Une question de droit constitutionnel - le referendum belge
La Belgique est, en ce moment, sur le point de réviser sa constitution, qui date de soixante années. L’acte du 7 février 1831 n’avait pas décrété sa propre immutabilité. « Le pouvoir législatif, dit-il, a le droit de déclarer qu’il y a lieu à la révision de telle disposition constitutionnelle qu’il désigne : après cette déclaration, les deux chambres sont dissoutes de plein droit. Il en sera convoqué deux nouvelles. Ces chambres statuent, de commun accord avec le roi, sur les points soumis à la révision. » Les opérations prévues par cet article sont commencées, et la procédure constitutionnelle est entrée dans sa première phase.
La révision de la constitution belge ! Il n’y a pas, pour nos voisins, de question plus grave et plus émouvante. Il faut, pour le bien comprendre, interroger l’histoire du peuple belge, qui ne ressemble pas à la nôtre. La nation française a fait de très grandes choses : elle a promulgué sa déclaration des droits de l’homme non-seulement pour elle, mais pour l’univers, tenté de dérober le feu du ciel et de renouveler la face de la terre, remporté sur des champs de bataille très divers les plus éclatantes victoires ; mais, en subjuguant ou en éblouissant le monde, elle n’a pas su lui donner toujours l’exemple de la sagesse. Nous avons changé bien légèrement nos lois fondamentales ! Nous nous sommes épris quelquefois d’idoles étranges et nous avons mis trop souvent un excès d’ardeur à renverser l’édifice que nous avions bâti la veille ! Les Belges ont cru devoir ne nous ressembler que par nos bons côtés, et prouvé par là même la fermeté, la sagacité de leur esprit politique. Résistant à toutes les tentations et fermant leurs oreilles au chant des sirènes, ils ont veillé nuit et jour sur leur constitution : ils l’ont aimée, respectée ; ils l’aiment et la respectent encore. C’est dire qu’ils n’y sauraient toucher à la légère et sans une anxiété patriotique. Par quel enchaînement de faits et d’idées se trouvent-ils donc conduits à la réviser ?
C’est que l’humanité ne se repose pas, qu’aucune de ses œuvres n’est éternelle et qu’il existe dans la constitution belge un article 47 ainsi conçu : « La chambre des représentans se compose des députés élus directement par les citoyens payant le cens déterminé par la loi électorale, lequel ne peut excéder 100 florins d’impôt direct ni être au-dessous de 20 florins. » Dès lors, en décidant que, pour participer aux élections législatives, il fallait verser au trésor de l’Etat en contributions directes, patentes comprises, la somme de 42 fr. 32, les chambres belges réduites à l’exercice du pouvoir législatif proprement dit ont fait tout ce qu’elles pouvaient faire. Il ne leur était loisible ni de supprimer ni même d’abaisser ce cens électoral sans empiéter sur les attributions du pouvoir constituant. La chambre des représentans fut donc saisie trois fois, en novembre 1870, en 1883, en 1887, par plusieurs de ses membres, de projets qui tendaient à la révision de l’article 47. La question fut ajournée trois fois et le régime qui maintient un corps de 134,000 électeurs « généraux » dans un pays de plus de six millions d’habitans subsiste encore. Peut-on ajourner la réforme ? Presque personne ne le croit en Belgique et nous ne le pensons pas davantage.
Nous n’avons oublié rien de ce qu’on a dit en France, dans la première partie de ce siècle, en faveur du cens électoral. Aux yeux des doctrinaires, nous le savons, le censitaire a d’abord représenté « tout ce que la multitude avait d’intérêts légitimes » et « plus fidèlement qu’elle n’eût pu le faire elle-même. » Mais le plus illustre d’entre eux, vaincu par sa propre expérience, avait fini par dire, et cet aveu, banal sur d’autres lèvres, est significatif dans sa bouche : « De même que la chambre des pairs est donnée à quelques-uns, de même et par la même nécessité des choses, la chambre des députés est donnée à tous ; la représentation des intérêts communs à tous appartient à tous, là où il n’y a pas de distinctions hiérarchiques. Dans la rigueur du droit, tous sont éligibles, tous sont électeurs, à moins qu’ils ne soient jugés actuellement incapables de l’être. » Or cette nécessité des choses que confessait Royer-Collard, en planant sur les sommets de la théorie pure, d’autres, c’est-à-dire beaucoup de ceux qui ne votaient pas, l’ont aperçue et, l’apercevant, s’en sont prévalus. Ne se jugeant pas, à tort ou à raison, « actuellement incapables, » ils se sont placés « dans la rigueur du droit, » mais ne l’ont pas fait seulement pour l’honneur des principes. Ils ont réclamé l’application pratique et tangible de ces principes avec une énergie de jour en jour croissante ; en un mot, ils ont voulu voter. Comme les lois ne se font pas à coups de syllogisme, la politique des gouvernemens sensés consista bientôt à démêler ce qu’il y avait de juste et ce qu’il pouvait y avoir d’excessif ou de prématuré dans de semblables revendications.
C’est ainsi que la législation électorale anglaise, dont la réforme avait été demandée douze fois sans résultat depuis 1745, fut profondément remaniée en 1832. À cette dernière époque, lord Althorp, lord Grey, lord John Russell lui-même, avaient hautement affirmé que la question électorale était définitivement réglée, et pourtant, au bout de moins de dix ans, on battait en brèche le reform bill de 1832, au bout de vingt ans le parlement était saisi de nouvelles propositions, et, le 11 février 1867, M. Disraeli annonçait au nom du gouvernement la présentation d’une loi nouvelle. Le reform bill de 1832, disait-il alors, a confié le pouvoir aux classes moyennes en excluant les classes ouvrières ; il faut aujourd’hui restituer à celles-ci les droits que leur reconnaissait l’ancienne législation du pays. « Assurément nous avons fait un saut dans l’inconnu, ajoutait lord Derby quelques mois plus tard en soumettant le projet à la chambre des lords ; mais j’espère fermement que l’extension de franchise que nous accordons à nos compatriotes sera le moyen de placer les institutions du pays sur une base plus ferme. » Le nombre des électeurs passa, pour le royaume-uni, de 1,366,818 à 2,448,252. Quinze ans s’écoulèrent et le régime électoral de 1867-1868 devint lui-même suranné ; après quelques difficultés suscitées par la résistance de la chambre des lords, les libéraux et les conservateurs s’entendirent avec la couronne pour modifier de fond en comble la législation nouvelle, et les deux chambres votèrent sans discussion de principes l’acte du 6 décembre 1884, dit representation of the people act. Il nous suffira de rappeler que cet acte eut pour effet d’augmenter dans la proportion de plus de 75 pour 100 le chiffre des électeurs inscrits. Le royaume-uni ne possède pas le suffrage universel ; mais sur 34,877,399 habitans, 5,701,905 participèrent, en 1886, aux élections politiques. Il est à peine utile de faire observer que ce mouvement formidable n’est pas spécial à l’Angleterre : l’Europe sait par quels motifs ou sous quels prétextes se sont accomplies, en France, les révolutions du 24 février 1848 et du 2 décembre 1851.
Aussi, lorsque MM. Fléchet, Buls, Janson, Fagnart, Grosfils et Broquet soumirent à la chambre des représentans de Belgique, dans la séance du 27 novembre 1890, une proposition ainsi conçue : « Il y a lieu à la révision des articles 47, 53 et 56 de la constitution, » le gouvernement du roi demanda-t-il lui-même à cette chambre, par l’organe de M. Beernaert, ministre des finances, de voter la prise en considération et, quand il fut procédé au vote par appel nominal, 118 membres y prenant part, tous répondirent affirmativement. Un peu plus tard, la section centrale de la chambre, chargée de l’examen du projet, ayant désiré connaître les vues du gouvernement sur la révision, le même ministre lui fit une communication plus précise et, pour qu’aucune équivoque ne subsistât, adressa le 30 mars 1891 au président de cette section un résumé de sa déclaration verbale. Fallait-il se borner à transformer tous les électeurs communaux, au nombre de 400,000, en électeurs généraux, c’est-à-dire subordonner au cens de 10 francs le droit de participer aux élections politiques ? Sans répudier absolument cette combinaison, M. Beernaert s’exprimait en ces termes : « Mais le gouvernement estime qu’il convient d’aller plus loin et que, sans exiger aucun paiement de contributions, il faudrait se rapprocher des bases que l’accord des deux grands partis politiques a permis d’introduire dans la Grande-Bretagne. On sait qu’abstraction faite de diverses dispositions accessoires y est électeur quiconque occupe une maison, partie de maison, logement ou terrain d’un revenu ou d’un loyer de 10 livres sterling. C’est aussi l’occupation que nous devrions prendre comme base principale et, afin d’éviter les contestations et les fraudes, elle devrait être appréciée d’après le revenu cadastral de l’immeuble occupé ou cultivé… Le gouvernement voudrait que le nombre des électeurs généraux fût ainsi porté à 600,000 environ, et il est prêt à étudier avec la section centrale le chiffre du revenu cadastral auquel il faudrait s’arrêter pour obtenir ce résultat. » Cette proposition nous semble à la fois large et prudente. D’une part, elle écarte le vote général par tête ; mais une réforme aussi radicale serait au moins prématurée. L’exemple de la France n’est pas décisif : son histoire même suffit à prouver que la démocratie pure est sujette aux vertiges, tout au moins qu’il ne faut pas brûler les étapes, et qu’on ne saurait, sans exposer un peuple à de graves mécomptes, le précipiter dans le suffrage universel. On ne saurait d’ailleurs oublier que, même dans la grande république américaine, la constitution fédérale ayant permis à tous les États particuliers de déterminer eux-mêmes les conditions de l’électorat de leurs propres citoyens (même, pour les élections d’une nature fédérale), plusieurs d’entre eux, tels que le Connecticut, le Massachusetts, la Floride, le Missouri, soumettent à diverses restrictions le droit à l’électorat. D’autre part, la proposition rompt avec le régime censitaire, que l’opinion publique bat en brèche de toutes parts ; sans anéantir toutes les individualités et tous les intérêts devant la souveraineté populaire, elle introduit la plus grande somme d’égalité possible dans le gouvernement représentatif et fait à la démocratie la plus large part.
