voy. pour le mode d’expertise l’art. 143 de l’Ord. roy. du 1er août 1827.)
12. À la différence de ce que nous avons dit pour les bois de chauffage, l’affouage en futaies peut arrérager, quand il n’y a pas de la faute de l’ayant droit dans l’omission dont il se plaint. Car l’affouagiste omis dans la répartition précédente, qui vient réclamer sa part, ne demande pas, comme dans l’autre cas, qu’on satisfasse à un besoin qui n’existe plus, mais à un besoin qui n’a fait que s’accroître avec le temps. Seulement, il doit y avoir lieu d’appliquer à ce droit d’arrérage la prescription de cinq ans imposée par l’art. 2277 du Code civil : « à tout ce qui est payable par année ou à des termes périodiques plus courts ».
13. Les titres dont parle la loi sont des actes écrits et authentiques, tels que d’anciennes chartes, des édits et règlements du Conseil du Roi ou des Parlements, des contrats anciens passés entre les communes et des particuliers ou d’anciens seigneurs. Les simples délibérations des autorités municipales ne peuvent constituer des titres ; elles n’établissent que des usages, lesquels, du reste, lorsqu’ils remontent à une date immémoriale et qu’ils ont été constamment suivis, équivalent à des titres et font loi entre les parties prenantes.
14. En 1793, sous l’empire des idées d’égalité absolue qui régnaient alors, la législation s’était proposé d’établir pour le partage de la jouissance, comme pour celui de la propriété des biens communaux, un système uniforme et en rapport avec les principes nouveaux. C’était le partage par tête ; les communes furent autorisées à procéder à l’adoption de nouveaux modes de partage des fruits communaux, par elles-mêmes et sur la simple approbation du directoire de département. Mais dans bien des localités, la loi échoua contre la force de l’habitude, et les usages anciens furent conservés. Aussi le décret du 9 brumaire an XIII crut-il devoir décider que les communes qui, n’ayant pas profité du bénéfice de la loi du 10 juin 1793, avaient conservé le mode de jouissance de leurs biens, continueraient à en jouir de la même manière. Ce mode alors ne pouvait être changé que par un décret rendu sur la demande du Conseil municipal, après avis du sous-préfet et du préfet. Quant aux communes où la loi de 1793 avait été exécutée, et où, en vertu de l’art. 12, section III, il avait été établi un nouveau mode de jouissance, ce mode dut être exécuté provisoirement. Toutefois, les communes purent délibérer par l’organe de leurs Conseils municipaux un nouveau mode de jouissance, qui devait être approuvé, rejeté ou modifié par le préfet en Conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d’État. C’est pour revenir aux règles de l’égalité, et non pour ressusciter d’injustes inégalités entre les chefs de ménage d’une commune, que le législateur a admis les changements de mode de jouissance.
15. Sous la législation de 1837, si les communes voulaient changer leurs anciens modes de jouissance, ce droit appartenait aux Conseils municipaux, sous la surveillance et le contrôle de l’administration supérieure, aux termes des art. 15 de la loi du 28 pluviôse an VIII, et 17 de la loi du 18 juillet 1837. Cette dernière disposition est ainsi conçue : « Les Conseils municipaux règlent, par leurs délibérations, les objets suivants… 4o les affouages en se conformant aux lois forestières… »
Toutefois les règlements établis par d’anciens édits ou par des ordonnances royales, ne pouvaient, aux termes du décret du 9 brumaire an XIII, être rapportés ainsi ; il fallait l’intervention du chef du Gouvernement lui-même.
16. Aujourd’hui, quelle que puisse être la nature de l’acte primitif, d’après le décret sur la décentralisation administrative du 25 mars 1852, tableau A, no 40, il suffit d’un arrêté préfectoral ; mais ces arrêtés sont bien entendu susceptibles d’être attaqués hiérarchiquement devant le ministre de l’intérieur, et même d’être réformés d’office. (D. 25 mars 1852, art. 6.)
