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Les fonctionnaires et le budget
Cucheval-Clarigny

Revue des Deux Mondes tome 82, 1887


Une des premières ordonnances rendues par Louis XVIII, en 1814, nomma messire Charles-Henri Dambray, chevalier, chancelier-garde des sceaux de l’ordre du Saint-Esprit, chancelier-garde des sceaux de France. Aux termes de la même ordonnance, le beau-père de M. Dambray, le dernier garde des sceaux de Louis XVI, messire Charles-Louis-François de Paule de Barentin, commandeur des ordres du roi, à qui son grand âge interdisait toute fonction active, « conservait les honneurs de la charge. » M. Dambray, qui s’était surtout signalé, avant la révolution, comme avocat-général à la cour des aides, avait débuté dans les bureaux de la chancellerie : en 1779, son parent, Hue de Miromesnil, alors garde des sceaux, l’avait appelé de Rouen à Paris et l’avait placé auprès de lui, pour lui ouvrir la carrière de la magistrature. Lorsque le nouveau garde des sceaux entra en fonction ou, comme il se plaisait à le dire, prit possession de sa charge, il reçut, suivant un usage qui s’est conservé, tout le personnel. Un détail de cette réception m’a été raconté par un témoin oculaire, alors petit employé, qui devait passer un demi-siècle à la chancellerie et finir par y occuper une des fonctions les plus élevées. Quand le personnel se fut rangé en demi-cercle autour de son chef, M. Dambray ne put retenir un mouvement de surprise. « Messieurs, vous êtes bien nombreux, dit-il ; de mon temps, nous n’étions que sept. »

Cependant, M. Dambray n’avait devant lui que trente-cinq fonctionnaires ou employés, qui composaient, en 1814, tout le personnel de la chancellerie. Que dirait-il aujourd’hui s’il voyait défiler devant lui les bataillons qui se trouvent à l’étroit dans les vastes bâtimens de la place Vendôme ! Cet accroissement du personnel est-il exagéré ? On est tenté de le croire, quand on considère que la France n’a aujourd’hui ni plus de cours, ni plus de tribunaux, ni plus de notaires, ni plus d’avoués, ni plus de commissaires-priseurs qu’en 1814 : il y a seulement plus de criminels ; mais ceux-ci regardent les cours d’assises. Un magistrat qui avait fait toute sa carrière à la chancellerie, qui y avait été successivement chef de bureau, chef du cabinet, chef du personnel, avant d’occuper un siège de judicature, disait volontiers qu’il était prêt à prendre à forfait, à raison de 100,000 francs par an, tous les services du ministère de la justice, et qu’il avait la certitude d’y gagner 25,000 francs. On aurait tort de croire que le ministère de la justice soit une exception. La même progression est facile à constater dans les divers départemens ministériels : il suffit de prendre et de comparer entre elles deux années de l’Almanach national, séparées par un certain intervalle. On peut suivre ainsi, pas à pas, le curieux travail de fécondation artificielle qui transforme les bureaux en divisions, les divisions en directions, quelquefois même les directions en ministères. On y verra, par exemple, que le ministère de l’instruction publique possède aujourd’hui autant de directeurs qu’il comptait de chefs de bureau il y a trente ans ; mais la palme appartient au ministère des beaux-arts, dont tous les services, à l’exception des bâti mens civils, formaient, il y a trente ans, une simple division du ministère de l’intérieur, à la tête de laquelle a été longtemps M. Romieu.

L’opinion publique a fini par s’émouvoir de ce développement continu des états-majors administratifs, et du surcroît de charges qui en résulte pour le trésor. Ces préoccupations semblent justifiées par le tableau suivant, qui résume la marche des dépenses publiques depuis la restauration jusqu’en 1886. On a mis, d’un côté, le service de la dette nationale, qui constitue une obligation d’honneur pour le pays, avec les dépenses de la guerre et de la marine, qui sont une question de sécurité, et, de l’autre côté, les dépenses des autres ministères, qui peuvent être considérées comme représentant les frais d’administration.

Dette publique, Guerre et Marine Autres services administratifs Totaux des dépenses en millions
1831 808 412 1.219
1847 911 719 1.630
1869 1.053 1.022 2.075
1872 1749 1.199 2.948
1880 2.236 1.535 3.771
1886 2.129 [1] 1.607 3.736

Ce tableau nous montre que la monarchie de juillet, en seize années, a accru de 307 millions l’ensemble des dépenses administratives ; mais il faut tenir compte à ce régime d’un important changement dans la comptabilité des deniers publics. Sous la restauration, les régies financières et, en particulier, l’administration des postes, prélevaient sur leurs recettes leurs dépenses de personnel et de matériel, qui échappaient ainsi au contrôle parlementaire, et elles ne versaient au trésor que leurs produits nets. Après 1830, il fut décidé que les recettes brutes seraient versées au trésor, et que les frais de personnel et de matériel de toutes les administrations seraient inscrits au budget des dépenses. Il en est résulté, dans les chiffres de ce budget, une augmentation qui ne représentait pas une dépense nouvelle.

En près de vingt-deux années, le gouvernement de Napoléon III n’a ajouté aux dépenses administratives que 303 millions, bien qu’il ait eu à pourvoir au développement de plusieurs grands services, dont quelques-uns, tels que les chemins de fer et les télégraphes, étaient fort incomplets, et à l’administration de trois nouveaux départemens. L’accroissement imputable à l’assemblée nationale peut s’expliquer en partie par les augmentations de traitement accordées à une foule de petits employés. Quand on se souvient qu’à leur début en fonction les facteurs de la poste ne touchaient que 33 francs par mois, qu’on leur retenait le premier mois tout entier pour la retraite, et qu’ils avaient à payer 18 francs pour frais de prestation de serment, on ne se sent guère le courage de critiquer l’élévation de leur salaire ; mais, que doit-on penser du régime actuel qui, dès 1880, avait déjà porté les dépenses administratives à 1,535 millions, c’est-à-dire à un chiffre supérieur de 50 pour 100 à celui de 1869, et qui, dans les six années suivantes, y a encore ajouté 72 millions ?

On objectera peut-être que, dans les augmentations accusées par le tableau qui précède, une part doit être faite aux acquisitions plus considérables de matières premières pour la fabrication des tabacs et des poudres. Cela est exact ; mais, d’un autre côté, en s’en tenant exclusivement aux chiffres des budgets, on a laissé complètement en dehors du calcul les crédits extraordinaires et supplémentaires dont la moyenne, depuis dix ans, n’est pas inférieure à 100 millions. On pourra faire observer avec plus de fondement que l’augmentation des dépenses, signalée en France, se rencontre dans tous les budgets européens, et qu’elle est la conséquence des exigences croissantes du public, qui attend de l’état des services de jour en jour plus multipliés. Si fondée que puisse être cette observation, elle ne détruit pas le fait incontestable que, depuis dix ans, la progression des dépenses administratives fait preuve, en France, d’une accélération bien propre à inquiéter les esprits.

Quelle est, dans ces nombreux millions, la part que prélèvent les fonctionnaires civils ? En 1869, les traitemens civils montaient en totalité à 246,028,000 francs ; en 1876, ils s’élevaient à 279,940,000 francs ; en 1886, ils ont atteint le chiffre énorme de 397,066,580 francs, et encore devrions-nous y ajouter 2,393,450 fr. pour les traitemens des employés civils de la marine et des colonies. L’augmentation serait ainsi de 100 millions par rapport à 1876 et de plus de 150 millions par rapport à 1869. Marcherions-nous donc vers le régime de l’empire romain, au temps de sa décadence, lorsqu’une moitié de la population travaillait pour nourrir l’autre moitié qui l’administrait ?

Est-il impossible, comme certains le prétendent, de faire un pas en arrière ? Où sont les économies réalisables ? Quels retranchemens peut-on opérer dans les dépenses, sans compromettre la bonne organisation des services ? Les deux derniers ministères et les commissions du budget n’ont pu trouver de réponse à ces questions. On ne peut voir qu’un pur enfantillage dans la proposition d’obliger tous les ministres indistinctement à diminuer de 1, de 2 et même de 3 pour 100 les dépenses de leur ministère, comme si tous les services étaient également réductibles, et comme s’il était possible de toucher aux arrérages de la dette publique qui constituent plus d’un tiers de la dépense totale.

Si l’on ne veut rien désorganiser, il est essentiel, en cette matière, de considérer à part les services de province et les administrations centrales. Ni les mêmes réformes, ni les mêmes procédés ne sont applicables dans les deux cas.

Quelles sont les économies réalisables en province ?

Commençons par le ministère de la justice. Avant 1789, lorsque les communications étaient moins faciles et moins promptes, et qu’elles étaient beaucoup plus coûteuses, la justice était rendue en France par quinze parlemens, qui suffisaient à la tâche et tenaient les affaires au courant. Est-il indispensable aujourd’hui, avec les chemins de fer, d’avoir vingt-six cours d’appel, entre lesquelles la besogne est si singulièrement distribuée que quelques-unes sont désœuvrées, tandis que d’autres ne peuvent venir à bout de leur arriéré ? On prétendrait en vain que les affaires sont plus nombreuses que sous l’ancienne monarchie : il est notoire que des juridictions qui n’existaient pas autrefois, les cours d’assises, les tribunaux de commerce, les conseils de préfecture, ont enlevé aux tribunaux civils les trois quarts des litiges. On pourrait donc, sans inconvénient, diminuer d’un tiers le nombre des cours d’appel. Quant aux tribunaux de première instance, ils pourraient être réduits à un seul dans la plupart des départemens : il ne devrait être fait d’exception que pour une dizaine de villes dont l’importance commerciale légitimerait le maintien d’un tribunal. Aucune raison d’utilité publique ne saurait être opposée à cette réforme ; mais elle est irréalisable avec le parlement actuel, que les préoccupations de clocher dominent souverainement. Quel est le ministre qui oserait proposer d’aussi nombreuses suppressions ? M. Martin-Feuillée, qui a porté si rudement la main sur les personnes, n’a pas osé maintenir son projet de remaniement des circonscriptions judiciaires, tant il a appréhendé le mécontentement des officiers ministériels. Ce ne sont pas les économies qui manquent : ce sont les ministres pour les proposer et, surtout, les députés pour les voter.

Compromettrait-on les intérêts de la défense nationale en faisant observer au ministre de la guerre qu’il est le plus grand propriétaire de mainmorte qui soit en France ; qu’il détient dans les places déjà déclassées et dans nombre de petites places à déclasser, pour plus de 200 millions de bâtimens et de terrains qui n’ont aucune affectation réellement utile, qui ne supportent pas un centime d’impôt, qui font grandement faute aux villes au sein desquelles ils sont situés, et qui servent uniquement de prétexte au maintien d’une multitude de petits emplois de gardes du génie, de gardes d’artillerie et de portiers-consignes ? Il est également à remarquer que le même ministère maintient sous le régime militaire, avec le luxe habituel de commandans de place, commandans du génie, etc., les deux tiers des petites places dont le déclassement a été pro> nonce par l’assemblée nationale. Serait-ce un excès d’exigence de lui demander d’exécuter cette loi ou de la faire rapporter ?

La suppression des sous-préfets serait un soulagement sérieux, non-seulement pour les finances publiques, mais aussi pour les finances départementales. Ce sont, en effet, les départemens qui doivent pourvoir à l’entretien et à l’ameublement des sous-préfectures : ils seraient affranchis de cette charge, et ils recouvreraient la libre disposition de bâtimens importans qu’ils pourraient affecter à d’autres destinations ou mettre en vente. Cette réforme n’a contre elle que la résistance des localités qui se croient lésées par la disparition d’une bureaucratie minuscule, et l’opposition sourde des députés qui craignent de perdre leurs agens électoraux les plus actifs. Tout a été dit sur l’inutilité des sous-préfets au point de vue administratif. L’argument qu’on prétend tirer de la nécessité pour le pouvoir central d’avoir un représentant dans les sous-préfectures ne saurait être pris au sérieux, quand on réfléchit que des villes, fort supérieures comme population et comme importance à la presque totalité des sous-préfectures et même à un grand nombre de préfectures, comme Tourcoing, Roubaix, Calais, Armentières et bien d’autres, ne sont que des chefs-lieux de cantons, ou comme Fourmies et, récemment encore, Saint-Pierre-les-Calais, que de simples communes. Quant au prestige qui s’attacherait à ce représentant du pouvoir central, il suffit de voir quelle pauvre figure fait au Havre ou à Reims, en face de négocians ou d’industriels plusieurs fois millionnaires, un malheureux petit sous-préfet avec ses 9,000 francs d’appointemens.