Nous arrivons au referendum. Aussitôt après avoir exposé les vues du gouvernement sur l’extension du droit électoral, le ministre des finances poursuivait en ces termes : « On ne peut se livrer à l’étude de la réorganisation du pouvoir législatif sans se préoccuper également du pouvoir royal, et l’article 131 porte d’ailleurs que les chambres nouvelles ne peuvent statuer sur les points soumis à la révision que d’accord avec le roi. Le gouvernement estime qu’il conviendrait d’investir le roi du droit de se mettre directement en rapport avec le corps électoral pour prendre son avis soit sur une question de principe, non actuellement soumise à la législature, soit à propos d’une loi votée, mais non encore promulguée. » La même proposition fut développée dans une déclaration lue à la chambre des représentans le 2 février 1892 : « Il conviendrait d’attribuer au roi le droit de se mettre directement en rapport avec le corps électoral pour lui demander son avis. Rien, semble-t-il, de plus conforme aux véritables bases du régime représentatif. Rien aussi de plus propre à mettre le pouvoir royal mieux à même d’exercer en certains cas une action modératrice. Une nation de quelque étendue ne peut ni légiférer ni s’administrer directement, et dès lors la délégation des pouvoirs s’impose. Mais c’est toujours de la nation qu’ils émanent et c’est consacrer ce principe fondamental que de permettre qu’elle puisse être consultée. » Aux yeux du gouvernement belge, l’extension du suffrage populaire et l’extension de la prérogative royale sont deux propositions connexes. Qui peut pressentir, en effet, les conséquences de la première réforme ? Quelles seront les aptitudes de ce corps électoral quintuplé ? Quels mandataires choisira-t-il, non pas seulement demain, mais après-demain ? Verra-t-on s’y développer un sentiment encore plus élevé de la dignité nationale, un respect plus profond des institutions fondamentales ? Va-t-il être, au contraire, dominé par la passion effrénée de l’égalité ? Nommera-t-il d’un cœur léger des candidats qui le caresseront et dont il désavouerait les votes ? C’est le secret de l’avenir et, quoi qu’on puisse espérer de la nouvelle législation électorale, on conçoit que le gouvernement, avant de faire « le saut dans l’inconnu, » songe à prendre quelques précautions, particulièrement à fortifier l’action modératrice de la royauté.
Mais ce n’est pas l’avis de tout le monde, et M. Beernaert a constaté dans un exposé de motifs complémentaire (11 février 1892) que l’introduction du referendum royal soulevait « des contradictions nombreuses. » Si nous en croyons les articles de quelques journaux et le compte-rendu de quelques séances, elles se produisent même sous une forme assez passionnée. La question est grave, délicate, intéressante et, nous le comprenons aisément, de nature à passionner les hommes d’Etat belges. Elle est cependant de celles qu’on ne peut bien traiter ni bien résoudre sans un peu de calme et de sang-froid. Des combattans qui descendent dans la lice ne se rendent pas toujours une exacte justice, et l’on n’est jamais mieux placé pour juger les coups que si l’on n’est exposé ni à les donner ni à les recevoir. Or les jouteurs de l’un et de l’autre camp sont assurément animés d’un égal amour du bien public, d’un égal dévoûment à la nation et à la monarchie belges ; mais ils nous paraissent en outre, à nous qui jugeons d’un peu plus loin, peut-être par là même d’un peu plus haut, défendre deux thèses plausibles. Il serait puéril, il nous paraîtrait ridicule d’écarter l’une ou l’autre par une fin de non-recevoir, et c’est pourquoi nous allons d’abord exposer avec toute l’ampleur possible la doctrine des opposans. Ceux-ci, dont quelques-uns brillent au premier rang parmi les hommes d’État et les publicistes belges, accourent des quatre points cardinaux : les uns appartiennent au parti libéral ; les autres représentent la fraction la plus ardente du parti catholique.
Ils remarquent d’abord qu’on n’a jamais proposé d’introduire le referendum dans une monarchie constitutionnelle.
Sans doute, aux États-Unis, quoique le système du gouvernement soit essentiellement représentatif, les constitutions des États particuliers ne peuvent être amendées que par le peuple lui-même. Il est encore vrai que le peuple n’intervient pas seulement dans la réforme des constitutions particulières et que si, dans plusieurs États de l’Union, les cours suprêmes ont annulé comme inconstitutionnels et révolutionnaires de simples actes législatifs subordonnés à la sanction populaire, plusieurs constitutions, comme celles de l’Illinois, de la Caroline du Nord, du Wisconsin, d’Iowa, d’Ohio, du Kansas, du Michigan, dérogeant à cette règle, permettent ou prescrivent le recours au peuple dans certains cas, par exemple lorsqu’il s’agit d’imposer aux citoyens une charge exceptionnelle ou d’autoriser des banques de crédit. Mais il est facile de concilier cette intervention du peuple souverain avec le mécanisme d’institutions qui impliquent l’entière souveraineté du peuple.
Le referendum suisse est plus connu[1]. Nous ne parlons pas ici du referendum obligatoire que pratiquent les cantons de Zurich, de Berne, de Schwytz, de Soleure, des Grisons, d’Argovie, de Thurgovie, du Valais et le demi-canton de Bâle-campagne[2]. On sait que, dans ces États, les lois, ou du moins un certain nombre de décrets législatifs, n’entrent pas en vigueur avant d’avoir été ratifiés expressément : une votation populaire intervient sur tous les objets que la constitution ne place pas dans la compétence exclusive du grand-conseil, et le recours au peuple a lieu de plein droit sans qu’une fraction du corps électoral le réclame. Il est impossible de découvrir la moindre analogie entre ce referendum cantonal obligatoire et la nouvelle prérogative que le cabinet belge entend conférera la royauté. C’est seulement au referendum facultatif, et, pour abréger, au referendum fédéral qu’il y a lieu de comparer le projet actuel de referendum.
En effet, si le referendum est obligatoire en Suisse toutes les fois qu’il s’agit de réviser la constitution fédérale elle-même et si la nouvelle disposition constitutionnelle n’est définitivement adoptée qu’après avoir rallié tout à la fois la majorité dans le pays entier et la majorité des cantons, tout autre referendum fédéral est purement facultatif : — « Les lois fédérales sont soumises à l’adoption ou au rejet du peuple, dit la constitution, si la demande en est faite par 30,000 citoyens actifs ou par huit cantons. Il en est de même des arrêtés fédéraux qui sont d’une portée générale et qui n’ont pas un caractère d’urgence. » — La loi fédérale ordinaire, ainsi déférée au peuple, est d’ailleurs adoptée dès que la majorité des électeurs suisses l’accepte, quand même la majorité des cantons l’aurait rejetée. L’intervention directe du corps électoral a été ainsi provoquée vingt-sept fois depuis que la constitution fédérale de 1874 est en vigueur, et le droit populaire s’est exercé sans secousse. C’est bien un referendum facultatif qu’il s’agirait d’introduire dans la constitution belge. Or, dit-on, la Suisse est une république démocratique ; le principe de la souveraineté populaire, appliqué dans toute sa pureté, y a produit dans l’organisme constitutionnel et dans les mœurs politiques des conséquences tout à fait particulières. Tout homme qui reçoit une parcelle du pouvoir législatif, exécutif et même judiciaire y est nommé pour un terme fixe. Chacun des élus exerce le pouvoir qui lui est délégué par l’unique souverain, suivant ce qu’il croit être la volonté de ses mandans. S’il s’est trompé sur ce point, il se hâte de réparer son erreur sans refuser son concours. Ainsi les membres de l’assemblée fédérale dont les opinions ont été désavouées par leurs électeurs n’abandonnent point leurs sièges ; ainsi les ministres dont les volontés personnelles sont contrecarrées par les votes de l’assemblée ou du peuple restent à leur poste : en Suisse, les autorités ne se démettent jamais ; elles se soumettent toujours. Quoi de plus contraire au mécanisme de la monarchie constitutionnelle ? En Belgique, les députés sont désignés, non commandés par les électeurs : ils représentent la nation, la minorité comme la majorité ; ils veillent à l’ensemble des intérêts particuliers et généraux. C’est une antinomie, non une analogie qu’il faudrait signaler entre les mœurs politiques de la Suisse et les institutions belges. Il n’y a pas plus d’analogie entre le referendum royal et le referendum populaire. D’un côté, le peuple convoquant le peuple ; de l’autre, le prince investi d’un pouvoir propre, entrant en communication avec un pouvoir dont il ne relève pas. Le referendum suisse se combine aisément avec l’organisation du parlement fédéral, dont la compétence est restreinte, dont la session ordinaire ne dure pas plus de huit semaines et qui vote en moyenne deux ou trois lois par an : le gouvernement parlementaire belge est, au contraire, un organisme complet, qui se suffit à lui-même. D’ailleurs tels sont les inconvéniens du vote populaire direct qu’il a fallu, même sur la terre classique du referendum, en rétrécir la sphère. Le texte même de la constitution lui soustrait « les arrêtés fédéraux, » à la différence des « lois fédérales, » quand ils n’ont pas soit une portée générale, soit un caractère d’urgence. Mais comment distinguer la loi de l’arrêté ? C’est ce que le conseil fédéral n’a pas cru pouvoir faire dans le message joint à la loi sur les votations populaires du 17 juin 1874, sous prétexte « qu’une définition, quelque bonne qu’elle soit, est toujours sujette aux interprétations. » L’assemblée fédérale s’est donc attribué le droit de décider, pour chaque cas spécial, si un décret législatif est une loi ou un arrêté, si l’arrêté est ou n’est pas d’une portée générale et présente un caractère d’urgence. On arrive ainsi, dans la pratique, à soustraire au referendum, outre les arrêtés pris pour des cas concrets (par exemple ceux qui accordent la garantie fédérale aux constitutions cantonales), les traités avec les États étrangers, le budget annuel et l’approbation des comptes de l’État, les crédits pour l’acquisition du matériel de guerre, les subventions pour la correction des rivières et la construction des routes. La Suisse elle-même a donc senti le péril d’une intervention populaire un peu trop fréquente, et l’on a sinon tourné, du moins interprété la constitution avec une grande complaisance pour conjurer l’abus du referendum. Il n’est pas même démontré que le referendum soit un rouage utile dans un État quelconque ; mais, bon ou mauvais, c’est une institution républicaine qu’il faut laisser aux républiques.