Toutefois, l’attribution nouvelle conférée aux préfets par décret du 25 mars 1852, ne s’applique qu’aux biens communaux sur lesquels les habitants sont en possession actuelle de la jouissance, et non sur ceux auxquels les habitants d’une section prétendent avoir des droits privatifs irrévocablement acquis, c’est-à-dire des droits de propriétés fondés sur un partage antérieur, fait en exécution de l’édit de juin 1769. Il faut d’abord renvoyer les parties à faire juger, par l’autorité compétente, le mérite des droits des opposants. Ainsi jugé, par annulation de l’arrêté du préfet de la Moselle, du 24 septembre 1852, et de la décision approbative du ministre de l’intérieur du 17 janvier 1853. (Ar. du C. 7 décembre 1854, Guépratte et autres contre la comm. de Cheminot.)
17. Les usages résistèrent à la législation impériale comme ils avaient résisté à la législation révolutionnaire. Le Code forestier consacre tous ceux qui se sont maintenus. Que l’usage soit purement traditionnel, qu’il soit constaté par les registres anciens de la commune, ou consacré par des arrêts de règlement de l’ancien Conseil ou des Parlements, pour qu’il soit admis, il suffit qu’il soit constant, volontairement suivi et immémorial. Nous pensons qu’une interruption momentanée, qui ne serait que le résultat de la législation de 1793, ne devrait pas effacer un usage ancien. Cela résulte évidemment de la substitution, faite par la Commission, du mot usage au mot possession, la possession pouvant être interrompue et l’usage ancien n’en devant pas moins subsister ; mais l’administration n’a pas admis qu’on pût revenir à un usage ancien abandonné de 1793 à 1827. Il a été décidé ainsi relativement à la commune de Bavent (Doubs), « qu’on ne peut revenir à un usage qui avait cessé depuis 1793 jusqu’en 1827, et que dans ce cas, la distribution de l’affouage doit rester soumise aux règles du Code forestier. »
18. Le droit d’affouage ne s’exerce pas sur l’intégralité des bois communaux ; un quart doit toujours être mis en réserve, à moins que la propriété communale ne soit de moins de dix hectares de bois réunis ou divisés, ou que ces bois ne soient peuplés en totalité d’arbres résineux (Code for. art. 93). Ce sont des décrets qui règlent quelle portion peut être exploitée, quelle doit être mise en réserve. Hors le cas de dépérissement des quarts de réserve, l’autorisation de les couper n’est donnée qu’en cas de nécessité bien constatée. Les coupes ne peuvent avoir lieu qu’après la délivrance du permis d’exploiter donné au maire par les agents forestiers.
19. « Quand on coupe pour soi on ne ménage rien », a dit M. Dupin sur l’art. 81 du Code forestier ; aussi, sous peine de voir le domaine forestier des communes livré au pillage, il fallait empêcher les habitants d’abattre eux-mêmes leur part ; aux termes des art. 81 et 103, aucun bois ne peut être partagé sur pied ni abattu par les affouagistes individuellement ; la coupe est faite, à leurs frais, par un entrepreneur spécial, agréé par l’administration forestière. C’est seulement après l’entière exploitation que les lots peuvent être faits par l’autorité municipale, et cela, à peine de confiscation de la portion de bois abattu afférente à chaque contrevenant. Les fonctionnaires ou agents qui auraient permis ou toléré les contraventions seraient passibles d’une amende de 50 fr., et demeureraient, en outre, personnellement responsables, sans aucun recours, de la mauvaise exploitation et de tous les délits qui pourraient avoir été commis (art. 81 et 103). Néanmoins, dans les départements où les communes avaient l’habitude d’exploiter elles-mêmes leurs coupes affouagères, il peut être permis à l’entrepreneur de s’entendre avec les habitants pour faire faire par eux l’exploitation (Déc. Fin. 21 nov. 1827) ; mais l’entrepreneur est responsable des habitants, qui sont ses ouvriers.
20. Les entrepreneurs doivent se conformer à tout ce qui est prescrit dans les bois de l’État aux adjudicataires pour l’usance et la vidange des ventes ; ils sont soumis à la même responsabilité, et passibles des mêmes peines, en cas de délits ou contraventions. Les communes sont solidairement garantes des condamnations. — L’affouagiste privé de son lot enlevé par un autre, peut attaquer l’entrepreneur de la façon de la coupe, sauf recours de ce dernier contre le maire qui aurait délivré deux permis au même habitant.
