La Réforme administrative/01
Depuis un siècle, le dogme de la souveraineté du peuple a fait son chemin dans notre pays ; il est aujourd’hui reconnu par tous les partis et, ce qui n’est pas un des moindres événemens de ces dernières années, accepté même par les princes. Cent ans après la révolution, les Français de 1888 paraissent s’être mis d’accord, sinon sur la forme des étages supérieurs, du moins sur les fondemens de leur habitation politique.
Cependant, par la manière dont ces trente-sept millions de rois exercent leur empire sur eux-mêmes, il arrive que ce peuple souverain n’est pas un peuple libre. Il n’a échappé à l’absolutisme de ses anciens maîtres que pour tomber sous une nouvelle espèce de tyrannie qu’il a lui-même organisée. La liberté politique consiste en effet dans le respect, par le pouvoir national, des volontés individuelles qui ne portent pas atteinte à l’existence de la communauté : on doit en convenir, l’obligation pour chacun d’obéir à tous en tout et pour tout, — le communisme d’état, — représenterait une singulière sorte d’indépendance ; si un pareil régime était le dernier mot des réformes attendues par les générations passées, à quoi bon tant de changemens, plus ou moins rudes, dans l’étiquette de gouvernemens dont les institutions demeurent immobiles, dont la forme seule varie et non la substance ?
Il ne suffit donc pas de proclamer le règne de la volonté populaire, il faut en régler le mécanisme ; en semblable matière, les principes importent moins que l’application qui en est faite ; or examinons un peu ce que la théorie devient ici dans la pratique. La souveraineté du peuple une fois admise comme seule base possible de l’autorité dans un temps qui ne croit plus à la vertu de la tradition, voici comme la loi l’interprète : tout d’abord elle détrône la moitié du genre humain, elle présuppose la raison mâle, non femelle, elle enlève aux femmes leur part de souveraineté. En France, j’entends, puisqu’en Autriche, en Italie, en Russie, les filles, veuves et épouses juridiquement séparées jouissent de l’électorat municipal, par elles-mêmes ou par mandataires, puisqu’en Angleterre une proposition de loi conférant l’électorat politique aux femmes non mariées a obtenu la majorité à la chambre des communes et sera votée l’un de ces jours. Après avoir exclu les femmes, on exclut les jeunes gens, on suppose la raison adulte, non trop jeune : un ingénieur de vingt ans sortant de l’École polytechnique, un licencié en droit de dix-neuf ans qui peut légalement être sous-préfet, ne sont pas légalement électeurs. On suppose ensuite la sagesse stable et domiciliée, non vagabonde ; un Français, de nature voyageuse, qui ne consent pas à se fixer dans les six mois qui précèdent le 31 mars de chaque année, est considéré comme totalement dénué d’aptitude politique ; les citoyens qui sont tombés sous l’application de certaines lois pénales sont également déchus de leur souveraineté ; d’autres qui ont la nue propriété du droit de vote n’en ont pas la jouissance : ceux qui sont le plus exposés à répandre leur sang pour le pays, sur terre ou sur mer, ne peuvent, tant qu’ils portent la livrée nationale, donner leur avis sur les affaires du pays ; on les tient à l’écart au nom de la discipline, et ce qui prouve combien cette exclusion est discutable, c’est qu’elle a successivement été abrogée ou rétablie en France, et que nos voisins de Grande-Bretagne ont récemment conféré la dignité électorale à leurs troupes, qui ne l’avaient jamais eue. Enfin, on exige que l’électeur aille à l’urne en personne, et par là on met les impotens, les malades, les absens dans l’impossibilité d’user de leur droit ; ils ne peuvent voter par correspondance, comme en plusieurs pays d’Europe. Ainsi la loi qui régit l’exercice de la souveraineté du nombre la pétrit, la mutile, la transforme, supprime enfin les trois quarts des âmes françaises ; et comme le quart des souverains restant n’est pas toujours en état ou en disposition de régner, les seigneurs-électeurs sont encore diminués d’un cinquième. Tout ceci n’est pas une vaine critique ; parmi les dispositions légales qui précèdent, il y en a d’injustes et il y en a de nécessaires ; les unes et les autres ont toutefois pour effet de restreindre singulièrement l’universalité du suffrage.