Si le referendum n’a, jusqu’à ce jour, apparu dans aucune monarchie constitutionnelle, c’est qu’il est incompatible avec le principe même d’une telle monarchie. Les diverses formes de gouvernement sont régies, comme les corps semés dans l’espace, par des lois qui leur sont propres. Que se passe-t-il en Angleterre ? Le roi n’exerce plus aujourd’hui dans le gouvernement de l’État une action directe : il se trouve devant le conseil des ministres, c’est-à-dire devant un comité d’hommes délégués par la chambre des communes, auquel il ne saurait imposer ses vues personnelles. Il est toujours le chef de l’État, le représentant de la nation, le symbole visible de l’autorité ; mais il ne détient plus, en fait, cette autorité. L’ancien pouvoir coercitif qui s’imposait à la volonté des ministres est remplacé par une influence morale qui s’adresse à leur raison. Bagehot, dans son ouvrage sur la constitution anglaise, veut bien reconnaître encore ce triple droit au souverain : être consulté par les ministres, les encourager, les avertir ; et chacun admet qu’un prince habile, respecté, soutenu par la loyalty de ses sujets, peut exercer même par des avertissemens, même par des conseils, un contrôle bienfaisant sur les affaires publiques. Mais enfin nous sommes à mille lieues du referendum ! Tandis que, d’après les maximes fondamentales de la monarchie constitutionnelle, « la volonté royale n’est plus la volonté personnelle du roi, mais sa volonté officielle, » éclairée ou approuvée par des guides ou des conseillers déterminés, la fiction s’évanouirait, la volonté personnelle du prince se manifesterait de la façon la moins équivoque. Inviolable, il se découvre ; irresponsable, il s’engage. C’est, on a cru pouvoir employer le mot, du césarisme.
En effet, poursuit-on, le plébiscite est le procédé favori du césarisme et le referendum royal n’est pas autre chose que le pouvoir personnel tempéré par des plébiscites. Le plébiscite est la mise en action de la démocratie directe. On dit au peuple : « C’est abdiquer à moitié sa souveraineté que de la déléguer : fais tes affaires toi-même. » Mais le prince épie le moment favorable, choisit ses instrumens et dicte lui-même la réponse qu’il sollicite. La monarchie impériale française fut étayée, de 1851 à 1870, sur des plébiscites : ces sortes de consultations populaires étaient à leur place. Mais Louis-Napoléon Bonaparte avait averti les Français, dans sa proclamation du 14 janvier 1852, que son action devait être « libre, sans entraves, » et que les ministres, s’ils restaient les auxiliaires honorés de sa pensée, « ne pourraient plus former un conseil responsable, composé de membres solidaires, obstacle journalier à l’impulsion particulière du chef de l’État. » Or ce régime est précisément l’inverse de celui que le congrès national entendit établir, le 22 novembre 1830, en déclarant « que le peuple belge adoptait, pour forme de son gouvernement, la monarchie constitutionnelle représentative sous un chef héréditaire. » Il n’y a pas le moindre point de contact entre l’empire plébiscitaire et la monarchie belge de 1831.
D’ailleurs le roi n’est pas désarmé par la constitution contre les erreurs ou les témérités des chambres législatives. Expressément investi du droit de sanctionner les lois, il peut refuser sa sanction. Il peut, en outre, dissoudre les chambres soit simultanément, soit séparément, à la condition de convoquer le corps électoral dans les quarante jours. Tel est le moyen qu’on donne au souverain dans toutes les monarchies constitutionnelles, de consulter le pays s’il pense que la chambre ou les chambres élues ne représentent plus l’opinion du pays. Chez nos voisins d’outre-Manche, dans ce duel qui s’était engagé, suivant l’expression du docteur Johnson, « entre le sceptre de George III et la langue de M. Fox, » quand le grand orateur crut devoir contester à la couronne la faculté de dissoudre le parlement au milieu d’une session, ses partisans mêmes l’abandonnèrent : on ne trouverait pas un autre Fox, en Belgique, pour soutenir une proposition semblable. La nation anglaise s’est inclinée quand la reine permit à M. Gladstone, en 1886, de dissoudre une chambre élue depuis quelques mois qui venait de condamner sa politique irlandaise, afin de poser directement devant la nation la question du home rule. Si le roi des Belges allait jusqu’au bout de sa prérogative dans des circonstances analogues, la nation belge accueillerait sa résolution avec la même déférence.
Mais ce que divers hommes d’État reprochent encore plus vivement au gouvernement royal, c’est de favoriser l’invasion de la démocratie dans le régime parlementaire. La démocratie s’avance à la conquête du monde. Il ne suffit plus de dire qu’elle coule à pleins bords : elle envahit et submerge tout. Ce nouveau pouvoir fait tout rentrer dans l’ombre : non pas seulement les classes et les privilèges, mais les mœurs antiques et les institutions séculaires, les trônes, les religions même. Convient-il d’accélérer cette marche ? Faut-il précipiter le torrent ?
D’abord les plus entêtés démocrates sont bien obligés de reconnaître que le peuple n’a pas tout appris et ne peut pas tout savoir. La politique est, de toutes les sciences, la plus simple en apparence, la plus complexe en réalité. La multitude se figure aisément que, la ligne droite étant le plus court chemin d’un point à un autre, il suffit de la suivre et d’atteindre un but précis avec la plus grande somme de vitesse possible. Cependant on ne gouverne un peuple qu’en tenant compte de ses antécédens et de ses traditions, de son tempérament et de ses habitudes, en cherchant dans le passé le secret de l’avenir, en amortissant par la sagesse des résolutions présentes la violence des réactions prochaines : en un mot, la science du gouvernement est la science même des transitions et des nuances. C’est ce que la démocratie pure ne comprendra jamais. En outre, un grand nombre de matières échappent par leur nature même à sa compétence. Démosthène rappelait aux Athéniens qu’il y avait un inconvénient grave à parler des affaires étrangères sur la place publique et que Philippe avait sur eux un grand avantage, n’étant pas obligé de laisser débattre ses projets de guerre ou d’alliance devant les Macédoniens assemblés. Les questions économiques tiennent une place de jour en jour plus importante dans la vie des peuples ; comme on ne peut pas toujours les trancher par des principes absolus, il devient indispensable de les étudier une à une avec une patience infatigable, et de ne les résoudre qu’après des investigations minutieuses ; est-ce que le corps électoral peut s’engager dans un pareil labyrinthe ? Enfin il faut bien demander, de temps à autre, dans l’intérêt permanent du pays, d’assez lourds sacrifices aux contribuables ; sauront-ils s’y résigner ? Il est si facile de persuader au peuple qu’une dépense pressante peut être encore ajournée, que tout est préférable à l’aggravation immédiate des charges publiques, et cependant, sans qu’il s’en doute, l’indépendance, l’existence même de la nation sont peut-être en jeu !
Les adversaires du referendum reconnaissent sans doute qu’on ne sera pas tenu de soumettre tous les actes législatifs à la sanction populaire, et personne n’ignore qu’il s’agit seulement ici d’un recours facultatif. La couronne, à coup sûr, n’a pas l’intention de provoquer l’intervention directe du peuple à la moindre menace de conflit et pour résoudre les difficultés de second ordre, inhérentes à l’exercice même du gouvernement. Mais d’abord saura-t-elle indéfiniment discerner les bonnes occasions (s’il en est de bonnes) des mauvaises ? Un ministère compromis ne sera-t-il pas toujours très enclin à croire que le monde est près de s’écrouler si le corps électoral n’est pas, sous un prétexte quelconque, mis en branle ? Quand le prince aurait tout le discernement possible, quand il serait capable de résister aux instances de son cabinet, on saura peut-être lui forcer la main d’une autre manière. Pour imposer le referendum à la couronne, un parti puissant organisera, le cas échéant, ce qu’on nomme « une campagne de presse » contre le roi lui-même et saura, s’il le faut, employer l’invective ou la calomnie ; conjecture évidemment invraisemblable eu égard au tempérament sage, aux mœurs véritablement constitutionnelles du peuple belge, mais que les adversaires du referendum admettent, à titre de simple hypothèse, pour témoigner de leur foi monarchique et de leur ardeur à préserver la couronne de l’ombre même d’un tel péril. Bien plus, si cela ne suffit pas et si le prince résiste encore, les sommations de l’émeute succéderont aux attaques de la presse. Quand on aura crié pendant un mois referendum ! referendum ! sous les fenêtres du palais, la royauté sera bien près de céder.
Admettons néanmoins qu’un prince très ferme résiste à ces revendications violentes : il sera facile de persuader à la démocratie qu’elle a été leurrée par une promesse trompeuse. Si l’on n’abuse point du droit qu’elle a d’être consultée, elle se figurera bientôt qu’on n’en use pas et qu’on se méfie d’elle. Elle réclamera par les voies légales et, comme on ne réduit pas aisément la démocratie pure à la portion congrue, elle obtiendra tôt ou tard soit la substitution du referendum populaire au referendum royal, soit au moins leur juxtaposition. Tel sera peut-être le thème de l’opposition démocratique quand il s’agira, dans une quinzaine d’années, de réviser une seconde fois la constitution belge. Le jour où cette nouvelle brèche serait faite dans la citadelle, on peut en rendre les clés ; la monarchie aura capitulé devant la république. La royauté n’aperçoit pas l’abîme entr’ouvert sous ses pas ; il faut, à tout prix, la sauver d’elle-même. Il faut, en tout cas et par-dessus tout, sauver le régime représentatif ; car c’est lui que vise particulièrement le projet de réforme constitutionnelle et qui périrait tout d’abord. Or la maxime élémentaire de ce régime, ainsi que l’a dit un représentant dans une séance de la section centrale (17 avril 1891), c’est que les élus sont investis de pleins pouvoirs. Ils doivent statuer, sous leur responsabilité, sur tout ce qui intéresse l’État ; ils n’ont pas à en référer ; ils ne sont soumis au jugement de leurs électeurs qu’en cas de dissolution ou à l’expiration naturelle de leurs pouvoirs. C’est pourquoi, même dans la grande république américaine, démocratie représentative, on reconnaît, en thèse, que la législature d’un État ne peut pas soumettre ses actes à l’approbation du peuple sans dénaturer les principes essentiels du gouvernement. Le peuple ne peut pas légiférer. Par une conséquence logique, il lui est interdit de faire indirectement ce qu’il ne saurait faire directement : puisqu’il ne peut pas voter la loi, il ne peut pas non plus l’approuver ou la désapprouver. S’il en était autrement, tout le mécanisme du régime serait faussé. Le recours au peuple est-il postérieur à la loi ? Le délégué peut être désavoué, la représentation nationale est amoindrie. Mais le referendum préalable est encore plus contraire à l’essence du gouvernement représentatif. Si le chef de l’État soustrait à l’une des deux chambres, avant tout débat, une proposition dont elle se trouve ou va se trouver saisie, l’élu cède la place à l’électeur, la démocratie pure entre en scène et supprime provisoirement la démocratie représentative. Le pouvoir législatif direct est transféré momentanément au corps électoral. Quand le mandant a prononcé, le mandataire n’a plus qu’à se croiser les bras.