21. Le principe de la législation en matière d’affouage est que les coupes ne sont pas considérées comme une ressource communale, et qu’elles ne doivent pas être facilement détournées de leur destination, de fruits perçus en nature. Nous allons énumérer les divers cas où ces changements de destination peuvent se présenter.
22. Les communes dont les bois sont soumis au même régime que les bois de l’État doivent indemniser le Gouvernement des frais d’administration dont le Trésor est grevé par ce service. D’après le Code forestier (art. 106), il était ajouté annuellement à la contribution foncière établie sur ces bois une somme équivalente à ces frais et le montant de cette somme était réglé chaque année par la loi de finances, réparti entre les communes au marc le franc de ladite contribution, et perçu de la même manière ; mais, aux termes de l’art. 5 de la loi des finances du 25 juin 1841, pour indemniser l’État, il lui est payé cinq centimes par franc, sur les produits tant principaux qu’accessoires mis en adjudication ; c’est l’adjudicataire qui paie ce droit en sus de son prix principal. Quant aux produits perçus en nature, ils sont grevés d’un vingtième de leur valeur, telle qu’elle est fixée par le préfet, sur les propositions des agents forestiers et les observations des conseils municipaux ; cela forme donc une contribution additionnelle.
23. Outre la contribution foncière et la contribution additionnelle dont nous venons de parler, les communes ont encore à supporter les frais de leurs gardes particuliers. « Le premier besoin à satisfaire, dit un avis de l’administration forestière, est celui des habitants propriétaires de bois. » Si, par conséquent, les ressources de la commune sont suffisantes, les charges inhérentes à ses bois doivent être acquittées par elle. Ce n’est qu’en cas d’insuffisance que les affouagistes doivent les supporter. « Les coupes ordinaires et extraordinaires, dit l’art. 109, sont principalement affectés au paiement des frais de garde, de la contribution foncière, et des sommes qui reviennent au Trésor, en exécution de l’art. 106 (auquel il faut aujourd’hui substituer l’art. 5 de la loi du 29 juin 1841) ; si les coupes sont délivrées en nature, pour l’affouage, et que les communes n’aient pas d’autres ressources, il sera distrait une portion suffisante des coupes, pour être vendue aux enchères avant toute distribution, et le prix en être employé au paiement desdites charges. » Néanmoins la vente n’est pas indispensable.
24. Il peut être suppléé à la vente, si ce système paraît plus profitable, au moyen de taxes d’affouage dont la loi des finances du 17 août 1828 a autorisé la perception « là où il est d’usage et utile d’en établir. » Il ne doit naturellement y avoir lieu à la vente ou à la taxe qu’autant que le prix des arbres de construction payé à la commune ne suffirait pas pour acquitter les charges. Alors même que des titres ou usages dispenseraient les propriétaires de bâtiments de payer le prix de ces arbres, s’il y avait lieu d’imposer une cotisation aux habitants ou d’opérer un prélèvement, il est évident qu’on ne pourrait pas délivrer gratuitement les arbres de futaie, pour ne faire supporter la cotisation qu’aux bois de chauffage. Ce sont les conseils municipaux qui arrêtent les listes des ayants droit à l’affouage, et, s’il y a lieu, le rôle des taxes affouagères. Mais les délibérations à cet effet ne sont exécutoires que sur l’approbation du préfet.
Par sa circulaire du 5 mai 1852, le ministre de l’intérieur invita les préfets à user de leur influence pour amener les administrations municipales à stipuler des redevances au profit des caisses communales, qui ne peuvent subvenir à leurs dépenses nécessaires.
25. Outre le prélèvement prévu par l’art. 109, il peut encore en être fait un pour les besoins « des établissements municipaux, tels que les mairies, les écoles, les corps de garde, et tous les locaux consacrés à un service communal, que les communes sont tenues de chauffer pendant l’hiver ou de réparer. » (Déc. Fin. 27 mars 1830.) Quant aux maires, curés et autres fonctionnaires, nous l’avons dit, toute distribution d’une part spéciale et contraire aux principes de l’égalité est prohibée implicitement par la loi des 27-29 novembre 1789, qui interdit aux fonctionnaires de recevoir des gratifications.