On laisserait aux préfets leur secrétaire-général pour les suppléer en cas d’absence ou d’indisposition, et un conseiller de préfecture qui ferait auprès d’eux son apprentissage de l’administration, et à qui ils délégueraient leurs pouvoirs quand un incident surgirait dans une localité où ils ne pourraient se rendre. Le surplus des conseillers de préfecture serait supprimé. Ce qu’on appelle, par euphémisme, la justice administrative, et qui n’est que l’arbitraire organisé, n’existe qu’en France. Les autres pays n’en comprennent pas et n’en supporteraient pas l’existence. C’est une invention jacobine, inspirée par le souvenir de l’ingérence des anciens parlemens dans la politique et par la crainte de voir les tribunaux empiéter sur le domaine de l’administration. Ces appréhensions ne sont plus de notre temps, et la séparation des pouvoirs n’a plus besoin d’être protégée aux dépens des citoyens. Qu’un particulier qui fait bâtir une maison ait une difficulté avec un entrepreneur, le litige sera jugé par les magistrats ordinaires, avec l’assistance d’un expert, si la contestation se complique de questions techniques ; mais si le propriétaire de la construction est un département représenté par son préfet, les juges ordinaires seront dessaisis, et le différend porté devant le conseil de préfecture, dont les connaissances techniques ne sont pas plus grandes. Cela est simplement absurde. Les conseils de préfecture ne servent qu’à couvrir les actes, arbitraires des préfets, et qu’à assurer une sorte d’infaillibilité aux architectes départementaux et autres petits tyranneaux administratifs. Il est temps qu’ils disparaissent et qu’on mette la France au régime dont les autres nations se trouvent bien. La suppression de la justice administrative entraine naturellement la disparition du conseil d’état, qui n’a plus aujourd’hui d’autre rôle que celui : de cour d’appel par rapport aux conseils de préfecture. Sous la monarchie de juillet et surtout sous l’empire, le conseil d’état détenait une part importante du pouvoir législatif : il concourait à la préparation des lois et, ensuite, à leur exécution, sous la forme de règlemens d’administration publique, d’ordonnances royales ou de décrets, il déduisait les conséquences pratiques des règles générales posées par le parlement, et il édictait des prescriptions obligatoires. Aujourd’hui, il ne prend plus part à la confection des lois : les ministres soumettent directement à la signature du président de la république des décrets sur lesquels il n’a pas même été consulté ; il n’est plus qu’un hospice pour les invalides de la politique : sa juridiction n’est qu’un voile pour L’arbitraire ministériel : et qu’un instrument de règne.

L’administration des travaux publics est représentée, dans les départemens, par un nombreux état-major à qui la besogne manque fréquemment, et qui met ses loisirs et son instruction au service des sociétés savantes, faute d’en avoir un autre emploi. Cette administration cherche à multiplier les postes, parce qu’elle a sur les bras les jeunes ingénieurs que les écoles spéciales lui fournissent incessamment. Il serait utile de modérer ce recrutement trop actif, afin de supprimer les sinécures et les doubles emplois. Au début de notre organisation administrative, il y avait, dans chaque chef-lieu de département, un sous-préfet à côté du préfet, et un receveur particulier à côté du receveur-général ; on a pensé et l’expérience a montré que le préfet et le receveur-général pouvaient administrer l’arrondissement, chef-lieu en même temps que le département, et l’on a supprimé les fonctionnaires reconnus inutiles. Est-il bien nécessaire d’entretenir, dans chaque préfecture, un ingénieur ordinaire à côté de l’ingénieur en chef ? Un ingénieur ordinaire ne pourrait-il suffire pour deux arrondissemens de médiocre importance, et nombre de petits arrondissemens ne pourraient-ils être confiés à un conducteur de première classe ? Il y a là plus de deux cents emplois à supprimer, sans préjudice pour le service.

On a proposé, pour la marine, des économies d’une autre nature, qui résulteraient d’une meilleure utilisation du personnel. Ce ministère entretient à terre un grand nombre d’officiers, particulièrement de lieutenans de vaisseau, auxquels il ne peut donner de commandement, et, cependant, il ne peut réduire les cadres, de peur d’être pris au dépourvu en cas de guerre ou même d’expédition importante. Las d’attendre un embarquement, beaucoup de ces officiers se marient, perdent le goût de la mer, végètent en attendant l’heure de la retraite, et se retirent quand on veut les appeler à un service actif. Pourquoi, à l’exemple de ce que fait la guerre, la marine n’utiliserait-elle pas, dans ses services administratifs, les officiers qu’elle ne peut embarquer ou qui, pour des raisons de fatigue ou de santé, renoncent à demander un commandement ? N’a-t-elle pas des arsenaux à surveiller, des ateliers à conduire, des établissemens de diverse nature à diriger ? Est-il bien nécessaire d’entretenir pour ces services un corps spécial de fonctionnaires ; et ne pourrait-on utiliser l’instruction, l’expérience et la bonne volonté des officiers de vaisseau sans emploi ou fatigués, qui reçoivent un maigre traitement pour ne rien faire, et seraient heureux d’occuper des postes bien rémunérés ?

Le ministère qui se prêterait aux économies les plus importantes et aussi les plus faciles est assurément celui de l’instruction publique. La France est engagée, en fait d’enseignement, dans une voie déplorable, contraire au bon sens et fatale à tout progrès. On a lieu de s’étonner qu’après l’expérience décisive d’une longue suite d’années et, malgré l’exemple de tous les pays civilisés, il se trouve encore en France des esprits soi-disant libéraux qui revendiquent pour l’état la mission d’enseigner. Qu’une nation ait intérêt à la diffusion de l’instruction à tous les degrés et dans tous les rangs de la société ; que la multiplication et la prospérité des écoles soient un élément de force et un gage de progrès, que la gloire de ses savans et l’éclat de leurs découvertes soient pour un pays un légitime sujet d’orgueil, il ne s’ensuit nullement que l’état ait la mission et le devoir d’enseigner. Le rôle d’un gouvernement est de veiller à ce que l’instruction soit accessible à tous et aussi répandue que possible ; par conséquent, de provoquer la création d’établissemens d’instruction et de les encourager par des subventions et des récompenses. Comme on ne peut s’attendre à ce que la poursuite des hautes études et les recherches de la science pure rémunèrent jamais ceux qui s’y livrent, un gouvernement doit y pourvoir en assurant par ses libéralités l’existence des établissemens d’un ordre élevé, mais sans s’immiscer ni dans leur gestion ni dans leurs méthodes. Voilà la tâche à laquelle n’a failli le gouvernement d’aucun des pays qui nous entourent, et où l’instruction est aussi répandue et aussi avancée que chez nous. Il était réservé à la France moderne de donner le monstrueux exemple d’un pays libre où le monopole de l’enseignement est revendiqué pour l’état. Avant 1789, on comptait, dans certaines de nos provinces, moins d’enfans illettrés qu’aujourd’hui : le pays était couvert d’écoles de tout ordre, depuis la modeste école de paroisse jusqu’aux collèges et aux écoles savantes qui recrutaient les professions libérales, ou qui formaient les officiers de terre et de mer ; presque partout l’enseignement était gratuit pour ceux qui le recevaient, et il ne coûtait rien non plus ni au trésor royal ni aux contribuables, tous ces établissemens subsistant des revenus d’anciennes fondations ou des libéralités du public. Une vive émulation existait entre les diverses universités et entre les ordres enseignans ; et on aurait quelque peine à dire ce que la pédagogie moderne a ajouté aux méthodes de Port-Royal, des oratoriens et des jésuites. La révolution fit table rase de ce magnifique ensemble qui avait valu à la France un rang si élevé parmi les nations : les établissemens furent détruits ou vendus, les bibliothèques condamnées aux flammes, les maîtres dispersés ou envoyés à l’échafaud. Napoléon entreprit de déblayer ces ruines et de reconstituer l’enseignement à tous ses degrés : comme l’œuvre était urgente, il crut qu’elle ne pouvait être accomplie que par l’initiative et avec les fonds de l’état. On ne saurait blâmer la création de l’université, imposée par une nécessité impérieuse ; mais le gouvernement aurait dû tendre à restreindre de plus en plus son intervention en des matières qui ne sont point de sa compétence, et à réduire les sacrifices imposés au budget. C’est la marche contraire qui a été suivie. La diffusion de l’instruction étant le but à atteindre, il semble qu’on ne devrait point regarder à la main qui donne cette instruction, pourvu que celle-ci soit donnée. On devrait accueillir avec reconnaissance tous les concours, et se féliciter de rencontrer des auxiliaires prêts à alléger la tâche et les dépenses de l’état. Il n’en est rien. On a détruit la liberté du corps enseignant, dépouillé des garanties que Napoléon lui avait accordées ; on travaille à détruire la liberté des pères de famille et, en attendant, on ruine les finances. La manie du jour est habilement exploitée par les administrations municipales. Une ville a eu la sotte vanité d’entretenir un collège qui lui coûte, bon an mal an, une soixantaine de mille francs et qui obère son budget : elle se décharge de son fardeau sur le gouvernement. Elle offre au ministre l’abandon des bâtimens qu’elle possède et un concours d’un demi-million pour l’érection de ce collège en lycée. Les députés aidant, le ministre accepte : l’état dépense 1,500,000 francs ou 2 millions en constructions, il prend à sa charge tous les frais du personnel, et voilà la ville sortie d’embarras. C’est ainsi que les lycées vont se multipliant, sans aucun profit pour l’instruction, qui n’est ni meilleure ni plus mauvaise qu’auparavant, étant donnée par un personnel de même valeur. Combien y a-t-il de ces lycées en état de se suffire ? Dans nombre de ces établissemens, chaque élève coûte au budget de 3,000 à 4,000 francs, c’est-à-dire le triple ou le quadruple de la pension que paie la famille ; les élèves des lycées de filles reviennent à près de 6,000 francs par tête. N’est-on pas fondé à demander si le gouvernement a le droit de donner l’enseignement au-dessous du prix de revient, et de faire payer aux contribuables l’éducation que quelques privilégiés reçoivent dans ses établissemens ?

Il conviendrait donc de renoncer désormais à toute création nouvelle, et de supprimer immédiatement une trentaine de lycées souffreteux, reconnus d’ores et déjà incapables de se suffire jamais par leurs seules ressources. On devrait également supprimer l’internat dans bon nombre de lycées, ce qui permettrait d’en réduire notablement le personnel. En concentrant les boursiers de l’état dans les lycées conservés, on assurerait à ceux-ci une population suffisante pour que le niveau des études s’y maintînt à une certaine élévation. Tant que le gouvernement ne se décidera pas à laisser l’enseignement se constituer à l’état de force libre, mieux vaut pour lui avoir une cinquantaine de lycées doués de quelque vitalité, que d’entretenir une multitude d’établissemens valétudinaires, desservis par un personnel indigent et privé de toute indépendance.

Nous avons eu, ici même, occasion de parler de la ruineuse folie des constructions scolaires et de ses désastreuses conséquences pour le budget. Nous n’y reviendrons pas. Le jour où un homme de quelque sens et de quelque fermeté arrivera au ministère des finances, son premier acte sera de demander la liquidation immédiate de la caisse des écoles et de la caisse des lycées. Quant au personnel de l’enseignement primaire, on l’a leurré par des promesses menteuses, et on l’a voué à la misère. En 1879, d’après les statistiques officielles, il y avait 13,759 instituteurs et institutrices ayant moins de 800 francs de traitement ; leur nombre approche aujourd’hui de 32,000. Il y avait 17,788 instituteurs ou institutrices recevant de 800 à 1,000 francs ; il y en a actuellement plus de 23,000. Au lieu d’améliorer la situation de ces malheureux qu’on a accablés de flatteries dans un intérêt électoral, on leur a interdit tous les moyens qu’ils pouvaient avoir de se créer un supplément de ressources. Quand pourra-t-on, pour leur tenir parole, ajouter au budget de l’instruction primaire les 240 millions demandés, en 1883, par M. Antonin Dubost, ou même les 138 millions auxquels M. Paul Bert se restreignait, l’année suivante ?