Ainsi s’expriment les adversaires du referendum. Pour nous, étrangers aux querelles des partis qui se disputent le pouvoir en Belgique, et poursuivant l’étude scientifique de cette grave question constitutionnelle, nous la traiterons avec une complète sérénité d’esprit. Jugeant, d’ailleurs, que le régime représentatif est, par excellence, celui de la discussion libre et que tout le monde y doit être écouté, nous avons tenté de résumer fidèlement l’argumentation qu’on dirige contre le projet du gouvernement, sans la scinder par crainte de l’affaiblir. Quelques-unes de ces objections n’ont pas une bien grande portée ; d’autres sont fort sérieuses et nous les prendrons en considération, le lecteur va s’en apercevoir, en exposant notre propre système.
Il faudrait une grande dose de mauvaise foi pour méconnaître que le gouvernement du roi Léopold propose aux chambres belges d’innover. Le referendum est en vigueur dans quelques républiques : aucune monarchie constitutionnelle ne l’avait encore pratiqué. Mais aucun homme d’État ne se figure, fût-il le plus endurci des conservateurs, que le dernier mot de la politique consiste à n’innover jamais. La monarchie anglaise a subi, par exemple, même dans les temps modernes, des transformations successives. Au XVIIe siècle, les Stuarts dispensaient encore de l’exécution de certains statuts et les légistes commentaient la fameuse maxime : A Deo rex, a rege lex ; les pouvoirs du souverain furent limités par le Bill des droits du 24 février 1689. Cependant l’action de quelques princes, par exemple celle de Guillaume III et de George III, fut souvent prépondérante, et l’on a pu répéter que, si le gouvernement absolu disparut à partir de 1688, il y eut encore en Angleterre un gouvernement personnel ; or il est indubitable que l’axe du pouvoir s’est déplacé dans le cours des deux derniers siècles : la puissance réelle a passé, non pas même de la couronne au parlement, mais de la couronne à la chambre des communes. Les lois qui gouvernent le monde moral changent avec les besoins et les sentimens des sociétés humaines ; comment les monarchies constitutionnelles échapperaient-elles à ces vicissitudes ? Que d’institutions peuvent être modifiées sans qu’une monarchie cesse, à proprement parler, d’être constitutionnelle !
Royer-Collard, qu’on ne peut trop citer dans un tel débat, répondit un jour avec une remarquable élévation de langage à certains royalistes qui voulaient immobiliser la royauté moderne : « Je pourrais dire à ces hommes : votre intelligence, c’est-à-dire notre faible intelligence, car je ne me sépare point ici de vous, est-elle la mesure des choses ? N’est-il encore arrivé rien d’imprévu ? Voici un état nouveau du monde, il est vrai, et le changement qui s’est opéré dans les esprits est encore plus intime et plus profond qu’il ne s’annonce au dehors… Les sages de l’antiquité connaissaient aussi bien que nous les conditions générales de la société : auraient-ils imaginé le gouvernement féodal ? Et si le gouvernement féodal à son tour avait eu des philosophes, ces philosophes lui auraient-ils prédit qu’il portait dans ses flancs la constitution des États-Unis d’Amérique ? Laissez donc faire le temps et ne vous hâtez pas de prononcer des arrêts de mort contre les sociétés. » Réponse d’autant plus significative que cet homme d’Etat fut l’adversaire de la monarchie absolue comme de la république et le grand évangéliste de la monarchie constitutionnelle. Au demeurant, innover n’est en soi ni bon ni mauvais : le tout est d’innover à propos.
Or, s’il saute aux yeux que le referendum royal diffère par certains côtés du referendum populaire, et nous nous gardons bien de contester une proposition si claire, il n’est pas moins vrai que, par d’autres côtés, il lui ressemble. Un des facteurs, est changé, puisque le chef de l’État devient, dans le projet du gouvernement belge, l’auteur de la consultation ; mais l’autre facteur ne l’est pas, puisque la réponse est donnée, dans un cas comme dans l’autre, par le corps électoral. Cela posé, la politique étant bien moins une collection de théorèmes que l’application pratique de certains principes, il est peut-être bon, pour discerner si l’on innove à propos, de juger l’arbre par ses fruits, c’est-à-dire d’apprécier d’une façon générale, la forme du gouvernement n’étant pas en jeu, les résultats qu’a donnés l’intervention directe du corps électoral, soit aux États-Unis, soit en Suisse. Le referendum ne peut pas être et n’est pas, on l’a dit très exactement, une panacée : ce serait une véritable puérilité que d’y chercher un remède à tous les maux dont souffre une nation, un abri contre tous les orages qui la menacent. Il s’agit de savoir, non si le peuple donne, à coup sûr, la meilleure réponse aux questions posées, mais si, soit dans l’une, soit dans l’autre république, les inconvéniens du recours direct l’ont, en somme, emporté sur ses avantages.
On sait déjà que le corps électoral est appelé, dans la grande république américaine, à sanctionner tous les amendemens aux constitutions des États particuliers. Or, si la cour suprême du Missouri s’est, un beau jour, avisée de dire qu’une convention régulièrement convoquée avait le droit de donner forcé à un nouvel acte constitutionnel sans le soumettre à l’agrément du peuple, tous les hommes d’État, tous les publicistes ont protesté. Nulle autre cour suprême, nulle assemblée n’a cru pouvoir embrasser cet avis, et les jurisconsultes, pour excuser une telle hérésie, ont démontré que le haut tribunal du Missouri n’avait pas tranché la question par un jugement, mais exprimé simplement une opinion particulière. On ne regrette pas, en effet, de laisser aux mains du peuple lui-même une partie du pouvoir constituant et l’on a probablement raison de ne pas le regretter. C’est la démocratie elle-même qui, amendant en 1861 la constitution du Missouri, en 1868 celle de la Floride, subordonna le droit de suffrage à la justification d’une instruction quelconque. L’antique constitution du Massachusetts exigeait que l’électeur sût écrire son nom : quand les deux chambres de la législature locale voulurent effacer, en 1870, cette condition restrictive, elles furent désavouées par leurs commettans. Si le recours direct au corps électoral est, en outre, admis dans plusieurs cas par un assez grand nombre d’États particuliers, alors qu’il ne s’agit pas d’amender la constitution elle-même, c’est qu’on le regarde universellement « comme le seul frein efficace aux influences illégitimes exercées sur la législature et capables de porter un sérieux dommage à l’intérêt public[3]. » Tout le monde sait, en effet, même en deçà de l’Atlantique, qu’un grand nombre de législatures d’États ont été complètement subjuguées et conduites par les grandes associations financières. On chercha de même en Suisse, à l’origine, dans la sanction populaire, comme l’a clairement expliqué M. Cherbuliez, une barrière aux empiétemens de cette chambre unique et toute-puissante, le grand conseil cantonal, investie par délégation de la souveraineté que la constitution attribuait au peuple.
En compulsant avec un soin minutieux, vote par vote, les annales du referendum suisse, nous inclinons à penser, non pas qu’il a donné sans interruption les meilleurs résultats possibles, mais que la démocratie en a fait généralement un judicieux emploi. S’il est vrai, comme nous le croyons, qu’il ne faut pas sacrifier l’autonomie cantonale aux champions d’une centralisation exagérée, comment ne pas approuver le peuple d’avoir, en repoussant deux fois « la loi sur le droit de vote des citoyens suisses, » laissé les cantons régler encore à leur gré les conditions de l’électorat ? S’il est vrai que les minorités doivent être protégées en Suisse comme ailleurs contre le despotisme des majorités, la nation n’a-t-elle pas bien fait de désavouer, durant la législature de 1881 à 1884, la politique oppressive de l’assemblée fédérale en rejetant toutes les lois soumises au referendum et particulièrement celle du 19 décembre 1883[4] ? La liberté d’enseignement est précieuse entre toutes les autres, puisqu’elle permet au père de famille de faire élever ses enfans selon sa conscience et sa croyance ; or, depuis que la constitution de 1874 (art. 27) avait décrété l’instruction obligatoire et laïque, aucune disposition législative ne réglait l’exercice du droit de contrôle de la confédération sur l’enseignement primaire : un arrêté fédéral, voté par la majorité radicale des conseils, prescrivit une enquête scolaire dans tous les cantons, tendant à prouver que la constitution avait été transgressée et à préparer l’élaboration d’une loi défavorable à la liberté religieuse : il est difficile d’oublier que la démocratie se souleva d’un bout à l’autre de la Suisse et que les croyans de toutes les confessions, unis aux véritables libéraux, rejetèrent le 26 novembre 1874, par 318,139 voix contre 172,010, l’arrêté soumis à la sanction populaire. Enfin cette même démocratie, en repoussant le 6 décembre 1891 l’achat des actions du chemin de fer central par la confédération, aurait eu, chose à peine croyable ! assez de finesse pour éviter les pièges (tendus par une légion de financiers habiles) auxquels la représentation nationale elle-même avait été prise, et mérité par là même l’admiration de tous les contribuables, abstraction faite de leur nationalité. Nous ne prétendons pas qu’il faille transplanter étourdiment les institutions d’un pays dans un autre ni par conséquent que l’exemple des Suisses soit décisif : nous nous bornons à soutenir qu’il n’a rien de décourageant. « L’innovation, » ces précédens étant donnés, ne saurait être condamnée d’avance, et le referendum a d’assez bons états de services, hors de la Belgique, pour n’être pas écarté dédaigneusement, en Belgique, par la question préalable.
Il s’agit bien de l’Amérique ou de la Suisse ! a-t-on répondu : c’est autre part que les partisans du referendum vont chercher leur modèle. Ils transforment la monarchie belge en monarchie plébiscitaire, et les Français ont peu de mémoire s’ils ne se rappellent pas ce que le régime plébiscitaire leur a coûté. Nous ne croyons pas, pour notre compte, que la France ait oublié les grandes et terribles leçons de l’année 1870. Cette objection nous paraît être la plus grave de celles qu’on adresse au projet du gouvernement belge, et nous allons l’examiner avec toute l’impartialité possible. Mais il faut avant tout ne pas se payer de mots : qu’est-ce, au juste, que le plébiscite ?