De plus, comme il est impossible, avec un souverain tiré à 8 millions d’exemplaires, que ses 8 millions de cerveaux pensent la même chose sur tous les points, on est forcé de décider, par la constitution, qu’en cas de désaccord entre eux, l’avis du plus grand nombre l’emportera sur celui du plus petit ; ainsi, pour exister, la souveraineté du peuple est forcée de se détruire elle-même, et de remettre ses destinées à la majorité. La majorité, dès lors, est souveraine ; elle est le roi, la minorité est le sujet ; la majorité commande, la minorité obéit ; il est impossible qu’il en soit autrement. Mais cette majorité peut être faible et cette minorité imposante, et il peut arriver qu’un peu moins de la moitié du peuple soit gouvernée par un peu plus de l’autre moitié. Comment le pouvoir de la majorité doit-il s’exercer ? Quelles sont ses limites ? Voilà la question vitale : la majorité et la minorité sont inégalement réparties sur le territoire ; la majorité n’est pas majorité partout, il y a des contrées et des districts où la minorité d’état est la majorité départementale et communale. Par suite, si la majorité d’état ne se contente pas de régler les matières d’état, en laissant aux majorités locales le soin de régler les matières locales, si elle ne règne pas seulement dans les grandes choses, mais qu’elle s’ingère aussi dans les petites, il arrive que la souveraineté du peuple devient tyrannique, puisque, par le jeu d’institutions faussées, c’est en certains cas la minorité locale qui commande à la majorité locale, sous ce prétexte qu’elle est la majorité d’état. Le problème, non résolu par les lois actuelles, est donc de concilier la souveraineté du peuple avec le droit des minorités et avec la liberté individuelle.
Avant de traiter au conseil national (dit chambre des députes) une affaire quelconque et de la trancher par une loi nationale, on doit se demander s’il est ou non possible d’en laisser le règlement aux chambres départementales (dites conseils-généraux) sans compromettre la vie même de la patrie. Ainsi posée, la question se résout d’elle-même : l’instruction, les travaux publics, l’agriculture, les matières de religion, de bienfaisance, de police régionale, etc., peuvent être envisagés a des points de vue opposés sans détruire l’unité nationale, tandis que l’armée, la marine, la diplomatie, la justice, sont le domaine de la majorité d’état. Les citoyens-rois, qui composent cette majorité, doivent user de leur puissance avec la plus extrême modération, et traiter les citoyens-sujets comme un souverain qui ne demanderait à son peuple qu’une obéissance strictement limitée aux choses dans lesquelles il ne peut céder sans descendre de son trône. Telles sont, par exemple, l’intégrité du territoire ou la forme du gouvernement. Tant qu’il existera un peuple français, nous n’entendons permettre à aucun de ceux qui ont l’honneur d’en être membres de se séparer du corps, et c’est justice : la première république a combattu la Vendée, la troisième a combattu la commune de Paris. Si demain les derniers venus parmi nous, Savoyards ou Niçois, voulaient quitter la maison commune, nous trouverions tout légitime de les en empêcher par les armes, aussi bien que si la Flandre voulait s’annexer à la Belgique, ou le Roussillon à l’Espagne. Cette abdication de la liberté individuelle, commandée par l’intérêt national, n’est pas la seule que la majorité d’état soit en droit d’exiger des citoyens : elle impose aussi la forme du gouvernement ; mais ici les résistances commencent.
Comme des aspirans à la main d’une jeune fille, qui tous déclarent hautement ne vouloir la tenir que de sa seule volonté, et qui, le jour où elle fait son choix, s’unissent contre le rival heureux qu’ils traitent d’infâme suborneur, les partis politiques, qui font ensemble la cour à la majorité souveraine, entendent bien qu’elle se prononcera en leur faveur ; nul d’entre eux n’accepte au fond de l’âme la décision qui lui est contraire, et, le lendemain du mariage de leur belle, les prétendus éconduits ne songent qu’à préparer le divorce. Les républicains reprochent aux conservateurs de ne pas s’incliner devant la décision du suffrage universel, et je n’ose dire qu’ils aient tort ; mais y a-t-il un républicain convaincu sur dix, ou même sur cinquante, qui renoncerait à ses convictions intimes, si le peuple, dans ses comices, rétablissait demain la monarchie ou l’empire ? Quels que soient les inconvéniens d’une instabilité qui n’aura d’autre remède que le temps, — l’existence d’un système quelconque pendant une centaine d’années de suite, — chacun admet que, ne pouvant faire subsister concurremment l’empire dans les Charentes, la monarchie dans les Côtes-du-Nord et la république dans les Bouches-du-Rhône, il faut bien laisser à la majorité d’état le droit de construire l’édifice national à sa guise, d’après ses plans, et d’en surveiller les dehors. S’ensuit-il pour cela que cette majorité soit toute-puissante, qu’elle doive s’occuper des détails et de l’aménagement intérieur par l’intermédiaire des trois ou quatre cents délégués qui la représentent au parlement d’état, et qui délèguent à leur tour le pouvoir exécutif à une dizaine d’autres mandataires, qu’on nomme les ministres de l’état ?