26. Il est évident qu’il y a encore lieu à un changement de la destination des coupes affouagères pour certaines communes dont la richesse consiste surtout en bois, et qui ne sont pas dans l’usage d’employer la totalité des produits de leurs coupes à la consommation des habitants. Elles doivent faire connaître à l’agent forestier local la quantité de bois qui leur est nécessaire, et il en est fait délivrance soit par l’adjudicataire de la coupe, soit au moyen d’une réserve sur cette coupe. (Ord. 1er août 1827, art. 141.)
27. Enfin, dans des cas urgents, les communes qui n’ont pas d’autres ressources que leur affouage, peuvent être autorisées à en vendre une partie pour subvenir à des dépenses autres que celles de l’art. 109. Cet article « affecte principalement le produit des coupes ordinaires et extraordinaires au paiement des frais de garde et à l’acquit de la contribution foncière ». Or, loin de ne lui donner que cette affectation, la loi, par le mot principalement, suppose évidemment que ce produit peut être employé à acquitter d’autres charges. (Circ. minist. 31 déc. 1828.)
28. Les changements de circonscriptions territoriales, n’étant que des mesures opérées dans un but purement administratif, ne sauraient avoir pour résultat de modifier des droits de propriété. Aussi la loi de 1837 porte-t-elle, art. 5 : « Les habitants de la commune réunie à une autre commune conserveront la jouissance exclusive des biens dont les fruits étaient perçus en nature… Art. 6. La section de commune érigée en commune, emportera la propriété des biens qui lui appartenaient exclusivement… » De cette manière a été érigé en loi le principe qu’avait depuis longtemps consacré une double jurisprudence administrative et judiciaire. — S’il s’agit de réunion ou séparation de domaines et habitations isolées, qui ne soient ni communes, ni sections de communes, ces mesures ne peuvent pas davantage influer sur les droits de leurs propriétaires en ce qui concerne l’affouage.
29. La loi du 10 juin 1793, art. 10, sect. II, avait exclu du partage quoiqu’habitant le ci-devant seigneur qui aurait usé du droit de triage, en exécution de l’art. 4, tit. XXV, de l’ord. de 1669, quand même il aurait disposé de sa portion en faveur de particuliers non seigneurs. Si la commune a usé de la faculté de faire annuler le triage, qui lui était conférée par l’art. 1er de la loi des 28 août-14 septembre 1792, chacun est rentré dans le droit commun ; dans ce cas, on s’accorde à reconnaître qu’il n’y a aucun prétexte pour exclure l’ancien seigneur ou ses représentants. Mais si le triage n’a pas été annulé, l’ancien seigneur et les successeurs de sa personne ayant gardé le profit du triage opéré avec la commune, ils ne peuvent, en conséquence de la loi du 10 juin 1793, participer à l’affouage. Cette loi n’ayant exclu que le seigneur seul, nous pensons qu’il n’y a pas de raison pour frapper de la même déchéance ses successeurs à titre particulier ou à titre onéreux ; l’exclusion édictée en 1793 est personnelle et non réelle.
30. Diverses réclamations peuvent naître à l’occasion de l’affouage. Il convient de faire, à cet égard, comme dans toutes les matières administratives, une distinction. L’acte contre lequel on réclame est un acte purement administratif, fait dans la limite des pouvoirs que la loi confère à l’administration pour accomplir la mission qui lui est confiée ; un préfet, par exemple, prend un arrêté pour régler la forme des rôles, pour prescrire les formalités et les délais de publication des listes ; un conseil municipal prend une délibération pour introduire un nouveau mode de jouissance, pour imposer une taxe affouagère ; ces actes ne peuvent être attaqués par les personnes dont ils blessent les intérêts que devant l’autorité mieux informée, par la voie hiérarchique, en recourant du conseil municipal au préfet, et du préfet au ministre. Ils peuvent encore être annulés d’office par le supérieur hiérarchique, pour violation de la loi. Mais les autorités auxquelles on s’adresse ont un pouvoir discrétionnaire pour admettre la réclamation ou pour la rejeter ; elles ne font pas alors acte de juridiction. Si, au contraire, l’acte attaqué a lésé un droit appartenant à un particulier ; si, par exemple, un habitant prétend qu’il a été omis à tort sur la liste d’affouage, ou qu’on y a porté une personne qui n’y a pas droit ; qu’il existe dans la commune un ancien usage que l’on a méconnu à son détriment ; il y a là un véritable litige qui ne peut être vidé que par la voie contentieuse. Ces règles, qui ne sont que l’application des principes généraux, sont reconnues universellement.