Plebiscitum est, disaient les jurisconsultes romains, quod plebs jubet atque constituit. Il n’entre pas dans notre plan d’expliquer en quoi les plébiscita dîneraient, à Rome, des leges ni d’exposer le mécanisme des lois Valeria Horatia, Publilia, Hortensia, qui ont successivement organisé le régime des plébiscites. Il nous suffira de dire que le plébiscite, voté dans les comices par tribus, était, dans la république romaine, le mode de votation le plus démocratique, par cela seul que, dans chaque tribu, les suffrages se comptaient par têtes, sans distinction entre les riches et les pauvres, entre les seniores et les juniores, entre les patriciens et les plébéiens ; enfin que, dans le dernier état de la législation, le plébiscite pouvait être, en général, soumis aux tribus sans l’autorisation du sénat. Le plébiscite, c’est-à-dire l’injonction du suffrage populaire (quod plebs jubet), devint donc, au même titre que la loi proprement dite, une des sources du droit. C’est bien un plébiscite permanent qu’organisa l’inexécutable constitution française du 24 juin 1793, puisque le corps législatif (art. 53 et suivans), s’il rendait encore des « décrets, » ne pouvait plus que proposer des « lois » et que le pouvoir législatif proprement dit résidait, en définitive, dans les assemblées primaires.
Le premier consul comprit autrement le plébiscite et le pratiqua, mais à de rares intervalles, pour en faire l’instrument de sa propre grandeur. Dès l’an VIII, la représentation nationale est réduite au silence, et deux acteurs restent seuls en scène : lui, qui soumet la constitution nouvelle au peuple, et le peuple qui consigne son vote sur des registres ouverts dans chaque commune. Deux ans plus tard, quand déjà « Rome remplaçait Sparte », le même dialogue recommence entre le général victorieux et le peuple fasciné : Napoléon Bonaparte sera-t-il consul à vie ? Ce dictateur de génie ne trouve pas d’expressions assez fortes pour persuader au peuple que « sa souveraineté ne doit connaître, comme dit l’arrêté du 20 floréal an X, d’autres limites que ses intérêts, » et la formule du plébiscite est définitivement arrêtée en l’an XII : « le peuple veut. » Napoléon III la reprendra pour son compte en 1851 et en 1852. A partir de 1852, le mot lui-même figure dans la langue législative et quand le dernier empereur, au déclin de son règne, tente de raffermir par un appel à la nation sa dynastie chancelante, le « plébiscite » prend place dans le texte officiel de la constitution révisée. Le lecteur, éclairé par ces souvenirs, définira sans peine la monarchie plébiscitaire.
Ce qui caractérise à nos yeux ce régime, c’est d’une part l’attribution complète de la puissance législative au corps électoral, d’autre part la faculté, conférée au roi, de ne pas soumettre certaines résolutions à la représentation nationale pour en saisir directement le peuple. La maxime des jurisconsultes romains : Plebs jubet atque constituit (le peuple ordonne et légifère), est inscrite au sommet de l’édifice : maxime dangereuse et le plus souvent impraticable. Il est périlleux d’ériger le corps électoral en législateur direct parce que certaines clartés lui manquent, que beaucoup de ses membres ne sont pas à même d’entreprendre le labeur nécessaire à la préparation des lois, qu’il devra nécessairement faire dans la plupart des cas une réponse simple, c’est-à-dire incomplète, à des questions complexes. Quand la majorité de ce corps électoral eût désapprouvé, par exemple, en l’an vin qu’on mît un bâillon au corps législatif, en 1815 après le retour de l’île d’Elbe, qu’il fût interdit de proposer le rétablissement des Bourbons même au cas d’extinction de la dynastie napoléonienne, en 1852 qu’on donnât à la chambre haute un rôle inerte en la chargeant presque exclusivement de ne pas s’opposer à la promulgation des lois, le mécanisme du régime plébiscitaire l’eût empêché d’exprimer son opinion (si ce n’est par un rejet en bloc) ou même de faire ses réserves. D’ailleurs, est-ce que ses différens groupes, dispersés sur un territoire étendu, peuvent se concerter ? S’ils veulent s’expliquer sur une question qui n’est pas encore élucidée et si les votes se diversifient, comment, la majorité s’établira-t-elle ? Si l’on entrevoit confusément un conflit d’intérêts, comment et sur quelles bases la transaction pourra-t-elle s’opérer ? N’est-il pas à craindre que la liberté de ces législateurs improvisés ne succombe sous la difficulté du vote direct ? Où la représentation nationale elle-même se heurterait, dans bien des cas, à cent obstacles, comment s’y prendront les commettans pour la remplacer ?
Or le projet du gouvernement belge contient deux innovations très distinctes. Il introduit à la fois dans l’acte constitutionnel la consultation populaire préalable et la consultation postérieure au vote des lois. En usant de la première, lit-on dans la déclaration de mars 1891, « le roi se mettrait directement en rapport avec le corps électoral pour prendre son avis sur une question de principe, non actuellement soumise à la législature. « Il est avéré que le gouvernement n’entend par là ni faire légiférer le corps électoral puisqu’il lui soumettrait seulement une question de principe, ni même provoquer un plébiscite proprement dit, puisqu’il se bornerait à prendre un avis. Toutefois la consultation préalable confine de trop près, par certains côtés, aux procédés de la monarchie plébiscitaire, et nous comprenons qu’elle soit repoussée par un certain nombre d’hommes politiques.
Ce premier referendum est entaché d’un double vice. D’abord il devient trop facile au roi d’ôter la parole aux chambres. On annonce, je le suppose, le dépôt d’une proposition très grave, propre à susciter de violens ou de longs débats, et le gouvernement peut craindre que son avis ne soit pas celui du parlement. Fermer tout d’abord la bouche à la représentation nationale, c’est, si nous ne nous trompons, employer un procédé du régime plébiscitaire. Le peuple, dit-on, n’aura pas le dernier mot, comme il l’avait en France quand on le convoqua pour accepter ou rejeter soit la constitution de l’an VIII, soit celle de 1852. On n’en aura pas moins interverti les rôles ; alors même qu’on voudrait passer la parole au corps électoral, c’est à la représentation nationale d’éclairer le peuple, non pas à lui d’éclairer la représentation nationale, et c’est ici qu’apparaît le défaut capital de la première proposition. Qu’est-ce donc que le régime représentatif et quelle est sa raison d’être ? Les électeurs ont fait, comme disent nos contemporains, une première « sélection » : n’ayant ni les lumières, ni les loisirs nécessaires pour se livrer eux-mêmes à la préparation des lois, ils ont tenté de choisir, souvent même ils ont choisi les plus expérimentés, les plus instruits, les plus intègres, et les ont chargés de cette besogne difficile. Les élus, une fois réunis, ont fait à leur tour une deuxième « sélection » : appliquant à la confection des lois la règle de la division du travail, ils ont distribué la grande tâche, conformément aux aptitudes spéciales des uns et des autres : aux ruraux l’agriculture, aux ingénieurs les travaux publics, aux économistes et aux commerçans les questions commerciales, aux financiers les finances, aux marins les affaires maritimes, mais non pour abdiquer entre les mains des spécialistes, et sans oublier qu’il appartient à leur assemblée tout entière de discerner quels sont, dans le conflit des intérêts et des droits, les besoins généraux du pays. Ces débats préparatoires sont quelquefois nécessaires et souvent utiles : ils peuvent dissiper des erreurs, des préventions, des équivoques, changer l’opinion même du gouvernement et, ce qui nous paraît décisif, celle du peuple. Il y aurait un inconvénient manifeste à les supprimer.
La consultation postérieure au vote des lois ne soulève pas les mêmes objections. Soumise à certaines conditions et pratiquée d’après certaines règles, elle n’offre pas le caractère d’une mesure plébiscitaire et peut même, le cas échéant, devenir un point d’appui pour la représentation nationale. Il y a de bonnes raisons, si nous ne nous trompons, pour l’introduire dans la constitution belge. C’est uniquement de ce second referendum que nous allons désormais parler.
Le lecteur sait déjà qu’on agite, à propos de n’importe quelle consultation populaire, le spectre du césarisme, et doit s’en étonner. C’est bien la personne royale qu’on met par là même en cause. Or il faut une dose d’imagination peu commune pour comparer, même de loin, le roi Léopold soit à cet homme de guerre qui profita de ses victoires et de son ascendant sur les légions pour renverser la constitution romaine, soit au soupçonneux et sanguinaire habitant de Caprée, soit au fou furieux qui mit sa sœur au rang des déesses et son cheval au nombre des consuls, soit au ridicule époux de Messaline, soit à cet histrion qui brûla Rome et livra les chrétiens aux bêtes. Le prince régnant nous avait paru, jusqu’à ce jour, être le représentant accompli de la monarchie constitutionnelle ; il la personnifiait, en quelque sorte, aux yeux de l’Europe. « La Belgique, écrivait l’année dernière un jurisconsulte belge du plus grand mérite[5], a eu l’heureuse chance de vivre sous deux princes respectueux de l’esprit constitutionnel. » Les publicistes de tous les partis s’étaient plu, jusqu’à présent, à reconnaître que « la royauté belge est toujours restée comme un pouvoir neutre, planant au-dessus des luttes politiques, laissant exercer par les ministres, sous le contrôle de la majorité parlementaire, la souveraineté réelle, cherchant parfois à modérer et à rectifier leur action. » La force même des choses astreindrait Léopold II à ne pas dévier de cette ligne, quand ses propres instincts, les traditions de toute sa famille, et l’exemple paternel n’y suffiraient pas. On ne devient pas d’ailleurs un César sans vouloir être César, et c’est à coup sûr la plus extraordinaire des fantaisies que de prêter à ce roi sage et probe les visées ou les appétits d’un général Boulanger.
Mais le projet du gouvernement contient du moins (nous n’en disconvenons pas) une extension de la prérogative royale, et cette extension paraît à plusieurs hommes d’Etat contraire à l’esprit général de la constitution belge. Le roi conserve, dit-on, le droit de dissolution : s’il juge que les élus ne traduisent plus la pensée des électeurs, s’il veut tâter le pouls au pays, il lui suffit de pouvoir dissoudre les chambres ; aller au-delà, c’est tomber dans le césarisme. L’argumentation n’est pas sans réplique.