L’état ! c’est un vieux mot, un mot d’ancien régime ; Richelieu et Louis XIV l’avaient volontiers dans la bouche ; mais la signification de ce mot n’a-t-elle point varié depuis lors ? Pas autant qu’on pourrait le croire. L’état, qui n’a plus ses prisonniers, a encore ses « raisons » que l’on avoue tout bas, et ses droits dont on mène grand tapage et dont on ne parle qu’en se signant. Dans ce pays qui a douté de tout et tout bafoué, le culte de l’état n’a presque pas un athée ; il grandit avec les révolutions, chaque régime lui bâtit de nouveaux temples, lui recrute de nouveaux prêtres, et le peuple-roi adore obstinément les décrets de cette idole par la bouche de qui le pouvoir central fait parler ses chefs de bureaux. Napoléon Ier a été dans cette voie plus loin que l’ancien régime, et la république actuelle a, sur certains points, dépassé Napoléon Ier. Cependant l’état, ce n’est plus un roi inspiré par l’Esprit-Saint, c’est vous et moi, c’est tout le monde ; et si l’état est nous-mêmes, quel droit peut-il avoir sur chacun de nous, sinon ceux que nous lui avons donnés et que, par conséquent, nous pouvons toujours lui reprendre ? Ici se place un singulier sophisme : l’état, nous dit-on, c’est la puissance nationale représentée par le pouvoir exécutif ; or le pouvoir exécutif procède de la majorité du parlement, qui elle-même procède de la majorité des électeurs ; donc la puissance de l’état est légitime : il peut tout faire. C’est la doctrine du droit divin des majorités ; l’huile d’onction a glissé, parait-il, du front des anciens monarques sur celui des législateurs sacrés par le peuple… Tout peut-il donc être mis aux voix dans la république, sans violer le pacte social ? Que devient alors la souveraineté de la minorité, déjà bien mince ? Et que devient aussi la souveraineté des individus qui composent la majorité si, comme le pensent les socialistes, l’individu n’a aucun droit que la communauté ne puisse équitablement fouler aux pieds ?
A l’heure actuelle, l’électeur est roi, mais son pouvoir est purement nominal, c’est un roi fainéant ; il nomme des maires du palais qui, en vertu de l’autorité même qu’ils ont reçue de lui, le tiennent dans une étroite dépendance et le chargent de chaînes. Il y eut en Espagne, jusqu’à la fin du XVIe siècle, un personnage appelé la justice d’Aragon, qui, d’après une formule très ancienne, disait au roi le jour de son sacre : a Nous qui valons autant que toi et pouvons plus que toi, nous t’élisons roi à telles et telles conditions. » Mais ce langage n’était depuis longtemps qu’une comédie ; celui qui le tenait était choisi et destitué par l’autocrate descendant de Charles-Quint, et redevenait simple sujet en rentrant chez lui. L’électeur français du XIXe siècle ressemble en plus d’un point à ce seigneur espagnol : après avoir marché le dimanche au scrutin avec une altière majesté, ce souverain n’est plus le lundi pour le ministre des finances qu’un contribuable, pour le garde des sceaux qu’un justiciable, et pour le préfet qu’un administré. Certes, nous savons tous que cet électeur qui ne s’est peut-être donné, comme les privilégiés d’autrefois, que « la peine de naître, » ne peut avoir à vingt et un ans une infusion subite de science gouvernementale ; que, si chacun voulait vaquer en personne aux occupations de sa royauté, ce serait l’anarchie et la guerre civile. Nous l’avons vu en 1790, où l’on passa subitement d’un extrême à l’autre : le peuple ne faisait rien, il voulut tout faire, il fit tout mal, et, au bout de peu de temps, ne voulut plus rien faire. Il y a en cela une mesure à observer, parce qu’au fond de toute exagération gît une forte dose d’absurdité. Or, à mon sens, le peuple d’aujourd’hui délègue trop et délègue mal sa puissance à ses représentans de diverse taille : il donne presque tout à la chambre centrale, fort peu aux chambres départementales, moins encore aux élus de la commune ; quant aux conseillers d’arrondissement, il ne leur donne absolument qu’un titre à mettre sur leurs cartes de visite, s’ils en ont. Le gouvernement central fait tout le contraire, il délègue beaucoup trop peu ; il semble, bien qu’il les ait nommés lui-même, à sa guise, se défier des agens de tout ordre qu’il envoie dans les départemens pour y faire respecter les décisions de la majorité : les sous-préfets ne servent à rien, puisqu’ils ne décident rien (ce qui a permis de mettre en doute l’utilité de leur existence) ; les préfets n’ont pas le quart de l’autorité qu’ils devraient avoir : tout est concentré dans les mains de cet administrateur parisien qu’on appelle le ministre.