Le ministère des postes et télégraphes présente la singulière anomalie d’une administration dont les bénéfices diminuent à mesure que ses recettes s’accroissent. Dans le budget de 1886, les dépenses des deux services, étaient prévues à près de 150 millions ; les recettes étaient évaluées, à 135,678,000’francs pour les postes, et à 30,730,000 francs pour les télégraphes, soit, ensemble à un peu plus.de 166 millions. On n’osait donc espérer un produit net supérieur à 16 millions, tandis qu’en 1869, la seule administration des postes, avec une dépense de 63 millions, faisait une recette de 85,807,000 francs, ce qui lui donnait un bénéfice de 22 millions ½ ou de 25 pour 100. Cependant elle avait établi, depuis 1863, le service quotidien dans toutes les communes ; elle payait 23 millions 1/2 de subventions aux compagnies de navigation ; enfin, elle avait à supporter les frais de nombreux services en voiture pour des correspondances que les chemins de fer transportent aujourd’hui gratuitement. C’est à plus de 20 millions que le ministère des travaux publics a évalué les dépenses dont les postes se sont déchargées sur les compagnies de chemins de fer, et, en fin de compte, sur les contribuables par le mécanisme des garanties d’intérêts. Malgré ces allègemens, le produit net des postes a décru d’année en année, et l’on peut presque prévoir le jour peu éloigné où les recettes, malgré leur progrès, se trouveront inférieures aux dépenses. L’explication de ce fait anormal n’est pas difficile à trouver. Tantôt par une imitation intempestive de ce qui se pratique à l’étranger dans des conditions toutes différentes des nôtres, tantôt par recherche de la popularité, l’administration des postes et télégraphes a cessé de se conformer aux principes qui s’imposent à toute exploitation commerciale. Elle ne s’est plus souvenue qu’elle n’avait pas le droit de disposer d’une partie du revenu public ; elle n’a plus calculé si les dépenses qu’elle engageait seraient reproductives.

L’amalgamation des deux services des postes et des télégraphes, de qui on attendait une économie s’est traduite par une augmentation notable de frais. On a créé avec grand fracas des services nouveaux, tels que l’abonnement aux journaux, le recouvrement des traites, la caisse d’épargne postale, qui ne sont utiles qu’à une très minime partie de la population et qui sont indifférens à la grande masse du public. Il en résulte que ces services donnent un très maigre produit et coûtent infiniment plus qu’ils ne rapportent, parce qu’ils ont entraîné un accroissement dans les frais généraux et l’augmentation d’un personnel qui, malgré la honteuse modicité de sa rémunération, n’en représente pas moins, à raison de son nombre, une dépense assez considérable. Cette dépense ne cesse de s’accroître. Pour la seule caisse d’épargne postale, dont les frais d’administration montaient déjà à 593,000 francs, le budget de 1886 prévoyait la création de soixante-treize emplois nouveaux, qui porteraient à 350 employés le chiffre du personnel, et l’on annonçait comme inévitables pour les exercices suivans, de nouvelles créations, et une augmentation de loyer, en attendant la construction d’un édifice spécial. Au même budget figuraient la dotation de cent recettes nouvelles des postes et la création de cent emplois de facteurs ruraux. Ces chiffres étaient indiqués comme le minimum des créations à effectuer annuellement : ce qui faisait prévoir une augmentation annuelle de 750,000 francs dans les dépenses de ce seul service. Cette continuelle multiplication des bureaux de poste est la conséquence des influences électorales, devant lesquelles toutes les administrations sont contraintes de s’incliner et qui invoquent, au préjudice du trésor, les droits d’une prétendue égalité. En Angleterre, il y a encore nombre de paroisses qui ne sont desservies que tous les deux jours, parce que leur importance ne parait pas justifier la dépense d’un service quotidien. Il y a longtemps qu’en France toutes les communes sans exception ont une distribution et une levée de lettres tous les jours : voici maintenant qu’on réclame une seconde distribution dans toutes les communes ; et les députés, évidemment, ne seront satisfaits que quand chaque commune sera pourvue d’un bureau de poste, quelles que soient la modicité du produit et l’énormité de la dépense : le budget n’est-il pas là pour pourvoir à tout ? Nul ne prend souci de l’intérêt des contribuables, à qui l’on n’a pas le droit de faire supporter les frais d’un service rendu aux particuliers. Il y a quelque vingt ans, la direction de la Seine s’avisa qu’il y avait avantage pour son service et pour le public à ne pas garder jusqu’au lendemain dans ses bureaux les lettres et les journaux arrivés d’Angleterre et de Belgique dans la soirée, et elle établit, pour le centre de Paris, une distribution supplémentaire. Tous les quartiers, même les plus excentriques, réclamèrent aussitôt, comme si une injustice leur était faite ; et il fallut, après quelque résistance, étendre cette distribution supplémentaire à toute la capitale, toujours au nom de l’égalité. Quoi de plus injuste cependant, si l’on se place au point de vue du trésor et des contribuables ? La nouvelle distribution entraînait, par quartier, la création d’un facteur à 1,200 francs ; mais si ce facteur, comme il arrivait dans les quartiers du centre où se trouvent le haut commerce, les banquiers, les établissemens de crédit, distribuait chaque jour mille lettres ou journaux, soit 360,000 articles par an, le transport de chaque article revenait à un tiers de centime à l’administration des postes, et la dépense se trouvait largement couverte. Au contraire, il en coûtait parfois 1 franc à l’administration pour faire porter à l’extrémité du parc des Princes ou de Charonne une lettre isolée pour laquelle elle n’avait perçu que 0 fr. 15. L’inégalité, le privilège n’étaient-ils pas du côté de ceux pour qui la poste s’imposait de tels sacrifices ?

Les régies financières nous offrent un frappant exemple de l’injustice et de l’inconséquence des partis. Pendant dix ans, certains journaux et nombre de députés n’ont cessé de dénoncer le personnel entier des services financiers et d’en réclamer l’épuration, comme une mesure urgente, comme une œuvre de salut public. Voici maintenant que les mêmes journaux et les mêmes députés se plaignent de l’affaiblissement des revenus indirects, de la tiédeur et de la mollesse des agens de perception : ils accusent ces agens de fermer les yeux sur la fraude, de pactiser avec les fraudeurs. Le pays récolte ce qu’ils ont semé. Pour servir la rancune d’un sénateur ou l’ambition d’un député, pour faire avancer un protégé ou caser un agent électoral, on a brisé la carrière d’une foule d’employés honnêtes, intelligens et expérimentés, qui ne transigeaient point avec le devoir professionnel et ne tenaient pas compte des influences locales. Les uns ont été mis prématurément à la retraite, les autres acculés à une démission, d’autres enfin brutalement révoqués. Ceux que l’épuration n’a pas atteints, intimidés et se sentant suspects, n’ont plus d’autre préoccupation que de se faire oublier et de ne point attirer sur eux la redoutable attention des députés et de leurs agens électoraux. C’est ainsi qu’on a désorganisé et condamné à une paralysie volontaire des administrations entières dont le personnel ne laissait rien à désirer sous le rapport de l’expérience et de la probité. On ne saurait trop insister sur ce point, qui est tout à l’honneur des fonctionnaires que l’on a traqués avec tant d’acharnement : pendant bien des années, on a pu voir, dans nos départemens industriels du nord et de l’est, à deux pas de la frontière, de modestes employés, aux appointemens les plus modiques, percevoir en quelques jours 100,000 francs de droits et parfois davantage sans qu’un seul détournement fût signalé.

Il n’y a point de réductions à opérer dans les traitemens des employés des régies financières ; ces traitemens sont demeurés au minimum compatible avec les nécessités de l’existence. Si l’on tentait de diminuer le nombre des employés, on s’apercevrait bientôt, à l’affaiblissement des recettes, que l’on a fait la plus ruineuse des économies. La matière imposable échapperait comme à travers les mailles d’un filet trop large, et la fraude prendrait un rapide essor. Le seul service où l’on pourrait signaler une certaine surabondance de personnel serait celui des douanes, et uniquement en ce qui concerne la surveillance des côtes : la contrebande de mer est peu à redouter aujourd’hui, parce qu’elle ne saurait donner aucun profit, et l’on peut se demander s’il est bien utile de conserver, en haut de falaises abruptes, des postes de douane aussi rapprochés ; encore serait-il préférable, au lieu de supprimer quelques centaines de douaniers, de les employer à renforcer les postes souvent insuffisans de la frontière de terre. Une des marottes des réformateurs du jour est de réduire, sous le rapport du nombre et des émolumens, le personnel des contributions directes. Rien ne semble plus aisé que de diminuer le nombre des percepteurs : on élargit l’arrondissement de chaque perception en y faisant, entrer quelques communes de plus, et voilà l’œuvre accomplie. Les effets fâcheux ne s’en feraient point attendre. Dans quelle région de la France a-t-on découvert un paysan empressé à payer ce qu’il doit au fisc ? On est obligé d’aller au-devant de ce contribuable récalcitrant, à qui tout prétexte est bon pour différer un paiement désagréable ; pour lui épargner tout déplacement et toute perte de temps, le percepteur se transporte dans la commune, à des jours et heures fixes, toutes les semaines ou toutes les quinzaines, suivant l’étendue de la perception, et en prenant soin que ces visites régulières ne coïncident ni avec des marchés trop voisins ni avec des foires importantes, sous peine de ne rencontrer personne dans la commune et de revenir les mains vides. Les perceptions actuelles ont été déterminées à la suite d’une enquête minutieuse ; si vous en étendez le rayon, les visites du percepteur seront nécessairement moins fréquentes, et le recouvrement de l’impôt s’opérera avec plus de lenteur et de difficulté.

On se rabat, il est vrai, sur les receveurs d’arrondissement, et surtout sur les trésoriers-généraux, dont les traitemens élevés offusquent l’envie démocratique. On méconnaît ce fait, pourtant si évident, que la sécurité doit s’acheter, comme tout autre avantage. Le point essentiel est que le trésor public reçoive tout ce qui lui est dû, et l’organisation actuelle lui garantit ce résultat, puisque les receveurs des finances sont responsables, sur leur fortune personnelle, de tous les fonds qu’ils doivent faire rentrer. Or cette responsabilité ne peut être une garantie effective qu’autant que les agens seront solvables, et il est de simple bon sens que des hommes ayant de la fortune et du crédit ne consentiront à assumer des risques, souvent considérables, qu’autant que la situation : qui leur sera faite leur semblera une compensation suffisante de ces risques.. Déjà les dix dernières années ont vu le corps des trésoriers-généraux déchoir singulièrement sous le rapport de la solidité et de la considération : depuis que les hauts emplois de la finance sont devenus la récompense de services politiques ou le dédommagement de disgrâces nécessaires, et qu’on y appelle presque exclusivement les préfets trop maladroits et les députés non réélus, en un mot des gens plus connus dans les cercles politiques qu’à la Banque de France, nombre de trésoreries ne fonctionnent que péniblement, et il y a même en trois ou quatre déconfitures. Une des plus lamentables se produisit sous l’administration de M. Léon Say. Pour prévenir un retentissement qui n’eût pas ajouté à la considération du régime actuel, le ministre, au nom de la raison d’état, taxa d’autorité tous les trésoriers-généraux et les contraignit ainsi à combler le déficit laissé par leur collègue. Il est aisé de comprendre que si l’on réduit outre mesure les émolumens et les bénéfices de ces fonctions, que la moindre perturbation extérieure ou intérieure rend périlleuses, les titulaires répudieront une solidarité qui ne leur est imposée par aucun texte de loi, ou qu’on ne trouvera plus, pour en affronter le danger, que des aventuriers politiques et des spéculateurs sans surface. Si l’on écoute les conseils de la prudence, ce n’est pas de ce côté qu’on cherchera des économies. M. Sadi Carnot l’avait reconnu implicitement lorsque, en proposant de réduire les émolumens des trésoriers-généraux, il demandait en même temps la création d’un corps de contrôleurs.

En résumé, si l’on ne veut point entrer résolument dans la voie des réformes, en supprimant les sous-préfets et les conseils de préfecture, en réduisant notablement le nombre des cours et des tribunaux, en arrêtant les prodigalités scolaires et la multiplication des établissemens officiels, on pourra grapiller de-ci de-là des sommes insignifiantes, on ne pourra obtenir d’économies sérieuses sur les dépenses des administrations en province. Or, pour accomplir ces réformes, il faudrait que la majorité des chambres, au lieu de vouloir étendre à tout l’action du pouvoir et de multiplier partout les représentai de ce pouvoir, entrât soudainement dans une voie opposée à celle qu’elle suit avec obstination depuis dix années. Ce serait se leurrer que d’attendre d’une majorité aussi profondément imbue de la tradition jacobine un pareil changement. Les choses demeureront donc sensiblement les mêmes en province. Voyons maintenant quels retranchemens il serait possible d’opérer dans les administrations centrales dont le siège est à Paris.