Il n’y a pas d’analogie entre le referendum postérieur au vote des lois et la dissolution des chambres. La royauté ne se propose pas le même but dans l’un et dans l’autre cas ; les deux mesures n’ont pas la même portée. Y a-t-il un désaccord permanent entre la chambre des représentans, par exemple, et le cabinet sur la marche générale des affaires publiques, et le roi croit-il qu’elle a cessé d’être l’écho du pays ? on aboutit à la dissolution. Le désaccord n’est-il, au contraire, que passager ? porte-t-il sur un point précis ? croit-on savoir d’ailleurs que le pays ne se soucie pas de faire passer le pouvoir des mains d’un parti dans celles d’un autre, et peut-on légitimement espérer que les adversaires de l’heure présente se réconcilieront demain ? Peut-être y a-t-il un double avantage à prendre le peuple pour arbitre du différend et à laisser siéger une chambre honnête, intelligente, laborieuse jusqu’à l’expiration de son mandat. La fréquence des dissolutions est un grand mal. Outre qu’il n’est pas bon de faire discuter sans cesse l’élu par l’électeur, le renouvellement hâtif des chambres amène trop de décousu dans les travaux législatifs : s’il provoque en outre l’ajournement de propositions importantes et de brusques revire-mens dans la direction de la politique intérieure ou extérieure, le prestige du parlement peut en être atteint. La consultation populaire est un expédient des plus utiles quand elle permet d’éviter une dissolution. Ajoutons que cette dernière mesure ne pare pas à toutes les difficultés et ne répond pas à toutes les exigences d’une situation tant soit peu complexe. On le vit bien en Suisse, lorsque le corps électoral, après avoir repoussé, pendant quatre ans, non-seulement le fameux arrêté sur l’enquête scolaire, mais toute une série de lois radicales, renvoya pourtant une forte majorité radicale au conseil national. C’est qu’il peut très bien partager, sur une ou plusieurs questions, l’avis de la minorité parlementaire sans vouloir se débarrasser de la majorité. Approuvez-vous une mesure que vos élus ont prise ? Voulez-vous mettre vos élus à la porte ? Ce sont là deux questions distinctes, et le meilleur moyen de connaître l’avis des commettans sur la première n’est pas, selon toute vraisemblance, de leur poser la seconde.
Cependant tout n’est pas dit quand on a bien voulu reconnaître au roi le droit de dissoudre les chambres, et nous nous demandons si l’emploi du referendum postérieur au vote des lois n’est pas, pour la couronne, l’unique moyen d’exercer la seconde et non la moins importante de ses prérogatives, aujourd’hui paralysée par la pratique constitutionnelle : nous voulons parler du droit de veto. Personne ne conteste que ce droit soit inscrit dans la constitution. « La souveraineté, disait en 1831 M.-J.-B. Nothomb, se compose de la volonté et de l’exécution. La volonté est placée dans la représentation nationale, l’exécution dans le ministère. Le pouvoir permanent influe sur la volonté par le veto et par la dissolution de la chambre élective. » D’accord, mais comment influer sur la volonté par le veto si l’on n’en peut pas user ? Il faut bien en convenir, un des deux bras du « pouvoir modérateur » façonné par les constituans de 1831, c’est le veto ; mais, si ce bras est inerte, le pouvoir modérateur est estropié. Cependant le veto n’est actuellement entre les mains du roi, comme l’a nettement expliqué la déclaration du 2 février 1892, qu’une attribution vaine. Il sommeille en Angleterre depuis la reine Anne, et l’on sait que l’exercice de cette prérogative ébranla le trône de l’infortuné Louis XVI, même avant que les Tuileries fussent envahies par l’émeute au cri de : A bas le veto ! Donc la constitution a plié sous le joug des faits, et le roi des Belges, lié par les précédons, serait obligé de sanctionner, à l’heure actuelle, une loi votée par les chambres, même s’il la croyait funeste, même s’il la jugeait inconstitutionnelle. À ce point de vue, ses pouvoirs sont bien moins étendus que ceux du président des États-Unis et même de presque tous les gouverneurs des États particuliers dans l’Union américaine, auxquels la constitution fédérale et les constitutions locales accordent le veto suspensif[6]. Non-seulement ceux-ci sont investis du droit par des textes formels, mais ils en usent, et la nation, à laquelle leurs fonctions temporaires ne portent pas ombrage, trouve bon qu’il en soit ainsi. Comme le rappelait naguère notre regretté collaborateur Émile de Laveleye, depuis l’origine de la Fédération jusqu’à Cleveland, le président de la république a cent trente-deux fois exercé le droit de veto, et le seul Cleveland, de 1885 à 1889, a refusé de sanctionner trois cent un bills. Il y avait peut-être là quelque velléité de césarisme ; mais heureusement pour ces chefs d’État, on connaît mal, au Nouveau-Monde, l’histoire des Césars.
Or est-ce saper l’ancienne constitution belge que d’assurer l’exécution d’une de ses dispositions les plus importantes ? Si les constituans de 1892 trouvaient le moyen de rendre, en fait, à la royauté l’exercice du droit de veto qu’avaient entendu lui conférer les constituans de 1831, démériteraient-ils de leurs ancêtres ? Nous avons peine à le croire. Précisons : le roi qui peut, en droit strict, ‘empêcher la promulgation d’une mauvaise loi, ne peut plus, en fait, sans troubler les rapports établis depuis soixante années entre la couronne et le parlement, opposer la seule prérogative royale au vote des deux chambres : il pourrait désormais, après avoir consulté le pays, recouvrer l’exercice de cette prérogative. On étend, par un certain côté, ses pouvoirs en lui permettant de s’adresser directement au peuple, mais on les limite, d’autre part, en l’amenant à partager avec le corps électoral son droit de veto. Quand la sanction d’une loi ne rencontrera pas d’obstacle, la couronne enregistrera les actes de la représentation nationale : au cas contraire, la nation donnera son avis. Quelques hommes d’État pensent que la constitution serait bouleversée ; nous soutenons qu’elle cesserait d’être éludée.
Mais quoi ! le gouvernement belge se met donc à la remorque de l’esprit démocratique ! Il en accélère la marche et rompt les digues ! Il livre à la démocratie pure une société qu’il devrait défendre contre ses revendications toujours croissantes ! Serrons de près cette autre objection.
D’abord il convient de remarquer que nous ne sommes plus en 1814 ni même en 1830. A la première de ces deux dates, la France était lasse de l’empire et de la guerre ; l’Europe partageait cette lassitude. Notre pays accueillit la charte avec reconnaissance ; le suffrage restreint, que parait l’auréole de la liberté, lui parut cent fois préférable au régime du silence et des plébiscites. Même en 1830, si les violences de la presse et les fautes de Charles X avaient détaché le pays de la branche aînée des Bourbons, l’état général de l’opinion ne s’était guère modifié : la nation laissait volontiers le gouvernement aux mains des classes moyennes et le régime tempéré qui sortit de la révolution nouvelle suffisait à la grande majorité du peuple français. On ne pensait pas autrement au-delà de la frontière, et l’acte du congrès national belge, qui faisait dériver tous les pouvoirs de la nation (art. 25) en établissant le suffrage censitaire (art. 47), parut aux gouvernés comme aux gouvernails un chef-d’œuvre de l’esprit démocratique et libéral. Cette circonspection eut un terme ; les libéraux français s’enhardirent à réclamer une extension du droit de suffrage et l’orage de 1848 s’abattit sur la France. Il laissa non-seulement en France, mais dans toute l’Europe des traces ineffaçables. Qu’on s’y résigne ou qu’on s’en réjouisse, il n’importe ; résignés ou satisfaits, tous les hommes politiques sont obligés de mettre les choses à leur vrai point de vue. Il n’y a plus moyen de raisonner, de discourir et de légiférer comme en 1830.
Nous ne prétendons pas qu’il faille céder sur tous les points, dans toutes les circonstances aux exigences, même déraisonnables, de la démocratie. On servirait d’autant moins ses intérêts par une telle abdication qu’elle se donne à elle-même des démentis continuels, et se soucie fort peu de sa propre inconséquence. Mais il n’y a pas de conception plus fausse, à l’heure actuelle, que celle d’un gouvernement monarchique à l’état de lutte plus ou moins ouverte avec la démocratie. Celle-ci peut être ombrageuse, inquiète, inexpérimentée ; mais elle n’est pas nécessairement radicale et révolutionnaire : n’est-ce pas elle qui sifflait, hier encore, à Saventhem, les socialistes bruxellois ? Il peut être malaisé de gouverner avec le peuple, et nous croyons que l’art de gouverner, difficile à toutes les époques de l’histoire, l’est aujourd’hui plus que jamais ; mais il est chimérique de vouloir gouverner contre le peuple. Royer-Collard lui-même, que nous voulons citer encore une fois, disait en 1820 : « L’amour est le véritable lien des sociétés ; étudiez ce qui attire cette nation, ce qui la repousse ; ce qui la rassure, ce qui l’inquiète ; en un mot, relevez d’elle, soyez populaires. C’est depuis huit siècles le secret de l’aristocratie anglaise. » Depuis cette époque, la démocratie a grandi, et n’ignore pas sa puissance. La royauté belge a le choix entre deux partis : vivre sans elle, vivre avec elle. Est-il possible de vivre sans elle ? Nous en doutons fort. Quand la royauté manifeste l’intention de se mettre en communication directe avec la nation, c’est en apparence une tentative hardie, c’est probablement un acte de sagesse politique, c’est peut-être une démarche nécessaire.
Allons au fond des choses. De toutes les propositions contenues dans le projet de révision, la réforme essentiellement démocratique, c’est bien l’extension du droit de suffrage. Si plus tard, comme en Amérique, l’électeur prend les supériorités en haine, s’il se figure à tout propos qu’on veut lui faire la leçon, s’il a des trésors de tendresse pour les ignorans et pour les incapables, s’il se laisse dominer ou séduire par des politiciens sans scrupules, ce ne sera pas la faute du referendum. Or peut-on empêcher une large extension du droit électoral ? Pas plus qu’on ne le pouvait en Angleterre ; d’ailleurs même, on le sait, à l’heure présente, en Belgique, aucun des partis ne se le figure. Cela posé, la couronne peut rendre à la nation le plus signalé des services en interrogeant directement le corps électoral. Oui, si, par aventure, le suffrage quintuplé ne répondait pas immédiatement à l’attente des hommes d’État ; si, dans une période de tâtonnemens et d’inexpérience, quelques défaillances venaient à se produire et si, la composition des chambres variant outre mesure, la direction des affaires publiques était exposée à des fluctuations périlleuses, la royauté belge serait appelée par là même à jouer un rôle utile. Or elle ne pourrait pas exercer cette action si la constitution ne lui réservait pas le moyen d’aller au-devant de la démocratie.