L’administration française ressemble ainsi à une armée où l’avancement pourrait se donner à l’ancienneté et au mérite, jusqu’au grade de colonel inclusivement, mais où les généraux en chef seraient désignés par le suffrage universel des soldats, sans condition d’âge ni de capacité. Ce ministre, en effet, qui hier était simple député et avant-hier simple électeur, que l’on a mis à l’intérieur, comme on l’aurait mis à la justice ou aux affaires étrangères, il est semblable à nous tous, il ne sait que ce qu’il a appris ; et comme il n’a peut-être rien appris encore sur la manière de faire mouvoir la portion de la machine politique à la direction de laquelle il est préposé, il laisse faire les autres ; il est à la tête de son ministère, comme ces bonshommes en métal dont les pâtissiers couronnaient jadis les gâteaux de Savoie : ils sont décoratifs, mais non comestibles ; ou, pour me servir d’une comparaison plus relevée, ils ressemblent à des rois constitutionnels au sommet de leurs royaumes.
Comment en serait-il autrement ? .. Depuis deux siècles environ qu’on travaille sans relâche à empêcher les affaires de recevoir une solution dans les provinces, qu’on leur fait faire bon gré mal gré le voyage de la capitale, on est parvenu à en faire venir à Paris une telle quantité que ni les ministres ni les directeurs mêmes ne pourraient en connaître personnellement la dixième partie ; d’autant plus que les directeurs se succèdent maintenant dans les divers services avec presque autant de rapidité que les secrétaires d’état dans les ministères. L’autorité effective passe alors aux mains de commis subalternes. Ce pays qui se croit libre, et que l’on regarde en Europe comme factieux, est gouverné par des chefs de bureaux, tel qu’un libertin vieilli mené à huis-clos par une servante-maîtresse.
Le parlement mérite des reproches analogues ; la jalousie qu’il a de ses droits l’a poussé à se charger de mille soins qui ne le regardaient pas : travaux publics départementaux, instruction primaire uniformisée, etc. Absolue et sans contre-poids, la majorité d’état n’a pas su se contenir elle-même ; elle n’a su ni borner son pouvoir législatif aux seules lois qui intéressent vraiment l’état, ni créer à côté d’elle un pouvoir exécutif doué d’une vie propre, analogue à celle du pouvoir judiciaire. Mais une assemblée souveraine qui ne voit pas de bornes à sa puissance finit par ne pas en mettre à sa sottise ; sous prétexte que la loi c’est elle-même, elle ne se contente plus de la faire, elle veut encore la violer. Si le régime parlementaire est aujourd’hui fort battu en brèche dans les journaux, et, ce qui est plus grave, dans le for intérieur de beaucoup de consciences d’électeurs, cela tient à l’abus que le parlement en a fait lui-même. Le meilleur moyen de mettre un terme à cet abus, c’est une réforme radicale du pouvoir social, une organisation mieux entendue de la souveraineté du nombre, qui garantira davantage la liberté des particuliers.
Cette réforme n’a rien qui doive effrayer tout esprit sage, auquel la force de l’habitude ne fait pas prendre une absurdité ancienne pour une institution respectable. Qu’on songe à l’état de la France en 1788, qu’on suppose un publiciste proposant dans un article de journal, ou un orateur développant à l’assemblée des notables le plan de l’administration qui devait être établie deux ans plus tard, et l’on imaginera sans peine par quelles protestations il eût été accueilli : changer l’assiette de l’impôt, supprimer les fermiers-généraux, la vénalité des offices civils et militaires, eût paru insensé à bien des gens. Il n’est pas jusqu’aux « jurés-essayeurs d’eau-de-vie, » ou « langueyeurs de porcs. » qui n’eussent trouvé des défenseurs implacables. Nous avons aujourd’hui encore, sous d’autres noms, beaucoup de « langueyeurs de porcs » parmi nous, seulement ils ne nous choquent pas, parce que nous les coudoyons tous les jours ; c’est à les faire disparaître qu’il convient de nous appliquer.