II

« Il faut se tenir près du soleil » est un des dictons familiers aux provinciaux. Le soleil, c’est le parlement, ce sont les députés, ce sont les ministres, devenus les esclaves des députés. Le rêve de tout électeur influent est donc d’envoyer son fils à Paris et de le voir entrer dans un ministère. Aussi bien, il n’est pas toujours aisé de trouver un emploi à sa convenance : il ne saurait y avoir, dans la même ville, deux percepteurs ou deux directeurs des contributions indirectes, ou deux directeurs de l’enregistrement ; tout le monde n’a pas le bras assez long pour faire déplacer le titulaire de l’emploi convoité, il faut attendre que la vacance se produise ; il faut, enfin, avoir une apparence de titre, un semblant d’aptitude. Ces obstacles n’existent point à Paris : les cadres merveilleusement élastiques des administrations centrales se prêtent, sans difficulté, à l’admission d’un nouveau-venu, s’il est suffisamment appuyé. Il y fait un stage plus ou moins long, suivant le crédit de son protecteur ; il prend rang dans la hiérarchie, et le voilà prêt pour les plus hautes destinées, comme tel ou tel dont la fortune rapide a enflammé les imaginations de tout un département. Aussi, pour un candidat prêt à se contenter d’un poste de province, y en a-t-il dix qui visent à entrer, à un titre quelconque, dans n’importe quel ministère.

Paris est donc le foyer le plus actif du favoritisme ; c’est dans le personnel des administrations centrales qu’on découvrira le plus aisément des sinécures, des places qui aient été créées en vue d’un postulant et non en vue d’un service. Comme on ne saurait avoir trop de ces asiles bénis dont l’hospitalité providentielle est si propice aux candidats à pourvoir, on ne s’en est pas tenu à multiplier les bureaux, les divisions, voire même les directions, on a été conduit à multiplier les ministères. On a vu se renouveler, dans l’ordre administratif, le phénomène que les naturalistes constatent chez certains êtres qu’on peut impunément couper en morceaux, parce que chaque morceau devient immédiatement un être nouveau pourvu de tous les organes nécessaires à son existence. De même, on a coupé en tranches les grands services publics, et chaque tranche est devenue aussitôt une administration indépendante que le budget a dotée d’un organisme complet, comme il convient à un vrai ministère. La dépense serait peu de chose si elle se bornait à un traitement de ministre, soit à 60,000 francs ; mais il y a tout un état-major à rétribuer. Un député se croirait-il vraiment ministre s’il allait et venait sans que les portes fussent ouvertes devant lui par un huissier en habit noir et orné d’une chaîne d’argent ? Non moins indispensable que les huissiers est le secrétaire particulier, auquel il faut un expéditionnaire et un garçon de bureau. Puis vient le cabinet de M. le ministre, qui comprend nécessairement un chef du cabinet, un chef-adjoint ou un sous-chef, un chef du bureau du cabinet avec deux ou trois employés, plus un nombre indéterminé d’attachés au cabinet, ce qui suppose au moins deux huissiers et une demi-douzaine de garçons de bureau. Si le ministre, sous prétexte qu’il est souvent appelé aux chambres, s’accorde un sous-secrétaire d’état ou un directeur-général, il faudra donner à ce haut dignitaire un cabinet presque aussi nombreux que celui de son chef. Ensuite, un hôtel est indispensable, ce qui entraîne un chef du matériel, un architecte, une lingère et des gens de service. En voilà pour cent mille écus par an, au bas mot. Une fois installé, le nouveau ministre trouve que son département n’est pas suffisamment étoffé : le personnel est trop peu nombreux ; les cadres, trop étroits, ne se prêtent point à recevoir tous les postulans qu’il s’est engagé à pourvoir. Alors, on coupe un bureau en deux, et voilà une division créée : avec deux de ces divisions improvisées, on forme une direction ; et, si l’on peut arriver à constituer de la même façon deux directions, la place est toute trouvée pour un directeur-général. Chacun des nouveaux bureaux compte autant d’employés que le bureau primitif avant le dédoublement, et l’on peut aisément calculer combien de solliciteurs ce procédé ingénieux permet de satisfaire. C’est ainsi que la baguette ministérielle a transformé l’ancienne division des beaux-arts en un ministère complet qui ne fait pas mauvaise figure dans l’Almanach national. Les dépenses y ont augmenté d’une couple de millions depuis une dizaine d’années, par suite de la multiplication des places d’inspecteurs, de l’extension donnée aux missions et aux subventions artistiques et de la création d’écoles dont le besoin ne se faisait pas sentir en dehors du personnel qu’elles ont abrité.

Cet exemple n’a pas été perdu quand on a démembré les finances et les travaux publics pour créer trois nouveaux ministères. Lorsque M. Magne, qui avait une longue pratique de l’administration, quitta les finances pour la dernière fois, il recommanda instamment à son successeur républicain de ne pas laisser détacher de son département les postes et les forêts. Entre les mains du ministre des finances, disait-il, ces services donneront toujours le maximum de ce qu’ils peuvent rendre, parce que ce ministre se préoccupera par-dessus tout d’avoir les plus grosses recettes possibles : un autre ministre, qui n’aura pas le souci et la responsabilité de l’équilibre du budget, fera passer la satisfaction de ses visées personnelles avant la conservation des recettes. L’événement a fait voir toute la sagesse de ce conseil. Depuis que les forêts ont servi à constituer le ministère de l’agriculture, les dépenses de cette administration se sont accrues de 40 pour 100 et le produit a diminué de plus de 20 pour 100. Les recettes, qui avaient dépassé 40 millions en 1869 pour une dépense de 10,552,617 francs, et qui étaient encore de 38 millions 1/2 en 1876, n’ont plus été en 1879, sous la gestion du ministre de l’agriculture, que de 33,899,843 fr. Elles sont descendues à 29,432,994 francs en 1881 ; elles n’ont pas dépassé 28 millions en 1882 et 1883 ; et c’est vainement qu’on a essayé de les ramener à leur ancien chiffre par des coupes excessives. En Algérie, la dépense a doublé : elle est aujourd’hui quadruple des produits. Les recettes des postes n’ont pas diminué, mais on a vu plus haut que le produit net a décru d’année en année, et qu’il menace de disparaître dans un avenir prochain. Si l’on cherche quelle part le personnel central de ces services a dans l’augmentation des dépenses, on arrive à des constatations curieuses. Pour les postes, l’augmentation de ce chef, de 1875 à 1886, a été de 45 pour 100 (1,701,852, au lieu de 1,189,300 francs) ; pour l’agriculture de 8 pour 100 (622,300, au lieu de 585,780) ; pour le commerce, la dépense a presque doublé (547,350, au lieu de 284,620 francs). Et cependant les dépenses de personnel des ministères dont ces divers services ont été détachés, au lieu de décroître, comme cela doit paraître inévitable, se sont sensiblement accrues. L’augmentation a été de 30 pour 100 pour les finances et de 40 pour 100 pour les travaux publics. Ainsi, deux des ressources du revenu public ont été sensiblement affaiblies, tandis que les dépenses d’exploitation ont éprouvé une augmentation notable. Le budget y a perdu des deux côtés.

D’après le budget de 1886, l’administration centrale des postes comprend ô directeurs, 15 chefs de bureau, 35 sous-chefs, 306 commis, 40 expéditionnaires, 146 agens secondaires, 72 huissiers et garçons de bureau et 25 surnuméraires rétribués. Ce personnel considérable présente néanmoins, par rapport à 1885, une certaine diminution, résultant de la suppression d’un sous-chef, de dix commis, de quatre garçons de bureau et d’un surnuméraire, probablement promu et non remplacé. La dépense a été de 1,701,852 francs, plus 380,000 francs pour le matériel, sur lequel ont été payés un certain nombre de gens de service et d’hommes de peine. Il ne s’agit ici que des bureaux du ministère ; car le service de l’inspection, l’école de télégraphie, les bureaux de poste et de télégraphie de Paris font l’objet de crédits distincts et figurent dans un autre chapitre. Le ministère de l’agriculture ne saurait, comme le ministère des postes, invoquer l’extension donnée aux services dont le public profite : en le constituant, on a accru le personnel antérieur d’un sous-directeur, de 3 chefs de division, de 10 chefs de bureau, de 5 sous-chefs et de 62 employés. Cette administration coûte près de 1 million, à savoir : 622,300 francs pour le personnel, 126,700 francs pour le matériel et 150,000 francs pour les frais d’impression. Les dépenses de l’administration des forêts, tant à Paris qu’en province, absorbent à peu près la moitié des 28 millions que produisent les 967,000 hectares de bois possédés par l’état. En 1869, les frais étant de 10 millions environ pour un produit de 40 millions, la dépense ne représentait que 25 pour 100 de la recette.

Si on met à part les 12 millions 1/2 de subventions à la marine marchande et les 2,400,000 francs d’encouragemens à la pêche maritime, l’ensemble des crédits affectés au ministère-du commerce n’atteint pas 6 millions ; 15 pour 100 de cette somme sont absorbés par les dépenses de l’administration centrale, à savoir : 547,035 francs pour le personnel, 136,400 francs pour le matériel et 280,000 francs pour les impressions. En 1886, les parties prenantes étaient, outre le ministre, 3 directeurs, 3 sous-directeurs, 14 chefs de bureau, 13 sous-chefs, 32 rédacteurs et 40 expéditionnaires. Il est évident que si le ministère du commerce redevenait, comme autrefois, une simple direction du ministère des travaux publics, les trois quarts du million que coûte aujourd’hui cette administration centrale pourraient être immédiatement économisés. La première réforme à accomplir est donc la suppression des trois ministères qui ont été créés uniquement pour augmenter le nombre des portefeuilles à distribuer : en rendant les postes et les forêts aux finances, le commerce et les services hydrauliques de l’agriculture au ministère des travaux publics et les haras au ministère de l’intérieur, on supprimerait du même coup trois états-majors, sans porter atteinte à la situation d’aucun employé utile.

Bien que les amputations que le ministère des travaux publics a subies lui aient fait perdre des directions tout entières, son personnel n’a cessé de s’accroître. En 1876, le cabinet se réduisait à 4 chef et 1 adjoint ; en 1886, il comprenait 1 chef, 1 chef-adjoint, 1 sous-chef, 4 rédacteurs, 4 expéditionnaires, 1 secrétaire particulier et 2 attachés, soit 14 fonctionnaires au lieu de 2. Le reste a progressé à l’avenant. Dans cet intervalle de dix années, on a créé une direction, 3 divisions, 11 chefs de bureau ; le nombre des sous-chefs a été porté à 34 et celui des employés et expéditionnaires à 209.

Le ministère de l’instruction publique est un de ceux où le personnel de l’administration centrale a pris l’accroissement le plus considérable et le plus rapide. En 1869, on ne comptait dans les bureaux que 136 employés. Leur nombre était en 1876 de 133 ; en 1881, il avait plus que doublé : il s’élevait à 273 ; la dépense avait également doublé : elle était montée de 484,400 à 948,150 francs ; elle devait même dépasser ce chiffre, car la Cour des comptes avait signalé à diverses reprises qu’un certain nombre de traitemens étaient imputés illégalement sur d’autres crédits que celui afférent au personnel. Au budget de 1886, le nombre des fonctionnaires n’est plus en apparence que de 245 ; mais quelques-uns ont été transférés au compte du conseil supérieur, et le personnel de service est payé sur le crédit du matériel.

A l’exemple du ministère de l’instruction publique, le ministère de l’intérieur ne se maintient pas dans les limites des crédits affectés au personnel ; malgré les observations réitérées de la Cour des comptes, il impute sur le matériel les traitemens des garçons de bureau, ce qui lui permet d’entretenir plus d’employés. Il n’en a pas moins demandé et obtenu du parlement la création de nombreux emplois : en 1885, les dépenses du personnel du service pénitentiaire ont été accrues de 130,609 francs, et en 1886 une nouvelle augmentation de 37,500 francs a été accordée, en retour d’une diminution sur le crédit affecté à l’entretien des détenus. L’administration de l’intérieur a coutume de reprendre, par la voie de crédits supplémentaires, les sommes qu’elle abandonne sur des dépenses indispensables ; mais elle conserve les emplois dont elle a acheté la création au prix d’un sacrifice momentané sur l’ensemble de ses crédits. Le ministère des travaux publics procède autrement : il force la main au parlement au moyen de décrets dont l’exécution nécessite des créations d’emplois. C’est ainsi qu’un simple décret a porté de 80 à 120 le nombre des gardes-mines, les a répartis en classes et a fixé leurs émolumens. Armé de ce décret, le ministre a fait élever de 193,300 à 456,000 francs le crédit précédemment ouvert : le nombre des fonctionnaires a été accru de moitié et la dépense plus que doublée, sans que le parlement ait été seulement consulté.

