congrès pouvait être composé de vingt-six membres ; et, comme il y avait de petits États tels que Rhode-Island qui n’avaient pas envoyé de représentants, le congrès pouvait même descendre à un chiffre plus bas et arriver à n’être plus composé que de vingt-quatre membres. Il fallait neuf États pour prendre une décision, sept voix sur vingt-quatre empêchaient donc qu’on pût arrêter une résolution. C’était une impuissance complète : il était naturel que l’Amérique ne s’occupât pas du congrès, et que les députés eux-mêmes ne se prissent pas au sérieux.
En outre il y avait une faiblesse incurable dans ce pouvoir multiple. Comment, en effet, peut-on gouverner un pays avec une assemblée ? Pour gouverner, il faut une volonté constante, visible ; il faut que la nation sache ce que veut le chef de l’État, et qu’on soit sûr qu’il voudra demain ce qu’il veut aujourd’hui. En supposant que les pouvoirs d’une assemblée se concentrent entre les mains d’un comité de trois ou quatre membres, où trouver la volonté et la responsabilité ? Une assemblée est toujours un pouvoir anonyme, un comité change du jour au lendemain. Les affaires de l’Amérique étaient donc mal menées, ou, pour mieux dire, elles n’étaient pas menées du tout. C’était là le vice essentiel du congrès, ce qui fit qu’en 1787 on sentit la nécessité d’avoir un président. L’expérience du congrès de la confédération suffisait pour montrer l’impuissance de toute assemblée comme pouvoir exécutif. Les assemblées sont excellentes comme conseil, mais pour l’action il faut l’unité.