31. Il n’en est pas de même de la distinction à faire entre les juridictions auxquelles appartient la solution des différentes questions. La jurisprudence s’est souvent modifiée à cet égard, tout en restant constante sur certains points, tels que les questions de propriété, d’appréciation des titres, de nationalité et d’état civil, qui appartiennent aux tribunaux civils, et celles relatives au mode de jouissance qui sont dévolues aux juridictions administratives. (L. 10 juin 1793, art. 2, sect. 3.)
32. Le Conseil d’État avait d’abord eu pour jurisprudence que les contestations relatives à l’appréciation des conditions d’aptitude desquelles dérive le droit individuel à la jouissance, étaient du domaine exclusif de l’administration. M. Lebon dit que cette jurisprudence fut établie par trois ordonnances de conflit du 4 mars 1843. (Voy. au surplus les arrêts des 29 janvier et 31 août 1847, 15 janvier et 21 décembre 1849 : on peut consulter encore les arrêts des 8 janvier et 16 mars 1836, 26 décembre 1837, 17 septembre 1838, 1er juin et 31 juillet 1843, 23 mai, 23 juillet et 7 et 16 décembre 1844). Par suite de cette doctrine, après avoir, dans le principe, attribué à l’autorité judiciaire le droit de décider sur la légitimité et l’existence des usages anciens, le conseil avait reconnu que cette question ressortissait à la juridiction administrative. La jurisprudence contraire était appliquée par la Cour de cassation. (Arrêts du 13 février 1844, 4 mars 1845, 19 avril et 20 juin 1847.) La doctrine de cette Cour a été, en partie, consacrée par des décisions du tribunal des conflits (10 avril et 12 juin 1850), et des arrêts du Conseil d’État des 6, 14 et 21 décembre suivant. Ces décisions sont motivées sur ce que l’art. 2 de la section 3 de la loi du 10 juin 1793 ne défère à l’autorité administrative que la connaissance des questions qui peuvent s’élever sur le mode de partage des bois communaux ; que par ces expressions, mode de partage, le législateur n’a pas entendu soumettre à l’appréciation de l’autorité administrative des questions d’aptitude personnelle desquelles dérive le droit individuel ; que la loi de 1837, en chargeant les conseils municipaux de régler les affouages, n’a pas dérogé aux règles établies par la législation antérieure et au droit commun sur la compétence des tribunaux civils.
Par suite de cette jurisprudence nouvelle, le Conseil d’État a admis que c’était aux tribunaux civils : 1o de décider si un habitant doit être qualifié chef de famille ou de maison, ayant domicile réel et fixe ; 2o s’il a le droit de prendre part aux distributions d’affouage, bien qu’il soit étranger non naturalisé, même lorsque la question de nationalité n’est pas contestée ; 3o s’il a pu, par une longue jouissance, acquérir droit à une double portion d’affouage.
33. D’un autre côté, il a été reconnu que c’est à l’administration seule qu’il appartient de statuer sur les contestations que peut faire naître le mode de partage des biens communaux, et, par conséquent, sur l’existence des usages locaux (Arr. 3 mars 1853), et sur leur interprétation doctrinale, sur la question de savoir si un conseil municipal a pu régler le mode de jouissance de manière que le droit d’affouage ne s’exerçât plus suivant l’usage antérieur, et si les habitants ont droit à l’affouage en raison du toisé de leurs bâtiments. (Décr. sur Confl. 5 déc. 1850.) Voici le texte de l’arrêt du 12 août 1854, intervenu sur la question :
« Considérant que, en cas de contestation entre une commune et un habitant sur la question de savoir si celui-ci remplit personnellement les conditions nécessaires pour être mis en jouissance d’un lot de biens communaux, c’est à l’autorité judiciaire qu’il appartient de prononcer sur le droit que le réclamant peut avoir à cette jouissance.