Les bureaux de la guerre suffiraient à eux seuls à constituer un petit corps d’armée. On y compte maintenant, tant au ministère proprement dit qu’au dépôt, 24 officiers supérieurs, 186 officiers ou assimilés, 204 officiers dits détachés près le service central, 557 employés civils, 147 huissiers ou garçons de bureau, un nombre indéterminé de gens de service et d’hommes de peine. Il est bien entendu qu’il ne s’agit que des bureaux mêmes du ministère, et qu’on a laissé en dehors des chiffres qui précèdent les fonctionnaires et les bureaux qui se trouvent à Paris comme dans tout autre chef-lieu d’un commandement militaire. Les dépenses de l’administration centrale en traitemens, salaires, fournitures générales, matériel et impressions dépassent 5 millions 1/2. Le ministère de la marine, qui a été si longtemps menacé de se voir enlever l’administration des colonies et qui s’était préparé à cette amputation, fait deux parts de ses dépenses de personnel : les bureaux proprement dits de la marine coûtent 1,169,092 francs, plus 184,550 fr. pour frais de matériel ; le service central des colonies exige 290,000 francs et 148,700 francs de frais matériels. Si l’on additionne ces chiffres, pour avoir un terme de comparaison, il en ressort pour les dix dernières années une augmentation de 373,852 fr. sur le personnel et de 92,000 francs sur le matériel.

Les cadres inférieurs des divers ministères ont été si souvent remaniés et les variations sont si nombreuses d’un exercice à l’autre, qu’il est impossible de suivre avec exactitude le mouvement des emplois secondaires ; il en a été créé plusieurs centaines. Il est plus aisé de se rendre compte du mouvement des emplois supérieurs, dont le nombre est toujours indiqué dans les budgets. On a pu constater ainsi que, dans les dix dernières années, il a été créé 10 nouveaux directeurs, 19 sous-directeurs, 10 chefs de division, 31 chefs de bureau et 74 sous-chefs. Par suite de ces créations, le nombre des employés supérieurs est hors de proportion avec celui de leurs subordonnés, ainsi que le constate le petit tableau suivant :


Manufactures de l’état 15 chefs pour 22 employés.
Enregistrement 36 — — 42 —
Contributions directes 11 — — 19 —
Agriculture 31 — — 62 —
Commerce 37 — — 72
Beaux-Arts 25 — — 65 —
Cultes 15 — — 31 —

Si cette progression des emplois supérieurs continuait, nos administrations centrales offriraient le même spectacle que les armées de certaines républiques de l’Amérique espagnole, qui comptent un général par quatre soldats.

Pour qu’on puisse se rendre compte, par un simple coup d’œil, du développement donné aux bureaux, voici un tableau qui présente à trois dates successives, 1869, 1876 et 1886, les crédits ouverts pour le personnel des administrations centrales. Nous y avons joint les crédits ouverts pour le matériel de ces mêmes administrations, parce que plusieurs ministères font payer sur ce crédit un certain nombre d’employés ou d’agens. Si l’on épluchait minutieusement les crédits ouverts pour les impressions, on y découvrirait encore des émolumens ou des gratifications couverts d’un voile transparent. Il a paru préférable de s’en tenir aux chiffres qui ne permettent aucune contestation.


1869 1869 1876 1876 1886 1886
Personnel Matériel Personnel Matériel Personnel Matériel
Justice 575,300 130,000 557,300 88,000 562,000 130,000
Cultes 242,000 42,000 243,400 27,700 201,800 26,000
Affaires étrangères 681,000 250,000 649,200 200,000 742,000 225,000
Intérieur 1,601,000 365,700 1,393,040 292,000 1,375,588 340,000
Instruction publique 573,200 140,000 620,200 126,000 978,150 195,000
Guerre 2,040,338 551,000 2,095,210 360,000 3,953,000 260,000
Marine 1,109,800 397,000 1,085,240 240,000 1,169,092 184,550
Colonies - - - - 290,000 148,000
Finances 5,544,250 2,000,000 2,929,200 885,900 3,932,900 768,850
Postes - - 1,180,300 130,000 1,701,852 380,000
Commerce 284,620 38,278 547,350 93,400
Travaux publics 1,120,950 2230,000 747,250 146,000 1,240,000 310,600
Agriculture 575,780 46,722 622,300 126,700
Beaux-Arts et maison de l’empereur 477,200 40,000 303,374 40,000 405,000 55,100
L’accroissement de dépense est sensible : il paraîtrait plus considérable encore si l’on avait compris dans le calcul les impressions et autres frais accessoires, ainsi que les députés de la droite l’avaient fait, en 1885, dans un document où ils avançaient que depuis 1876, les dépenses des administrations centrales s’étaient élevées de 22 millions à 31 millions, soit de 45 pour 100. Les crédits de 1886 présentent une certaine diminution par rapport à ceux des exercices 1884 et 18S5, où les prodigalités administratives ont atteint leur comble. La France est-elle donc plus difficile à administrer qu’il y a dix années ? Le public est-il mieux servi ? La marche des affaires est-elle plus rapide et plus régulière ? Ne serait-il pas possible de revenir aux crédits de 1869, c’est-à-dire d’une époque où la France comptait trois départemens de plus ?


III

Une question vient naturellement à l’esprit en présence de la multiplication si rapide des employés : on se demande si ce personnel si nombreux et si chèrement payé est occupé en proportion de ce qu’il coûte. Une réponse affirmative rencontrerait une légitime incrédulité ; une réponse négative ne serait pas équitable : il faut distinguer entre les ministères et même entre les services d’un même ministère. On ferait beaucoup de besogne à la guerre, si l’on en devait juger par la quantité de papier qui s’y consomme. Ce ministère est la providence des fabricans de carton, car, en outre de tout ce qu’il imprime et de tout ce qu’il autographie, c’est par 30,000 kilos à la fois qu’il offre de temps en temps en adjudication des papiers que l’adjudicataire doit mettre au pilon ; et cependant d’immenses greniers fléchissent sous le poids des dossiers entassés.. Il s’y fait donc beaucoup d’écritures, et nous ne prétendons pas être juge de leur utilité ; ou semble même redouter que les employés ne soient distraits de leur occupation, car une consigne tombée en désuétude depuis quelques années, et que le général Boulanger a rétablie, interdit, même aux officiers, l’entrée des bureaux de la guerre sans une permission spéciale et écrite délivrée par le cabinet. Ainsi mis à l’abri des distractions extérieures, les employés ignorent-ils l’art de s’en créer à l’intérieur, comme dans d’autres ministères ? Le public doit le croire jusqu’à ce qu’une confession véridique l’édifie sur ce point.

Le ministère de la marine est celui où la centralisation a le moins pris pied, la décision d’un très grand nombre d’affaires étant abandonnée aux préfets maritimes. La correspondance avec les amiraux amène un courant régulier d’occupations qui n’a rien d’excessif ; mais l’arrivée des courriers d’outre-mer donne lieu à ce qu’on appelle des coups de feu ; et les aventures coloniales dans lesquelles la France a été lancée laissent peu de loisir au ministre et à ses principaux auxiliaires. Au ministère des finances, les services qui se rattachent à la trésorerie ont peine à suffire à leur tâche quotidienne, et on ne saurait leur reprocher de perdre leur temps. La multiplication des paiemens à faire a suivi la même progression que les dépenses de l’état. Le développement continu de la dette publique et l’extrême dissémination des rentes, l’augmentation des pensions civiles et militaires ont accru dans d’énormes proportions le nombre des parties prenantes. On a eu beau multiplier les bureaux, la foule qui se presse devant chaque guichet se plaint de la longue attente qu’il lui faut subir. M. Faure a donc été bien mal inspiré en demandant et en faisant voter une réduction notable sur un service dont le développement, tout considérable qu’il puisse paraître, a été insuffisant pour assurer une complète satisfaction au public. Les critiques de ce député étaient d’autant moins justes que, pour accélérer les opérations sans étendre le cadre du personnel, on recourait à l’emploi de simples auxiliaires, payés au mois, qu’on pouvait licencier à volonté.

Les services qui sont en rapport direct avec le public et qui travaillent, en quelque sorte, sous ses yeux, comme aux caisses du trésor, à la caisse d’amortissement et à la caisse des retraites pour la vieillesse, n’ont point de loisirs et donnent, pour peu qu’on les surveille, toute la somme de travail qu’on peut exiger d’eux. On en peut dire autant des employés du cabinet, qui doivent se tenir continuellement à la disposition du ministre, et surtout des fonctionnaires de l’ordre supérieur avec lesquels le ministre confère. Ceux-ci sont les premiers arrivés : ils sont les derniers à quitter le ministère, et souvent ils emportent encore des dossiers, si un incident parlementaire a soulevé une question pour laquelle ils aient à faire l’éducation de leur chef. Le loisir et le gaspillage du temps se rencontrent principalement dans les ministères où il n’y a point un courant régulier d’affaires, où la besogne est intermittente, et où elle ne peut recevoir que de la politique un caractère d’urgence. Les ministères de l’intérieur et de la justice sont réputés de véritables eldorados pour les employés, surtout depuis que les décisions de quelque importance sont transmises par le télégraphe et que les expéditions confiées aux bureaux peuvent attendre au lendemain. M. Delangle racontait volontiers qu’étant ministre de l’intérieur, il lui arriva de recevoir avis, au moment de monter en voiture, que le conseil auquel il se rendait était contremandé. Il avait remis ses audiences et avait une bonne heure à dépenser. Il prit avec lui le chef des huissiers et se fit conduire de bureau en bureau. Les garçons de bureau étaient à leur poste, entretenant méthodiquement les feux, afin de « faire de la cendre ; » mais d’employés point ou presque point. Le ministre complimenta ceux qu’il rencontra ; il déposa sa carte cornée sur le bureau des absens. Avant la fin de sa tournée, il avait épuisé ses cartes de visite ; mais aussi pourquoi cette idée insolite lui était-elle venue, à un moment où tout le monde le devait croire aux Tuileries ? Le printemps et le soleil paraissent exercer une influence irrésistible sur les employés et développer chez eux un besoin de locomotion. Un écrivain qu’il est inutile de nommer se rendit, place Beau veau, par un bel après-midi, pour obtenir du ministre de l’intérieur un renseignement de quelque importance. Le ministre, fort courtoisement, demanda successivement trois ou quatre employés : aucun d’eux ne se trouvait dans son bureau. Le ministre, jetant les yeux sur la pendule, se frappa le front : « J’oubliais, dit-il à son interlocuteur, que c’est le moment où l’on revient du Bois : voulez-vous faire une petite promenade à la recherche de votre renseignement. » On remonta l’avenue des Champs-Elysées et une partie de l’avenue du Bois-de-Boulogne. Tous les dix pas, un salut respectueux et une légère rougeur trahissaient un employé pris en flagrant délit de désertion. Quand on eut rencontré et interrogé le fonctionnaire dont on avait besoin, le ministre, se retournant vers, l’écrivain, lui dit, moitié en riant, moitié avec quelque dépit : « Dès qu’il fait un rayon de soleil, c’est ici que je suis le plus assuré de trouver mon personnel. » L’hiver amène avec lui d’autres distractions. Il y a très peu d’années, un jeune licencié en droit, après avoir honorablement subi les épreuves du concours d’entrée, fut admis au ministère de l’intérieur ; on le plaça, par faveur, dans un service qu’on déclara très important et très chargé de besogne, et où il pourrait se faire promptement des titres à l’avancement. Ce fut la besogne qui manqua le plus. Contrairement aux usages de la bureaucratie, ils étaient jusqu’à trois employés dans la même pièce, mais ils ne se gênaient guère. Le premier travaillait à un vaudeville, le second faisait des copies pour un bureau d’autographies. Notre licencié se mit à préparer son doctorat ; mais, au bout de quelque temps, il dut interrompre ses études. « Voici deux semaines, confessait-il à un ami, que le bureau n’a pas en même une simple expédition à faire ; notre sous-chef désœuvré vient, tous les après-midi, dans notre cabinet et nous demande de faire un whist. Quel moyen de le refuser : il ne nous proposerait pas pour les gratifications du jour de l’an. » La gratification vint ; elle fut même libérale : peut-être un schlem triomphant, qui ravit d’aise le sous-chef, n’y fut-il pas étranger. L’histoire est d’hier ; elle prouve avec quel soin les bonnes traditions sont conservées.