Il est vrai que la démocratie pure n’est pas propre à résoudre un certain nombre de questions, et les adversaires de toute consultation populaire ont bien fait de prémunir, à ce point de vue, le gouvernement belge contre l’abus du referendum. L’exemple de la Suisse leur semble instructif, et nous partageons cet avis. Il convient évidemment de limiter l’emploi du recours direct et, par exemple, de lui soustraire, comme dans la confédération, les conventions internationales, le budget annuel, certains crédits, etc. Mais le gouvernement belge ne l’a-t-il pas déjà compris, et son programme actuel n’est-il pas très supérieur au système qui prévaut dans la république helvétique ? L’imprévoyance de la constitution fédérale n’est corrigée que par la pratique constitutionnelle : on s’est habitué, nous l’avons dit, à classer certaines matières au nombre des « arrêtés fédéraux » n’ayant pas une portée générale et ne présentant pas un caractère d’urgence. Mais une habitude contractée peut être aisément perdue. La plupart des jurisconsultes suisses, Blumer, Dubs, Hilty, montrent à l’envi le caractère arbi -traire de cette procédure : bien arbitraire en effet, puisqu’il appartient à l’assemblée fédérale de classer à sa guise n’importe quelle mesure parmi les « arrêtés, » puis de la déclarer selon son bon plaisir immédiatement exécutoire pour la soustraire au referendum. Le cabinet belge aurait pu demander au parlement de s’en rapporter au roi, puisque la couronne était intéressée très clairement à ne pas discréditer sa nouvelle prérogative en saisissant le corps électoral de questions qu’il pourrait difficilement résoudre. Il a fait mieux, et la déclaration du 11 février 1892 est ainsi conçue : « Tout en admettant l’inscription dans la constitution elle-même du principe nouveau d’une consultation à demander par le roi au corps électoral, sous le contre-seing ministériel, on voudrait que les conditions dans lesquelles ce droit pourrait être exercé fussent réglées par la loi. Tenant compte de ces observations, le gouvernement a l’honneur de proposer, au lieu de la disposition additionnelle qui vise l’article 67 de la constitution, un amendement à l’article 26, qui, tout en exprimant le même principe, laisserait à la loi le soin de déterminer dans quels cas et, sous quelles conditions le roi pourra consulter directement le corps électoral. » Cette proposition a plusieurs avantages : elle ôte à la fortune tout ce qu’on peut lui enlever par conseil ou par prévoyance ; elle fixe toutes les compétences et détermine, sans laisser place à l’arbitraire, les rapports respectifs du roi, des électeurs, des élus ; elle prévient, sans contestation possible, l’extension du referendum aux matières sur lesquelles le parlement doit statuer en dernier ressort.
Ajoutons qu’elle écarterait d’avance un grand nombre de réclamations factieuses ; ni la presse ni même la rue ne peuvent aisément demander au roi de prendre une mesure inconstitutionnelle. Les adversaires du recours direct ont, d’ailleurs, songé trop exclusivement aux manifestations que susciterait, le cas échéant, l’ajournement d’un referendum ; il faut aussi parler de celles que l’usage de la nouvelle prérogative peut empêcher. Le parlement belge connaît trop bien l’histoire contemporaine pour oublier que certaines assemblées, pour avoir accompli tout leur devoir, ont mérité la haine des factions, et que l’émeute ne gronde pas seulement autour des maisons royales. Il ne sera pas toujours nécessaire à coup sûr, mais il peut devenir opportun, dans un cas donné, d’appuyer la représentation nationale sur la nation elle-même, et l’on pourrait couper court, par une consultation régulière, aux pétitionnemens en masse, aux meetings tumultueux, aux orages de la place publique. On insiste toutefois sur l’embarras dans lequel un parti bruyant peut jeter la couronne en recourant aux promenades tapageuses pour la contraindre à provoquer l’intervention directe du peuple, et nous ne prétendons pas que ce péril soit purement imaginaire. Mais, à notre avis, cette objection comporte une double réponse. D’abord ces manifestations peuvent se produire dans bien d’autres circonstances et l’on n’a jamais proposé d’enlever au roi, par exemple, le droit de dissolution parce qu’une bande de mécontens s’égosillerait à chanter : Dissolution ! sous les fenêtres du palais royal. Ensuite, quand la sommation dégénère en émeute, il faut réprimer l’émeute : c’est le droit et c’est le devoir de tous les gouvernemens.
Peut-être s’exagère-t-on, d’ailleurs, le goût que le peuple belge prendrait aux consultations populaires. En Suisse même, où les habitans ont appris à régler patriarcalement leurs affaires, où tout le peuple des cantons à landsgemeinde se réunit encore dans de grandes vallées pour décider les questions civiles et politiques, où même ailleurs « le désir de participer à la gestion publique est, comme on l’a très bien dit, resté dans le sang » des citoyens, il ne faut pas croire que, sur toute la surface de la confédération, « monseigneur le referendum, » comme disait Carteret, rencontre des serviteurs bien empressés. Par exemple, à Genève, où le referendum facultatif cantonal existe depuis 1879, il n’en a été fait usage que deux fois ; on n’en a pareillement usé que deux fois depuis la même époque dans le canton de Neuchâtel. Or, ainsi que l’expliquait naguère un professeur de Louvain, M. van den Heuvel, si le Belge joint à beaucoup de sens un grand amour de la liberté, « il n’est pas accoutumé à résoudre lui-même les difficultés administratives et sociales, il pratique la division du travail, il concentre son activité dans son industrie ou dans son emploi. » Peut-être n’a-t-il pas été fait de meilleure réponse à ceux qui craignent de voir le referendum populaire germer et grandir à côté du referendum royal. Croit-on que, s’enflammant tout à coup, cette population froide, sensée, laborieuse, dépasse la démocratie suisse par ses éclats de zèle et par l’ardeur de ses revendications politiques ? La royauté devra plutôt, si nous ne nous trompons, faire tout d’abord un certain effort pour obtenir une réponse aux questions que, de loin en loin, elle lui poserait. Cependant elle obtiendrait sans doute ce grand témoignage de confiance et peut-être, en élevant ainsi la démocratie belge à la conception plus claire des intérêts généraux, remporterait-elle une victoire sur l’armée du désordre. Loyalement interrogée, donnant en toute liberté son avis sur quelques grandes affaires, cette démocratie éprouverait d’autant moins le besoin de tout absorber et de briser un système de gouvernement dans lequel elle aurait sa place.
Cependant, s’il fallait sacrifier même à l’espoir légitime d’une entente entre la démocratie et la couronne les principes essentiels de la monarchie représentative, le projet devrait être écarté. Le gouvernement représentatif est, dans l’ordre politique, un des chefs-d’œuvre de l’esprit humain. En même temps qu’il donne à la nation le moyen d’exprimer, par le choix de ses mandataires, sa volonté sur la direction générale des affaires, il permet de gouverner avec l’opinion, puissance distincte du suffrage. L’opinion, c’est-à-dire le faisceau lumineux des idées, des souvenirs, des sentimens, des espérances qui forment l’âme même d’un pays, se réfléchit dans la représentation nationale. En outre, quand le gouvernement représentatif revêt sa forme la plus parfaite, on arrive, par la pondération des pouvoirs, à la liberté politique, source et garantie de toutes les autres libertés. Or, loin de croire que la proposition du 11 février 1892 trouble, en Belgique, l’économie du régime représentatif, nous inclinons à penser qu’elle rétablit un équilibre nécessaire entre les pouvoirs.
Nos contemporains sont beaucoup trop enclins à croire que l’harmonie du régime n’est pas altérée, tant que l’équilibre n’est rompu qu’au profit des assemblées. Il suffit qu’il soit rompu pour que la liberté soit compromise. A coup sûr, si le chef du pouvoir exécutif attire tout à lui, le régime représentatif n’est plus qu’un mot vide de sens et, quand Cromwell commande, il importe peu qu’un « long-parlement » fasse mine de délibérer. Mais quand la convention nationale concentre entre ses mains les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, l’ombre même du régime s’est évanouie. Ce qui fait la grandeur et la beauté de la véritable monarchie représentative, c’est qu’elle donne du lest à chacune des trois puissances, selon l’expression de Montesquieu, pour la mettre en état de résister aux deux autres ; c’est, pour préciser, que ni le roi ni la chambre basse ni la chambre haute n’y commandent : la pondération des trois pouvoirs garantit contre les empiétemens d’un seul les droits de l’homme et du citoyen, la dignité, la liberté, la sécurité publiques. C’est ainsi que les plus fervens admirateurs de la grande république américaine déplorent à l’envi la récente prépondérance du sénat dans le gouvernement des États-Unis : « Cet envahissement, vient d’écrire un publiciste de premier ordre, appelle les sérieuses méditations des hommes d’Etat, car il tend à rompre l’équilibre des pouvoirs. Il donne lieu à un déplorable trafic d’influences et fausse à plaisir les mœurs publiques. L’opinion s’émeut avec juste raison de ces usurpations qui masquent de déplorables mobiles. Elle doit tout son appui au président quelconque qui aura le courage de lutter contre ces entreprises antidémocratiques et anticonstitutionnelles. » Nous ne trouvons pas non plus, le lecteur voudra bien excuser cet excès d’audace, que tout aille pour le mieux dans l’Angleterre elle-même : si la chambre des communes y poursuit sa marche ascendante, les freins peuvent se briser. « En un sens, écrit-on couramment[7], l’Angleterre est une république. » En effet, si la chambre des communes, unique et souveraine maîtresse, efface tout, accapare tout, remplace tout, elle peut mésuser impunément de son immense pouvoir : il suffit qu’elle le puisse pour que l’idéal de la monarchie représentative soit obscurci.