Le moment ne paraît pas mal choisi, puisque nous voyons, soumises aux chambres, plusieurs propositions de loi émanant, soit du gouvernement, soit de l’initiative parlementaire qui ont pour objet des remaniemens plus ou moins profonds de notre organisme administratif, et puisque le ministère actuel s’est déclaré, par son discours-programme, « prêt à se placer à la tête de la majorité républicaine, pour la guider dans la voie des réformes sérieusement élaborées. » Des projets dont je parle, l’un regarde les sous-préfets, et a pour auteur M. Goblet ; l’autre touche les conseils de préfecture, et nous en sommes redevables à M. Fallières ; un troisième a pour but de réduire le nombre des ministères, il émane d’un groupe de députés de la droite ; on le voit, toutes les opinions sont représentées ; et si la chambre n’a pas encore abordé la discussion publique d’une seule de ces lois, dont la plus récente est déposée depuis un an, c’est évidemment parce qu’elle tient à les « élaborer, » comme l’a dit M. le président du conseil, avec le sérieux qu’elles comportent.
En administration départementale et communale, on n’entend parler aujourd’hui que de tuteurs et de tutelle, comme s’il s’agissait de mineurs ou d’interdits ; les mineurs et les interdits administratifs, ce sont les majeurs et les souverains politiques ; eh bien ! la seule dépense souvent exagérée, la véritable prodigalité, — la plupart des républicains le reconnaissent, — faite depuis une dizaine d’années par les communes, a été la construction des palais scolaires ; et cette dépense a été recommandée, mieux encore, imposée par le pouvoir central, chargé d’empêcher les dépenses exagérées. C’est le tuteur qui force ses pupilles à faire des folies ; comment lui pourrait-on sans ironie conserver la tutelle ? Et de quel nom appeler sa tendre préoccupation pour les intérêts dont il parle si haut ? La toute-puissance administrative dans un pays monarchique repose sur cette idée, vraie ou fausse, que le souverain, par lui-même ou par ceux qu’il a désignés, est plus capable que le peuple sur lequel il règne ; mais dans une république, fondée sur le suffrage universel, on ne peut considérer l’électeur comme capable quand il nomme un député, et incapable quand il nomme un conseiller-général ou municipal. Qu’est-ce qu’un interdit qui choisit lui-même son tuteur, lui confirme ou lui retire périodiquement sa confiance ? « Il y a de nos jours, a dit Tocqueville, beaucoup de gens qui s’accommodent très aisément de cette espèce de compromis entre le despotisme administratif et la souveraineté du peuple, et qui pensent avoir garanti assez la liberté des individus quand c’est au pouvoir national qu’ils la livrent. Dans ce système, les citoyens sortent un moment de la dépendance pour indiquer leur maître, et y rentrent. »
En vérité, puisque le peuple peut tout, il doit pouvoir les petites choses aussi bien que les grandes ; il est impossible de sortir de ce dilemme : ou l’électeur est intelligent ou il ne l’est pas ; s’il ne l’est pas, pourquoi lui remettez-vous les destinées de l’état ? Pourquoi vous en rapportez-vous à sa sagesse pour trancher, en désignant les législateurs, les matières épineuses, semées d’écueils, de la politique ? Si, au contraire, il est doué du bon sens vulgaire qui éclaire tout homme venant en ce monde, pourquoi prétendez-vous savoir mieux que lui, dans l’intérieur des quelques lieues carrées qui composent sa commune, ou des quelques cantons qui composent son département, les bâtimens qu’il doit construire, les dons et legs qu’il doit accepter, les procès qu’il doit intenter, les maîtres d’école qu’il doit payer ? Le rôle du pouvoir central, disent les partisans de l’omnipotence de l’étal, est de défendre les droits des minorités. Quand un conseil-général ou municipal fait un usage abusif de son mandat et opprime la minorité locale, l’état, représentant de la majorité nationale, vient au secours de cette minorité locale. Fort bien ; mais qui donc viendra au secours de cette minorité nationale si, comme je l’ai dit plus haut, elle est opprimée ? Et cette oppression existe toutes les fois que la majorité nationale sort de son rôle, en nationalisant des questions qui ne sont pas de son ressort.