Au ministère de la justice, à trois heures et demie, les dossiers sont remis dans les cartons, les pupitres fermés, les chapeaux brossés et les pardessus endossés ; dès que quatre heures sonnent à l’horloge, l’émigration commence : elle est terminée avant que le quatrième coup ait retenti, et il de demeure, dans le ministère désert, que les employés du cabinet. On trouve, à la chancellerie comme ailleurs, le moyen d’allier au travail officiel les occupations les plus inattendues. On a vu un des chefs de bureau les plus intelligens cumuler avec ses fonctions l’exploitation d’un important magasin d’épiceries ; le matin, il allait faire ses commandes à ses fournisseurs, passait au ministère pour répartir entre ses employés les dossiers envoyés par le chef du cabinet ou le secrétaire-général, repartait pour faire une tournée chez ses cliens et toucher ses factures, et revenait avant la fermeture des bureaux pour s’assurer que ses instructions avaient été exactement suivies.

M. Emile Perrin expliquait, un soir, à quelques amis, le prodigieux travail qu’impose la mise en scène d’un nouvel opéra. Il signalait, comme une des principales difficultés à surmonter, la nécessité de décomposer la partition en une multitude de copies, afin de remettre exactement à chaque artiste du chant ou de l’orchestre la partie qu’il doit exécuter. Comme on le complimentait, à ce propos, sur la rapidité avec laquelle il venait de monter un grand opéra : « Je n’en serais jamais venu à bout, dit-il, sans le ministère des finances. » Stupeur de l’assistance. « Oui, reprit-il ; il y a, à la direction générale de l’enregistrement, un certain nombre d’employés qui ont de magnifiques écritures et qui transcrivent la musique avec une netteté et une célérité tout à fait remarquables. Ils sont ma ressource quand je suis pressé par le temps. » La lenteur avec laquelle les affaires s’expédient au ministère des travaux publics est proverbiale : il suffit d’interroger à ce sujet un administrateur de chemin de fer. La mort de M. de Franqueville et la retraite de M. de Boureuille, qui étaient les deux chevilles ouvrières de cette administration, ont été suivies d’une désorganisation complète. Les bureaux chôment forcément en attendant les rapports des ingénieurs, et comme ceux-ci ne sont soumis à aucune règle, qu’on n’a pas encore en la pensée de leur imposer un délai pour l’examen des dossiers qui leur sont envoyés, ils les gardent indéfiniment. Il y a toujours dans quelque coin de l’Europe un congrès auquel ils veulent prendre part, une inauguration à laquelle ils désirent assister, une expérience de rail, de frein ou de locomotive qu’ils veulent suivre, et qui les appellent à cent lieues des affaires que leur absence tient en suspens.

Il est aisé de comprendre que la multiplication des fonctionnaires ne peut que favoriser le développement de ces abus. Comment exiger du travail d’employés à qui l’on n’en a pas toujours à distribuer ? Un bureau était chargé d’une catégorie d’affaires : on le divise en deux et on double le personnel afin de créer une division ; le nombre des affaires à traiter n’augmente pas avec le nombre des employés : la besogne de chacun, au contraire, se trouve diminuée. Le fonctionnaire, trop souvent désœuvré, prend du loisir ou se crée quelque autre occupation. Comment s’assurer de son assiduité ? Tous les moyens dont on a essayé : règlemens, appels, feuilles de présence, ont été inefficaces, parce que la surveillance est trop facile à étudier. Admettons qu’on obtienne des employés une présence effective, quelle garantie a-t-on que leur temps sera consacré aux affaires publiques et non à quelque travail étranger au service ? Comment savoir ce qui se passe à l’intérieur d’un bureau dans lequel l’employé est presque toujours livré à lui-même ? Un fonctionnaire est-il pressé de terminer un travail particulier dont il attend quelque profit, quoi de plus facile pour lui que de s’assurer quelques jours de loisir : il lui suffit, pour faire prendre patience à ses chefs, de déclarer que le dossier qu’on lui a remis est incomplet et de réclamer une pièce ou de feindre de l’attendre.

Il serait cependant facile de mettre fin à ces abus, si l’on voulait rompre avec la routine administrative. Lorsqu’un incendie eut causé de graves dégâts à la partie de l’ancien ministère des finances qui avait vue sur la rue Mont-Thabor, M. Fould ne voulut point qu’on rétablit dans leur distribution première les bureaux qui avaient été détruits : il y fit substituer deux grandes salles dans lesquelles les employés de la direction générale de l’enregistrement et les employés des domaines furent installés côte à côte. Ce fut dans ces deux directions un concert de lamentations et de plaintes : les employés envisageaient comme une sorte de dégradation sociale l’obligation du travail en commun. Aussi, lorsque les ministères furent ramenés à Paris et que les services des finances durent être installés au Carrousel, des démarches instantes furent-elles faites par le personnel auprès de M. Pouyer-Quertier, qui eut la faiblesse d’y céder. Un crédit de près de 2 millions fut dépensé pour transformer, au moyen de cloisons en bois, les étages supérieurs de l’ancien ministère d’état en une multitude de petits réduits. L’inconvénient est grand pour le public, qu’on promène à travers d’interminables corridors, éclairés artificiellement. Les dangers d’incendie sont de tous les instans et réellement redoutables, à cause de l’aliment que les flammes trouveraient partout ; mais chaque employé a son cabinet, où il s’enferme, reçoit ses visites et échappe à toute surveillance, son feu pour tisonner à l’aise, son garçon de bureau pour se faire servir et abuser le chef qui le demanderait intempestivement.

Cependant, tous ceux qui ont pu voir les divers ministères installés dans les galeries du musée de Versailles s’accordent à considérer cette expérience comme décisive en faveur du travail en commun. La bureaucratie n’articule qu’une objection : la prétendue nécessité de la solitude pour la rédaction d’un rapport ou d’une note qui demande quelque réflexion. La solitude est-elle à ce point indispensable même aux affaires sérieuses ? Quel chef de bureau a à traiter des affaires plus importantes que celles qui sont soumises journellement à M. de Rothschild ? Pourtant, tout le monde peut voir, rue Ladite, au milieu d’une longue galerie remplie d’employés, M. de Rothschild assis à un bureau que rien ne sépare et ne distingue des bureaux voisins. En Angleterre, toutes les administrations publiques et privées, à Paris, les établissemens de crédit, la Banque de France, la Caisse d’amortissement, ont installé le travail en commun et public. Il est temps d’adopter ce système dans tous les ministères. Le travail en commun, sous l’œil du chef de bureau, impose à l’employé l’assiduité, parce que toute absence est manifeste et se constate immédiatement ; il exclut les visites étrangères au service et il interdit une oisiveté trop facile à remarquer. L’exagération, du personnel apparaîtrait aussitôt si trop d’employés demeuraient inoccupés. Le nombre des garçons de bureau est, en moyenne, d’un par trois employés ; il pourrait subir une réduction très notable. Le gaz ou l’électricité remplaceraient la multitude des lampes individuelles ; le chauffage par un calorifère serait substitué à tous les feux isolés, complaisamment entretenus même pour des employés absens : il y aurait de ces deux chefs une atténuation des dangers d’incendie et une économie qui, multipliée par le nombre des ministères, atteindrait plusieurs millions.


IV

Le vice capital de notre organisation administrative est l’absence de cadres. Cette lacune n’existe guère qu’en France et en Turquie. Partout ailleurs, la situation des employés est régie par la loi : leur rang, leurs appointemens, leur avancement et leur nombre sont déterminés par des règles permanentes. En Angleterre, où le nombre des fonctionnaires civils est du reste peu considérable, il n’existe point de cadres fixés législativement ; mais si un ministre peut supprimer un emploi existant, il ne peut créer un emploi nouveau : il faut préalablement qu’il demande et qu’il obtienne du parlement le vote des émolumens destinés à rétribuer cet emploi. Le contrôle parlementaire ne s’exerce pas avec moins de rigueur en Belgique, dans l’administration de l’empire allemand et en Prusse, où les cadres sont invariables. En Autriche, une loi organique du 15 avril 1873 a déterminé le rang, le nombre et les émolumens de tous les fonctionnaires de la Cisleithanie ; elle a réparti ceux-ci entre onze grades ou rangs, et chaque rang, à partir du cinquième, est divisé en trois classes. Cette organisation est moins compliquée qu’elle ne le parait ; le président du conseil des ministres compose à lui seul le premier rang ; les ministres, le président de la cour suprême, le président du sénat et autres hauts dignitaires sont distribués entre les trois suivans, en sorte que l’administration proprement dite ne commence qu’au cinquième rang. Les émolumens se décomposent en deux parts : le traitement fixe attaché à la classe à laquelle le fonctionnaire appartient, et la solde supplémentaire d’activité qui est variable et dont le chiffre est déterminé par l’importance de la localité où la fonction s’exerce. En Italie, enfin, où les cadres administratifs n’avaient été fixés que provisoirement par un règlement du 1er janvier 1876, le gouvernement a soumis aux chambres, avec le budget de 1879, un tableau intitulé : Cadres organiques des administrations civiles de l’état ; ces cadres ont été rendus définitifs par une loi du 24 décembre 1880, et en exécution de l’article 5 de cette même loi, un décret royal du 6 mars 1881 a déterminé l’échelle des traitemens. Depuis lors, aucun emploi ne peut être créé, aucun traitement ne peut être modifié sans l’intervention préalable du parlement. Aucun crédit n’est ouvert pour gratifications, indemnités, travaux supplémentaires ou extraordinaires : le ministre des finances, seul, a à sa disposition la modeste somme de 18,000 francs.

De vaines tentatives ont été faites, en France, pour arriver à la même fixité. L’article 7 de la loi de finances du 24 juillet 1843 prescrivait que l’organisation centrale de chaque ministère serait réglée par une ordonnance royale insérée au Bulletin des lois, et qu’aucune modification ne pourrait y être apportée que sous la même forme et avec la même publicité. Cet article, en nécessitant, dans les deux cas, l’intervention du conseil d’état, mettait d’incontestables entraves à l’arbitraire ministériel. Quelques ministres s’exécutèrent, mais la révolution de février et les événemens qui en furent la conséquence mirent à néant tout ce qui s’était fait. Sous l’empire, les ministres s’en tinrent à de simples arrêtés ministériels pour se soustraire à l’intervention du conseil d’état, et comme aucun ministre ne se considérait comme lié par les règlemens de ses prédécesseurs, les variations continuèrent d’être fréquentes et de se traduire presque toujours par des accroissemens de dépense. Le corps législatif se préoccupa d’assurer, enfin, aux administrations centrales la-stabilité qui leur manquait, et, en 1870, la commission du budget inséra dans la loi de finances de 1871 un article portant qu’avant le 1er janvier 1872 « l’organisation de chaque ministère serait réglée par un décret rendu dans la forme des règlemens d’administration publique et inséré au Journal officiel, et ne pourrait être ultérieurement modifiée que dans les mêmes conditions de forme et de publicité. »