« Mais que, si à l’occasion de cette réclamation, il s’élève entre la commune et l’habitant une contestation sur le mode de jouissance des biens communaux et sur l’existence des conditions spéciales d’admission à cette jouissance qui auraient été établies par des règlements administratifs, c’est à l’autorité administrative qu’il appartient d’après les lois susvisées, de reconnaître le mode de jouissance, et de vérifier l’existence des conditions contestées. »
Si des contestations s’élevaient à l’occasion des taxes affouagères, il est certain que l’autorité contentieuse administrative serait seule compétente pour en connaître.
34. D’après ces diverses décisions le règlement des modes de jouissance appartient à l’administration, l’appréciation des aptitudes personnelles appartient à l’autorité judiciaire. Dans l’espèce qui a inauguré la nouvelle jurisprudence, le tribunal de Langres se fondait sur ce que « l’affouage n’étant autre chose qu’un droit d’usage établi au profit des habitants d’une commune dans les bois dont elle est propriétaire, toutes les contestations d’aptitude nécessaires pour participer à l’exercice de ce droit, constituent dès lors une véritable question de propriété dont la connaissance appartient exclusivement aux tribunaux ordinaires ; que pour qu’il en fût autrement, il faudrait que les lois invoquées dans la cause, en attribuant à l’autorité administrative le pouvoir de régler tout ce qui est relatif au mode de répartition des fruits communaux, eussent investi cette même autorité par une dérogation formelle à l’ordre des juridictions, de la connaissance de tous les débats relatifs au fond même du droit ; mais qu’il n’en est pas ainsi, etc. » Le tribunal des conflits, en reproduisant la dernière partie de cette argumentation, semble accepter le principe qui ferait de l’affouage un droit d’usage et de servitude réelle. Au commencement de cet article, nous avons montré que telle n’avait pas été l’intention du législateur de 1827, et la plupart des règles de l’affouage découlent au contraire de ce que ce droit n’est qu’un mode particulier de jouissance d’une propriété communale d’une nature spéciale.
35. Pour nous, la vérification des aptitudes personnelles n’est que la constatation d’une qualité communale, c’est-à-dire administrative ; nous pensons que l’administration, seule compétente pour juger les réclamations qui seraient élevées contre les taxes d’affouage, l’est également pour juger de l’admission à ces rôles ; nous ne saurions donc considérer la jurisprudence actuelle que comme une transaction qui, en attendant une législation nouvelle, accepte par compromis les décisions du tribunal des conflits. Ajoutons que l’administration ne perd pas pourtant toute action sur la manière d’envisager les aptitudes individuelles, puisqu’elle conserve le droit de les définir réglementairement au moyen des délibérations municipales qui, après être devenues régulièrement exécutoires, forment la loi des tribunaux. Enfin, l’avenir semble être promis à notre doctrine, si, pour régler ce point de compétence, on s’attache à la nature éminemment administrative de la distribution des affouages.
Le Code forestier conféré et mis en rapport avec la législation qui régit les différents propriétaires et usagers dans les bois ; 2 vol. in-8o. Besançon, Gauthier frères. 1828.
Traité de l’affouage dans les bois communaux, par Migneret ; 3e édition, revue et corrigée ; in-8o. Paris, Delamotte. 1844.
Du droit d’usage dans les forêts, de l’administration des bois communaux et de l’affouage, par Bories et Bonassie ; 2 vol. Auch. 1847.
Code forestier. — De la distribution de l’affouage aux habitants des communes, par M. Lelut. Revue de législation, et de jurisprudence, t. XL, p. 44 (1851).
Traité historique et pratique de la législation des portions communales ou ménagères, par Legentil. Paris, 1854. In-8o.
Voy. aussi Proudhon, Traité de l’usufruit, chap. 86 ; les Répertoires de Dalloz, de Sibire et Carteret ; Projets de révision du C. F. et Rapp. de M. Faultrier, 3 avril 1851 ; Traité général de droit admin. appl., par G. Dufour.