Le sénat, d’abord grand conseil de l’empire et incomparable école d’administration, mais trop nombreux et trop peu sûr pour que toutes les questions lui fussent soumises, avait cessé, dès le temps des Antonins, d’être le centre du gouvernement, le pivot de l’état. Ce rôle était passé au conseil du prince, qui devint plus tard le consistoire impérial, et les sénateurs, exclus de l’armée par suite des fonctions actives, n’avaient plus que des charges d’apparat sans pouvoir.
Tandis que l’assemblée qui avait conquis le monde descendait peu à peu à la condition d’un conseil municipal de Rome, l’administration impériale se développait et envahissait tout.
L’empire avait eu, à l’origine, un très petit nombre de fonctionnaires ; si, dans les villes stipendiaires, rien ne se faisait que sous le bon plaisir du gouverneur, les villes privilégiées, qui étaient en très grand nombre, s’administraient en toute liberté. Mais, obéissant aux tendances instinctives du pouvoir absolu, le gouvernement se trouva conduit à regarder de près aux choses que d’abord il avait regardées de loin. Il crut qu’il ferait mieux les affaires des sujets que les intéressés, et il multiplia ses agens ; il accrut leurs droits, favorisé qu’il fut, dans ses empiétemens involontaires, par le mouvement de concentration qui, de Rome, avait gagné les provinces. Sous la pression des officiers impériaux, mais avec le concours inconscient des populations, surtout des notables qui visaient à constituer une noblesse urbaine, comme Rome avait constitué une noblesse d’empire, le régime municipal du Ier siècle fut profondément altéré.
De très vieilles coutumes exigeaient que les fonctions municipales fussent gratuitement exercées. Quand les villes, à la faveur de la sécurité croissante et de la prospérité générale, voulurent s’embellir ; lorsqu’elles bâtirent des aqueducs, des thermes, des cirques et des amphithéâtres ; lorsqu’enfin elles devinrent de grandes cités ayant chacune un vaste territoire à administrer, les citoyens se disputèrent les titres de décurions et de duumvirs, qui pouvaient mener à de plus grands honneurs, et ce furent l’argent offert, les statues promises, les spectacles et les festins donnés qui l’emportèrent. Les riches seuls purent faire ces sacrifices et s’exposer aux graves responsabilités financières que le magistrat encourait pour sa gestion. Le caractère aristocratique de la société romaine se marqua donc chaque jour davantage dans les provinces : les mœurs et les institutions y portaient, et dans les cités, comme à Rome, le peuple finit par n’être plus rien. Peu à peu les anciennes libertés disparurent ; l’assemblée publique et les élections tombèrent presque partout en désuétude ; la curie, qui se recruta par cooptatio, nomma les duumvirs ; la condition des curiales devint, en fait, héréditaire,