La guerre vint mettre un obstacle insurmontable à l’exécution immédiate de cat article de loi, et les ministres du régime actuel n’ont en garde d’y donner aucune suite. Les cadres administratifs ont subi le contre-coup de la mobilité ministérielle et de la hâte qu’éprouvait chaque ministre de profiter de son court passage aux affaires pour pourvoir ses proches ou ses protégés. Quand l’heure des économies nécessaires a sonné, la commission du budget n’a pu s’empêcher de reconnaître et de signaler un abus aussi manifeste. « Il dépend d’un ministre qui arrive, écrivait en 1882 le rapporteur-général, de changer par un simple décret l’organisation des services, de créer ou de supprimer des directions, d’augmenter le nombre des employés, de modifier le chiffre des traitemens. Il serait temps de mettre fin à ces abus. Les administrations centrales doivent, comme tous les services dépendant des ministères, être organisées d’une manière permanente. » En conséquence, la commission reprit et inséra, dans la loi de finances de 1883, le texte même de l’article de 1870, en fixant au 1er janvier 1884 la date à laquelle tous les décrets d’organisation devaient avoir paru au Journal officiel. En même temps, la commission du budget, par une mesure générale, repoussait toutes les augmentations demandées par les ministres, en leur déclarant et en répétant dans son rapport que ce refus avait pour but de les mettre en demeure de se conformer à l’article 41 de la loi de 1870. Quelle exécution a reçue cette nouvelle prescription de 1882 ? On en jugera par ce que M. Hervé-Mangon écrivait, en février 1884, dans un rapport sur les comptes des chemins de fer de l’état : « Des dépenses supplémentaires, disait le rapporteur, ont été engagées avant d’avoir obtenu les ressources nécessaires pour les acquitter. Les cadres et les traitemens du personnel ont été augmentés sans que les ressources nécessaires aient été sollicitées. On a attendu les derniers jours de l’année pour faire connaître à la chambre une situation facile à constater depuis longtemps, et que la plus simple prévoyance eût empêchée de devenir aussi grave. » M. Hervé-Mangon n’est pas le seul rapporteur qui se soit plaint du procédé irrégulier à l’aide duquel les ministres actuels imposent au parlement des augmentations de personnel. On commence par créer les emplois, on y pourvoit immédiatement et, quelques mois plus tard, on présente une demande de crédit supplémentaire en faisant valoir que les titulaires sont en fonction, qu’on n’a pas d’argent pour les payer, et qu’on ne peut attendre d’eux qu’ils servent l’état gratuitement. La chambre accorde le crédit, et l’on s’autorise de ce vote comme d’une approbation, pour inscrire au budget de l’exercice suivant les traitemens des nouveaux fonctionnaires. C’est ainsi, notamment, que les choses se sont passées pour les chaires récemment créées à l’École des Beaux-Arts et pour un certain nombre d’emplois dans les ministères des postes et de l’agriculture. La loi de 1882 est donc demeurée à l’état de lettre morte ; il y a bien en quelques ébauches de décrets, mais ce travail a été tel qu’on le devait attendre du conseil d’état actuel ; il a été dédaigneusement repoussé par les commissions du budget, qui l’ont qualifié avec une extrême sévérité. Les ministres disposent trop complètement du conseil d’état pour qu’on puisse compter sur une révision sérieuse de leurs propositions. Le parlement n’aurait qu’un moyen de sortir de l’impasse dans laquelle il semble enfermé : ce serait d’enjoindre aux ministres, par la loi de finances, de ramener immédiatement le personnel des administrations centrales dans les limites du budget de 1870. On obtiendrait ainsi des cadres au moins provisoires, qu’il serait facile de réviser ensuite pour les rendre définitifs.

Ce serait déjà un grand progrès que d’avoir des cadres ; mais il faudrait aussi, dans l’intérêt même du trésor public, améliorer la condition des fonctionnaires en leur accordant, ou plutôt en leur restituant certaines garanties. La loi de 1853 sur les retraites avait déjà porté atteinte à leurs intérêts, et elle est ouvertement violée à leur détriment. Sous le gouvernement de juillet, la mise à la retraite d’office était considérée comme une pénalité ; aucune limite d’âge ne l’imposait aux fonctionnaires civils, qui se retiraient volontairement quand ils éprouvaient le désir ou le besoin du repos. Les membres du corps enseignant, après quarante années de service actif, avaient droit à une retraite égale à leur traitement ; on leur a enlevé cet avantage : la prolongation de leurs services n’ajoute plus rien au chiffre de leur retraite. M. Marie, membre du gouvernement provisoire et ministre des travaux publics en 1848, mit d’un seul coup à la retraite une trentaine d’inspecteurs-généraux et d’ingénieurs en chef des ponts et chaussées, en se fondant sur ce qu’ils avaient plus de trente ans de services. Cela ne s’était jamais vu, et cette décapitation en masse d’un corps savant causa un grand émoi ; elle fut le sujet d’un débat au sein de l’assemblée nationale. Les choses ont fort empiré depuis lors. L’esprit de la loi de 1853 est qu’un fonctionnaire doit avoir tout à la fois soixante ans d’âge et trente années de services pour avoir le droit de demander sa mise à la retraite ; on interprète la loi comme si la réunion de ces deux conditions permettait de le contraindre à se retirer. Cependant, sous l’empire, la carrière administrative des employés des finances, de qui l’on n’a pas besoin d’exiger un grand déploiement de force physique, se prolongeait jusqu’à soixante-cinq ans, et même, pour les fonctionnaires d’un rang élevé, jusqu’à soixante-dix ans. Actuellement, les ingénieurs en chef des ponts et chaussées sont mis obligatoirement à la retraite à cinquante-cinq ans, c’est-à-dire dans la plénitude de l’expérience et du talent, avant que leurs forces aient disparu et bien que leur apprentissage professionnel ait quelquefois coûté un demi-million à l’état sous la forme de ponts tombés à l’eau, d’écluses emportées, de murs écroulés, et il faut faire sur nouveaux frais l’éducation de leurs, jeunes successeurs. Toutes les autres administrations tendent visiblement à avancer l’âge de la retraite, et elles parviennent à tourner la loi par le moyen des retraites proportionnelles dont nous avons exposé ici-même [2] le mécanisme.

Cette tendance est fâcheuse à tous les points de vue. Elle frappe d’une façon cruelle, dans ses intérêts domestiques, le malheureux fonctionnaire, qui perd soudainement la moitié et souvent plus de ses moyens d’existence, et qui échange une aisance relative contre la gens à un moment de la vie où aucune carrière nouvelle ne peut plus s’ouvrir devant lui. Elle prive l’état du savoir et de l’expérience de serviteurs éprouvés ; enfin, elle grève outre mesure les finances publiques, qui ont à supporter tout à la fois la pension du fonctionnaire qui se retire et le traitement de son successeur. Les pensions civiles constituent pour le budget un fardeau de plus en plus lourd : de 1876 à 1886, en dix années, cette charge s’est accrue de plus de 40 millions, et le projet de budget de 1888 y ajoute 1,899,000 francs. N’est-il pas temps de s’arrêter dans cette voie ?

On invoque, pour la multiplication des retraites anticipées, la même excuse que pour les créations d’emplois. Si on fait disparaître prématurément quelques fonctionnaires, si on érige des bureaux en division, si on crée des postes de chefs de division faisant fonction de directeur, ou de chefs et de sous-chefs adjoints, c’est pour prévenir le découragement au sein du personnel. Les cadres demeureraient encombrés si on n’y créait artificiellement des vacances ; on récompense par des situations temporaires les fonctionnaires méritans dont l’avancement hiérarchique se ferait trop attendre. Il est inutile d’insister sur la futilité de ces excuses. Les cadres ne seraient pas encombrés si on n’avait pas multiplié les employés et si on n’en accroissait pas journellement le nombre ; l’avancement suivrait une marche régulière s’il était soumis à des conditions déterminées, et surtout si les ministres n’obstruaient pas toutes les carrières en appelant d’emblée aux postes élevés leurs créatures et les fruits secs de la politique. Le problème de concilier la stabilité des cadres et le respect de la hiérarchie avec l’avancement des fonctionnaires, ou tout au moins avec l’amélioration de leur situation, s’est posé dans tous les pays aussi bien qu’en France ; seulement il y est résolu d’une tout autre façon. Si la France est, comme nous l’avons déjà dit, le seul pays qui n’ait point de cadres fixés législativement, elle est aussi le seul pays où les fonctionnaires administratifs soient demeurés taillables et corvéables à merci, et où leur sort soit laissé entièrement à l’arbitraire d’un ministre qui passe et que la brièveté de sa carrière politique soustrait à toute responsabilité. Partout ailleurs, on s’est préoccupé de donner au fonctionnaire des garanties et de lui assurer des avantages qui l’attachent à son emploi. En Angleterre, au bout de cinq années de services, tout fonctionnaire a droit à une augmentation annuelle de son traitement, jusqu’à ce qu’il ait atteint le maximum de la classe à laquelle il appartient ; la quotité de cette augmentation est de 10 pour 100 pour la dernière classe ; elle décroît progressivement de classe en classe jusqu’à 5 pour 100 pour la classe supérieure. En Belgique, les fonctionnaires ont également droit à une augmentation progressive de leur traitement ; lorsqu’ils ont atteint cinquante ans d’âge et comptent vingt-cinq ans de services, ils ont droit, s’ils reçoivent depuis six années le traitement maximum de leur grade et qu’on ne puisse ou ne veuille pas leur donner d’avancement, à une augmentation de 20 pour 100. Dans l’Autriche cisleithane, après cinq années de services dans une même classe, le fonctionnaire a droit au traitement de la classe supérieure. En Italie, au bout de six années de services sans augmentation, les employés dont le traitement n’excède pas 7,000 francs ont droit à une augmentation d’un dixième, pourvu que les augmentations successives, cumulées avec le traitement initial, n’excèdent pas le traitement de la classe ou du grade supérieurs. Il est superflu de faire observer que l’objet de ces dispositions si diverses est le même ; il est d’améliorer progressivement la situation pécuniaire de l’employé et d’attacher des avantages certains à l’ancienneté, afin d’atténuer le désir immodéré d’avancement qui dévore le fonctionnaire français, le pousse à des démarches incessantes et vaut aux ministres de continuelles obsessions.

M. Haussmann, qui, pendant sa longue et féconde administration, avait formé à la préfecture de la Seine un personnel si remarquable par son intelligence et son dévoûment, avait résolu le même problème par un système extrêmement ingénieux qui satisfaisait les employés et le mettait lui-même à l’abri des sollicitations extérieures. Les cadres avaient été fixés et ne pouvaient varier ; le traitement minimum de chaque classe avait été déterminé. Le fonctionnaire avait droit, tous les deux ans, à une augmentation de 200 francs. Son traitement, par l’effet de ces augmentations successives, pouvait arriver non-seulement à égaler, mais à dépasser de 200 francs le traitement minimum de la classe immédiatement supérieure. On aperçoit tout de suite l’effet de ce mécanisme : le sous-chef qui, sans sollicitations et par le seul fait de l’ancienneté, était arrivé à toucher le même traitement que son chef de bureau, ne retirait aucun avantage immédiat d’une promotion, et, deux ans plus tard, il était obligé de la payer d’un sacrifice pécuniaire. La retraite était calculée sur le chiffre du dernier traitement ; le sous-chef n’avait aucun préjudice à redouter de ce côté. Le préfet était toujours maître d’avancer les employés qui se distinguaient par leur mérite ; pour les autres, les avantages qui pouvaient résulter de l’avancement s’atténuaient d’année en année. Les fonctionnaires de la préfecture de la Seine prenaient d’autant plus aisément patience que leur situation n’était pas stationnaire, et que, par l’effet des augmentations bisannuelles, elle ne tardait pas à devenir meilleure que celle des fonctionnaires du même ordre dans les autres administrations publiques.

Le grief le plus légitime des fonctionnaires, c’est moins la lenteur et l’incertitude de l’avancement que l’absence de sécurité. Nul n’est assuré du lendemain. Aucun tribunal, aucun règlement ne protègent le fonctionnaire contre une révocation soudaine. Il peut être frappé sans savoir pourquoi on le frappe et sans pouvoir obtenir aucune explication. Aucun recours ne lui est ouvert. On peut le promener du nord au midi par des déplacemens ruineux, il est contraint de se résigner et d’obéir ou de sacrifier son pain et celui de sa famille. Il est de mode, dans une certaine école, de parler du despotisme de Napoléon : personne n’a fait plus que l’empereur pour relever la condition des fonctionnaires publics. Il ne voulait pas être servi par des valets, comprenant que la seule intelligence ne peut suppléer le sentiment du devoir, le respect de soi-même, qui ne vont pas sans la sécurité. Il voulait maintenir fermement entre ses mains la direction de ton gouvernement ; mais il se préoccupait en même temps de protéger les fonctionnaires contre ses ministres et contre lui-même. Par la distinction entre le grade et l’emploi, il conciliait les droits de son autorité et la sécurité qu’il reconnaissait devoir aux fonctionnaires. Il avait commencé par concéder aux officiers la propriété absolue de leur grade ; quand il fonda l’université, il attribua le même avantage aux professeurs titulaires des lycées, et il ne les rendit justiciables que d’un tribunal universitaire. Il avait établi et il respectait l’inamovibilité de la magistrature ; il avait écrit dans les articles organiques l’inamovibilité des curés de canton. A la veille de sa chute, par un décret daté de Moscou, il étendait cette inamovibilité aux conservateurs de certaines bibliothèques publiques. Il resserrait ainsi lui-même, de jour en jour, le cercle dans lequel son autorité pouvait s’exercer sans résistance. Le régime actuel, qui est la négation du droit et de toute liberté, a successivement renversé toutes ces barrières et détruit toutes ces garanties. On voit aisément ce que les fonctionnaires y ont perdu : il est plus malaisé de voir ce que l’état y a gagné.