Mais il s’agit de la monarchie représentative belge. Or il importe de remarquer d’abord que celle-ci n’est pas calquée sur la monarchie britannique. Les jurisconsultes belges l’ont dit souvent, et l’un d’eux, M. Dupriez, l’a naguère établi dans un beau livre, d’une façon péremptoire : l’autorité royale n’a pas subi en Belgique la même dépression qu’en Angleterre ; elle y est restée plus intense et plus active. Pourquoi ? Les prérogatives du souverain, expressément inscrites dans des textes précis, sont mieux garanties contre toute contestation et s’imposent plus clairement à l’esprit du peuple. Ensuite les princes qui ont régné jusqu’à présent sur cette nation « possédaient une expérience et une compétence reconnues par tout le monde : » c’est à leur caractère, à leur sens politique, à leur amour du travail qu’ils ont dû l’accroissement de leur influence. Ce qui contribue encore à la maintenir, c’est le nombre restreint des électeurs politiques, par conséquent l’étroitesse même de la base sur laquelle repose aujourd’hui le parlement. Quelle que soit d’ailleurs la cause, l’effet est certain. « Les ministres belges, on le reconnaît donc, doivent avoir pour les opinions du roi plus de considération que leurs collègues anglais. » « Celui-ci peut, si ses simples avis ne sont pas écoutés, trouver dans une inertie calculée le moyen d’exercer son pouvoir modérateur. » « L’usage n’exclut pas d’une façon aussi absolue qu’en Angleterre les communications du souverain avec les personnages politiques qui ne font point partie du ministère. » Le roi peut prêter, de l’aveu général, « une attention toute particulière aux relations de la Belgique avec les pays étrangers, et à la direction de la politique extérieure. » « Enfin, les réformes militaires sont dues généralement à ses efforts : ici, il n’est plus le modérateur, il est l’initiateur par excellence ; tout ce qui touche à l’organisation de la défense du pays a reçu de lui la première impulsion. » Donc cette monarchie représentative a sa physionomie propre ; la royauté belge n’a pas une existence purement nominale, et ne reste pas étrangère à la direction des-affaires publiques : l’équilibre des pouvoirs subsiste et reste le meilleur rempart de la liberté. La Belgique a, selon nous, un intérêt à ne pas détruire cet équilibre, qui est son œuvre et résume en quelque sorte les soixante années de son histoire. Or on ne saurait trop le redire, la transformation complète des conditions requises pour l’électorat politique, la suppression du suffrage censitaire, vont modifier de fond en comble la situation respective des trois grands facteurs qui concourent à l’exercice de la puissance législative : la couronne, le sénat, la chambre des représentans. Pour le nier, il faudrait nier l’évidence. C’est d’abord une vérité générale de l’ordre expérimental, et le chef de l’école doctrinaire l’avait proclamée dès 1816 à la tribune française[8]. L’histoire de notre troisième république achève la démonstration ; l’énorme prépondérance, nous allions dire l’omnipotence de la chambre nommée par le plus grand nombre possible d’électeurs et le rôle effacé du sénat dessilleraient, au besoin, les yeux des aveugles. Mais il en sera particulièrement ainsi, ce nous semble, en Belgique, où, jusqu’à ce jour, s’il fallait, pour participer aux élections politiques, payer un cens de 42 fr. 32, il suffisait de verser au trésor de l’État, pour être électeur provincial, 20 francs ; pour être électeur communal, 10 francs de contributions directes. Ainsi que l’a très bien expliqué M. Dupriez, les manifestations de corps électoraux plus étendus pouvaient contre-balancer jusqu’à un certain point l’autorité d’une chambre nommée par un corps électoral très restreint et faciliter par là même l’action du pouvoir royal. Si l’on veut encore régler et tempérer les puissances l’une par l’autre, il faut maintenir les proportions et, pour les maintenir, tenter une combinaison quelque peu différente ; il faut, en face d’une chambre agrandie, qui représente des volontés mobiles, faire au roi, qui représente les intérêts permanens, une place nouvelle dans le nouvel ordre de choses.
Quelle serait donc désormais sa fonction ? Nous sommes les premiers à reconnaître que l’abus du referendum serait un mal et qu’il y aurait le plus grand inconvénient à mettre continuellement les commettans en face des élus. Non-seulement on fausserait par là le mécanisme du gouvernement représentatif, mais on finirait par emprunter à la constitution française de 1793 sa plus absurde conception. Nul n’y songe, et le gouvernement est allé jusqu’à dire, par l’organe de M. Beernaert, « qu’il s’agirait aux mains de la royauté d’une arme surtout préventive. » L’intervention directe du corps électoral ne serait donc provoquée qu’à de rares intervalles et dans des cas très exceptionnels. Mais enfin dans quels cas ? Le referendum pourrait être utilement employé dans les circonstances suivantes.
Il s’agirait, le cas échéant, de venir en aide au parlement lui-même. Les deux chambres auraient voté, nous le supposons, une bonne loi que combattrait à outrance une minorité bruyante, armée de pied en cap, soutenue par de puissans journaux : attaquées avec violence, elles sentiraient leur prestige et leur crédit s’amoindrir. Le roi, convaincu que l’agitation est factice et ne trouve pas d’écho dans les profondeurs du pays, consulterait le corps électoral : quel appui pour la représentation nationale ! quel moyen décisif de fermer la bouche aux factions !
Une loi très importante vient d’être adoptée, nous le supposons, à une très faible majorité. Le fait est acquis, et l’opinion publique est manifestement contraire au vote émis par les chambres. Il s’agit, par exemple, d’une loi qui viole la liberté de conscience ou qui soumet à certaines mesures préventives-le droit d’association garanti par l’article 20 de la constitution ou qui compromet la neutralité belge. La manifestation de l’opinion devient si générale et si claire qu’on peut se demander si le parlement lui-même ne regrette pas son vote. Le prince, sollicité de refuser sa sanction, est enchaîné par la pratique constitutionnelle et ne pourrait, d’ailleurs, exercer son droit sans être accusé de convoiter l’héritage des Césars. Il appelle le corps électoral au secours de la couronne et du parlement lui-même.
Une majorité factice, une majorité de pure coalition s’est formée. Cela s’est vu si souvent ailleurs que cela peut se voir même en Belgique. Il est d’ailleurs évident, incontestable, que cette majorité se disloquera le lendemain même de sa victoire, et pourtant il vaut mieux, dans l’intérêt général, éviter une dissolution. Peut-être ne s’agit-il que de renverser un ministère ; mais, pour atteindre ce but, on s’échauffe, on s’égare, on ne se connaît plus ; on vote une loi mauvaise, dangereuse, détestable, uniquement parce que les ministres la repoussent, et la retraite même du cabinet ne peut plus remédier au mal puisque le mal est fait. Il faudra sans nul doute, on le dit tout bas, abroger cette loi, mais pas tout de suite, pour ne pas se désavouer aux yeux du pays et, la loi, jusqu’à ce qu’on l’abroge, produira les pires effets. Le roi, qui plane au-dessus des partis, n’entre pas dans ces calculs, et la nation, qui se soucie peu de changer ou de garder un ministère, émet un avis non au point de vue parlementaire, mais au point de vue national.
Enfin on peut se placer dans l’hypothèse où le pays aurait à gagner au simple ajournement d’une loi. Le corps électoral serait alors consulté sur un seul point ; y a-t-il lieu de passer à une nouvelle délibération ? En résolvant affirmativement la question, il permettrait à la couronne d’exercer une sorte de veto suspensif. Les chambres ne seraient pas dessaisies définitivement, même en la forme, et le roi serait seulement investi d’un pouvoir analogue à celui qu’exerce le président de la république aux États-Unis ; toutefois, en fait, il n’userait de ce droit qu’avec l’assentiment du peuple.
Ces sages tempéramens, ces mesures propres à modérer, dans un cas extrême, la puissance des chambres par l’action du pouvoir royal, sont repoussés par un assez grand nombre d’hommes politiques comme attentatoires soit à la dignité, soit à l’autorité du parlement. Quelques partisans trop zélés du referendum sont, il faut l’avouer, venus à leur aide, en déclarant à la chambre des représentans elle-même qu’il s’agissait d’inaugurer « le gouvernement du peuple par le peuple. » On a protesté sur la plupart des bancs, et nous le comprenons. Le meilleur moyen de discréditer une réforme est de la dénaturer ; telle n’est pas la portée du projet actuel, le lecteur a pu s’en convaincre. En quoi la dignité du parlement sera-t-elle atteinte ? Si la couronne appelle, dans des conjonctures difficiles, le corps électoral au secours de la majorité parlementaire, celle-ci ne pourra pas se plaindre, ce nous semble, d’être soutenue, encouragée, défendue par ses commettans. Quand ceux-ci lui conseilleraient de réfléchir et de remettre sur le métier son ouvrage, il faudrait une fierté bien déplacée pour se fâcher ou s’indigner d’un tel conseil. Les mandataires sont dignes de tous les respects ; mais les mandans ont bien droit à quelques égards et c’est pourquoi, bien que la république des États-Unis soit représentative, les parlemens de plusieurs États particuliers ne se sentent pas humiliés de voir, dans quelques cas, leurs votes soumis à la sanction du peuple. Il est vrai que la consultation populaire, même employée dans des cas très rares et dans des circonstances tout à fait extraordinaires, peut servir de frein à la puissance du parlement. Mais convient-il que celle-ci soit sans bornes ? Pour qu’il en fût ainsi, il faudrait que les assemblées fussent infaillibles. Est-ce que la Constituante de 1789, malgré ses grandes lumières, n’a pas commis de grandes fautes ? Est-ce que la Convention n’a pas commis des crimes ? Est-ce qu’il n’a pas existé, dans tous les pays, à toutes les époques, des chambres « introuvables ? » La règle de la véritable monarchie représentative, c’est que personne n’est assez sage pour être tout-puissant ; personne, y compris le peuple ; personne, y compris le roi ; personne, y compris le parlement lui-même.
- ↑ Voir, sur le referendum en Suisse, une très intéressante brochure de M. Simon Deploige, avocat, précédée d’une lettre par M. J. van don Heuvel, professeur à l’Université de Louvain ; Bruxelles, 1892.
- ↑ Le referendum cantonal est au contraire, facultatif dans les cantons de Lucerne, de Zug, de Schaffhouse, de Saint-Gall, de Vaud, de Neufchâtel, de Genève et dans le demi-canton de Bâle-ville.
- ↑ La République américaine, par A. Carlier, liv. X, chap. XIII.
- ↑ Elle décrétait l’adjonction au Code pénal fédéral de l’article suivant : « Lorsque, dans une affaire criminelle de leur ressort, la confiance en l’indépendance ou l’impartialité de tribunaux cantonaux est ébranlée par suite d’agitations politiques, le conseil fédéral peut renvoyer au tribunal fédéral l’instruction et le jugement de la cause. » Mesure d’exception en faveur des radicaux tessinois qui avaient provoqué des troubles à Stabio, dit M. S. Deploige, la loi avait pour but de soustraire ces émeutiers à la juridiction des tribunaux du Tessin.
- ↑ M. L. Dupriez, avocat à la cour de Bruxelles, au tome Ier de son ouvrage sur les Ministres dans les principaux pays d’Europe et d’Amérique.
- ↑ Les constitutions de l’Ohio, de la Caroline du Sud et de la Géorgie n’accordent point ce droit au gouverneur.
- ↑ Le comte de Franqueville, le Gouvernement et le Parlement britanniques, t. III, p. 545. L’auteur ajoute aussitôt, il est vrai : « Mais une république ayant ce caractère royal que demandait Cicéron. »
- ↑ « La confiance dont la chambre élective est investie sera d’autant plus étendue que le nombre de ceux qui la lui auront donnée sera plus considérable. Il n’est donc pas indifférent que le nombre des électeurs des députés soit plus grand ou moindre, puisque l’autorité morale de la chambre et son aptitude aux fonctions constitutionnelles croissent et décroissent dans la même proportion. »