Le gouvernement est-il mieux servi ; les intérêts du trésor public sont-ils mieux défendus depuis que les fonctionnaires, livrés sans défense au despotisme ministériel, sont à la merci d’un délateur ? On se souvient des déclarations de M. Léon Say sur l’énervement de l’action administrative et sur le préjudice causé au trésor par l’intimidation qui pèse sur les agens chargés de percevoir les impôts. Ces déclarations ont été souvent citées. Nous reproduirons de préférence une déclaration plus catégorique encore d’un des journaux qui ont poussé de toutes leurs forces aux épurations. Le Siècle écrivait, dans les derniers jours d’avril 1887 : « Les petits employés sont peu encouragés, et s’ils déploient trop de zèle, on les casse aux gages. Poursuivre un fraudeur est un risque terrible. L’employé y joue sa position, son pain. Pourquoi ? Parce que le fraudeur, pour peu qu’il ait une influence électorale, compte parmi ses amis des sénateurs, des députés qui feront congédier l’employé, obtiendront un blâme contre son chef de service et menaceront, s’il le faut, le ministre des finances de votes désagréables. Nous posons le doigt sur le vif de la plaie. » On ne saurait rien ajouter à ce tableau véridique. Le nouveau président du conseil, M. Rouvier, a déclaré à la chambre que le gouvernement ferait rentrer dans les caisses du trésor la totalité de ce que les impôts doivent produire. Nous nous permettrons de lui dire que le seul moyen effectif de remplir cet engagement, actuellement bien présomptueux, serait une loi qui assurât aux fonctionnaires, sous des conditions déterminées, la possession de leur emploi, et que lui-même pût opposer aux députés qui font l’honnête métier de délateurs.

Ce ne serait pas assez d’accorder des garanties aux fonctionnaires et de leur assurer un avancement régulier, ou, à défaut d’avancement, l’amélioration progressive de leur situation : il faut ‘encore leur faire de meilleures conditions au début. Il y a beaucoup de bien à dire de l’administration française, quoique la politique d’épuration en ait abaissé le niveau et affaibli la valeur morale ; elle a au plus haut degré la probité professionnelle ; elle a l’honorabilité de la vie privée ; elle supporte avec dignité sa misère. Les reproches qu’on peut lui adresser doivent retomber sur le gouvernement. C’est l’encombrement des cadres et le défaut de surveillance qui engendrent le désœuvrement ; c’est l’exiguïté d’un traitement trop faible pour suffire aux exigences de la vie matérielle qui conduit à chercher des occupations étrangères au service. Comment, ne manquera-t-on pas de dire, est-il possible d’améliorer la condition des employés sans grever encore un budget déjà surchargé ? La solution de ce problème est moins difficile qu’on ne pense. On la trouverait dans la suppression des emplois inutiles, dans une organisation plus rationnelle et une surveillance mieux entendue, enfin dans un meilleur système de recrutement. On peut obtenir plus de travail effectif en dépensant moins.

Comment se recrute le personnel administratif ? Ne parlons que pour mémoire des services de province. Malgré les efforts désespérés de M. Cochery, l’administration des postes est aujourd’hui acculée à employer des femmes en nombre de plus en plus grand, ce qui est un soulagement pour le budget et ce qui offre un débouché aux bachelières qu’on fabrique à la vapeur. Cette administration a beau ouvrir, plusieurs fois par an, des concours dans les départemens, il ne s’y présente à peu près personne : la perspective de faire un stage non rémunéré et de végéter une dizaine d’années avec un traitement de 1,200 francs n’est pas faite pour tenter un jeune homme ; il y a plus de profit et d’avenir à être garçon épicier que commis des postes. Les douanes et les contributions indirectes ne trouvent guère de recrues que dans les familles de leurs employés subalternes, l’esprit d’imitation, naturel à leur âge, prédisposant les enfans à embrasser la carrière paternelle. Les concours pour les perceptions sont eux-mêmes de moins en moins fréquentés, parce que la carrière est envahie par les anciens militaires et surtout par les protégés des députés, et que le cautionnement à verser l’interdit aux prétendans peu fortunés. On verra donc, de moins en moins, se renouveler dans l’administration française l’exemple de M. Barbier, qui, devenu directeur-général des douanes et des contributions indirectes, se plaisait à raconter qu’il avait commencé sa carrière en montant la garde, comme simple douanier, sur les quais de Marseille.

Le personnel supérieur sort de plus en plus des bureaux de Paris, et c’est une des causes qui en expliquent l’encombrement. Certaines administrations exigent le baccalauréat, ce qui impose l’obligation de faire des études classiques à des jeunes gens qui n’en ont ni le goût ni l’aptitude ; quelques-unes ajoutent à l’exigence du baccalauréat un examen spécial, généralement insignifiant ; d’autres, comme le ministère de la guerre, se contentent de cet examen. Les jeunes gens sont déclarés admissibles par fournées : que deviennent-ils ? On commence par leur imposer un stage fort long, qui est très onéreux pour leurs familles et qui les démoralise eux-mêmes. Autrefois, on était surnuméraire douze ou quinze mois, et cela était réputé fort dur. Actuellement, certaines de nos administrations centrales ont inventé la situation d’aspirant surnuméraire, qui leur permet d’infliger aux débutans un stage non rétribué de trente ou quarante mois, quelquefois plus. On ne peut évidemment exiger ni beaucoup d’assiduité ni beaucoup de travail de gens à qui l’on prend gratuitement plusieurs années de leur existence ; il en résulte que les jeunes gens contractent des habitudes d’inexactitude et de nonchalance qu’ils conservent pendant tout le cours de leur carrière administrative. Les voilà commis à 1,800, puis à 2,100 francs : à quoi sont-ils employés ? A faire des expéditions, à collationner des pièces, à former et mettre en ordre des dossiers, et autres besognes de pure routine qui ne disent rien à leur esprit, qui ne les initient point aux affaires et ne les préparent en rien à ce qui doit être leur carrière définitive. Au bout de dix ou douze années de cette existence végétative, quand ils auront sensiblement dépassé la trentaine, ils pourront, s’ils ne sont pas trop dépourvus de protections, passer sous-chefs et gagner 3,500 fr. Leurs plus belles années sont écoulées, leur sève est épuisée ; ils éprouvent déjà un certain dégoût d’une profession qui donne à peine de quoi ne pas mourir de faim ; l’exemple de tant d’autres sous-chefs, qui attendent depuis longtemps un avancement et désespèrent de l’obtenir, amène chez eux le découragement : ils cherchent en dehors de leurs fonctions le moyen d’améliorer leur sort ; ils réduisent au minimum compatible avec la prudence la somme de travail qu’ils donnent à l’état. Celui-ci n’a que des serviteurs médiocres, et il n’en mérite pas d’autres.

La carrière administrative ne réserve donc que des déceptions à la presque totalité de ceux qui viennent frapper à la porte des ministères. Malgré tout, la fortune inespérée de quelques privilégiés, la certitude et la régularité des émolumens, ce qu’on appelle communément le pain sur la planche, séduisent les familles et font affluer des légions de candidats qui se succèdent avec la régularité des marées. L’état écrème la jeunesse française pour l’abêtir et la stériliser. Le mal ne date pas d’hier et, en février 1850, dans le rapport général sur le budget, Berryer écrivait ces lignes, qui n’ont pas cessé d’être vraies : « En examinant l’ensemble de l’administration du pays, nous sommes obligés de signaler la ruineuse multiplicité des fonctions et des emplois publics que nous voyons s’accroître périodiquement, et qui appellent trop d’hommes, au moment de leur entrée dans la carrière de la vie, à solliciter de l’état une existence bornée, mais commode et sûre. Ainsi se perdent l’énergie et l’honorable indépendance de l’homme obligé d’assurer lui-même son avenir ; ainsi s’éteignent trop de capacités qui auraient pu honorer et servir plus utilement le pays ; ainsi s’augmente, pour les contribuables, la charge de ces existences auxquelles il faut pourvoir, sans obtenir de leur travail une valeur égale à ces rémunérations accordées en trop grand nombre. » On se demande parfois d’où vient que l’on rencontre si généralement dans la jeunesse américaine l’indépendance du caractère, l’esprit d’initiative et l’énergie au travail, tandis que l’inertie semble devenue le fond de notre nature française. L’explication est simple : les Américains, pleins de confiance dans le résultat de leurs efforts personnels, dédaignent les emplois publics autant que les Français les convoitent.

Il est temps de changer de système. Au lieu d’abêtir les jeunes employés dans des besognes ingrates, uniformes et presque machinales, et de n’avoir plus tard que des hommes usés et des esprits sans ressort, il faut diviser les fonctionnaires en deux catégories, séparées par une barrière presque infranchissable : mettre à part ceux qui ne peuvent être que des expéditionnaires ou des commis exacts et réguliers, et ceux qui sont capables de fournir un travail intelligent et raisonné. Celui qui écrit ces lignes a eu l’honneur de faire partie de la commission qui a publié la correspondance de Napoléon Ier ; notre président, le maréchal Vaillant, avait mis un certain nombre de sous-officiers du génie à la disposition de la commission, qui avait des milliers de copies à faire exécuter ; ces sous-officiers noua remettaient des copies d’une pureté et d’une netteté irréprochables, et souvent plus belles que l’impression la plus soignée. Combien d’anciens sous-officiers de l’artillerie ou du génie seraient bien aises de joindre à leur petite retraite un émolument de 1,200 ou 1,500 francs comme expéditionnaires dans un ministère, et borneraient leurs prétentions à conserver cette situation le plus longtemps possible ! Hâtons-nous d’ajouter, pour rassurer les bureaucrates, que la seule pensée d’une innovation fait tomber en pâmoison, que cette idée n’est pas nouvelle, et que les choses se passent ainsi et depuis longtemps en Angleterre.

Au dernier échelon de l’administration anglaise sont les copistes, c’est-à-dire les expéditionnaires, desquels on n’exige qu’une très belle écriture, la connaissance de la grammaire et de l’orthographe et une bonne tenue. Pour bien marquer qu’ils ne sont pas des fonctionnaires et ne peuvent aspirer à le devenir, au lieu d’être payés à l’année, ils le sont à la journée. Le salaire de début est de 2 shillings 1/2 ; il peut monter à 9 shillings, soit à 1,000 écus par an, s’il n’y a point intermittence de travail, mais ne peut s’élever plus haut.

Au lieu de disputer les jeunes gens aux professions civiles et de les mettre à la charge du budget sans être suffisamment renseigné sur leur valeur intellectuelle et morale, le gouvernement ne devrait prendre que des hommes tout formés, instruits et capables de fournir immédiatement un travail utile. Les expéditionnaires et les commis étant mis en dehors du corps proprement dit des fonctionnaires, le dernier échelon de la hiérarchie administrative devrait être l’emploi actuel de sous-chef, avec un traitement de début de 3,500 francs, s’accroissant par des augmentations successives. Qu’on ne se récrie pas sur ce chiffre : aux États-Unis, le traitement de début, dans l’administration fédérale, est de 1,200 dollars, soit un peu plus de 6,500 francs. Lorsqu’une de ces places viendrait à vaquer par promotion, décès ou mise à la retraite du titulaire, elle serait mise au concours, comme les postes de début dans l’administration anglo-indienne. Quand on voit quels efforts de travail et quel déploiement de talent provoquent les concours pour l’internat des hôpitaux ou pour les agrégations des lycées, qui ne procurent aux candidats heureux que des situations extrêmement médiocres, peut-on douter des compétitions que susciterait, parmi les hommes laborieux et instruits, une place de 3,500 francs donnant l’entrée d’une carrière régulière, avec la certitude d’augmentations successives et l’espérance de promotions ultérieures ? Si l’état ne prenait à son service que des hommes de trente ans, préparés à leur emploi par des études spéciales et éprouvés par un concours ; qu’il entourât leur carrière de garanties protectrices, qu’il leur permit de se retirer à soixante ans, mais ne pût les contraindre à la retraite avant soixante-cinq ans et même avant soixante-dix pour les postes élevés, il aurait pour fonctionnaires l’élite de la nation. Il pourrait en réduire le nombre, parce qu’il serait en droit de demander à tous, outre beaucoup de savoir, beaucoup d’assiduité et beaucoup de travail. Il est vrai que la politique et la faveur auraient peu de part au recrutement et à l’avancement des fonctionnaires, ce qui enlève aux idées qui précèdent toute chance d’être appliquées en France ; et, pour les avoir émises, l’auteur de cette étude sera rangé parmi les esprits chimériques.


CUCHEVAL-CLARIGNY.


  1. 79 millions de dépenses militaires et maritimes pour le Tonkin, l’Annam et Madagascar ont été supportés par la dette flottante, c’est-à-dire par l’emprunt, et 63 millions dus aux compagnies de chemins de fer ont été mis à la charge d’un compte nouveau : ce qui a produit une réduction apparente de la dépense.
  2. Voyez la Revue du 1er octobre 1886.