Je reconnais volontiers que l’intolérance des majorités ne date pas d’hier ; même on ne peut nier à cet égard un très notable adoucissement dans les mœurs : quelque pénible que soit aux catholiques la persécution religieuse actuelle, elle n’est pas à comparer avec celle qu’ils ont soufferte, il y a cent ans, pendant la première révolution, ni avec celle dont les protestans ont été victimes, il y a deux cents ans, quand le gouvernement de l’époque, cédant à l’intolérance de la majorité d’alors, consentit la révocation de l’édit de Nantes. On n’a pris depuis dix-huit ans ni la tête ni les biens de personne. Qui donc pourrait toutefois ne pas avouer que la république présente se serait épargné bien des ennuis, aurait réduit au silence bien des adversaires, et concilié bien des hésitans, si elle avait laissé à l’instruction publique le caractère local qu’elle avait eu jusque-là ? Il y a en France 36,000 communes ; en admettant que l’instruction chrétienne ait cessé de plaire à 19,000 de ces communes, pourquoi veulent-elles la faire disparaître des 17,000 autres qui tiennent à la conserver ?
La question budgétaire est, après la question scolaire, le second bâton que le parlement ait mis dans les roues du char de l’état. Le déficit financier n’est dû qu’à l’exagération des dépenses : il n’y a peut-être pas une commune, et il n’y a certainement pas un département dont la caisse ait été aussi mal gérée que celle de l’état ; c’est que les petites choses qui se font en grand sont aussi mal faites que les grandes choses qui se feraient en petit. Quatre cents députés voteront les yeux fermés, à Paris, des milliards, en bloc, pour la construction de ports, de canaux, de chemins de fer d’intérêt local, qui, s’ils étaient assis sur les bancs de leurs conseils-généraux respectifs, refuseraient individuellement, en détail, de se lancer dans celles de ces entreprises dont la nécessité ne leur paraîtrait ni suffisamment démontrée, ni suffisamment pressante. Il y a beaucoup de dépenses que les citoyens ne feraient pas, ou qui seraient moindres, si l’état ne se chargeait d’agir en leur nom. Autrement dit, quatre-vingt-sept particuliers, qui séparément administrent bien leurs revenus, sont souvent amenés, en faisant bourse commune, à mal employer le fonds social. Par application de ce système, on pourrait sans inconvénient extraire du budget annuel de l’état, aussi bien en recettes qu’en dépenses, 600 ou 700 millions, qui, divisés entre les budgets particuliers des départemens, demeureraient soumis au contrôle des assemblées départementales. En province, le budget des recettes est plus rapproché qu’à Paris du budget des dépenses ; émietter certains chapitres du budget national, ce serait mettre plus aisément en regard le sacrifice qu’on demande au contribuable et le bénéfice qu’on lui procure, ce qui lui est pris et ce qui lui est donné. Ce serait une garantie d’économie et une satisfaction à ce vœu des états-généraux de 1789 réclamant « l’action efficace de la nation dans ses affaires. »
Certes, la centralisation n’est pas une création nouvelle ; notre société, qui paraît s’être modifiée de fond en comble, conserve néanmoins la structure que les siècles lui ont donnée. Déjà, sous l’ancien régime, les peuples avaient été contraints par la force, et continuaient ensuite, par une sorte de débonnaireté native qui parait être assez dans nos coutumes, à tourner les yeux vers l’intendant comme vers la Providence, et à attendre de lui leur salut. Il est incontestable que, si les mœurs ont une action sur les lois, les lois à leur tour ont une action sur les mœurs ; que tout être humain est modifiable jusqu’à un certain degré, au point de vue intellectuel aussi bien qu’au point de vue physique ; et que les modifications de la nature, produites d’une façon ou d’autre, sont héréditaires. L’usage ou la cessation d’usage d’une faculté mentale amène un changement ; une très longue abstention des affaires publiques engendre donc l’indifférence pour ce genre d’affaires. C’est à cela qu’il faut attribuer l’insouciance extraordinaire du peuple souverain pour nos révolutions de ce siècle, qui, toutes, ont été faites sans le consulter. Le paysan, l’ouvrier français, est si doux, si maniable, qu’il accepte la nouvelle d’un changement de gouvernement comme un fermier accepte la nouvelle d’un changement de propriétaire ; il semble que la France n’est pas à lui, n’est pas lui-même, mais qu’il n’en soit que le locataire irresponsable, s’inquiétant peu des grosses réparations qui ne lui incombent pas. Par exemple, autant il est indulgent au succès, autant il devient féroce si le gérant fait de mauvaises affaires. Cet abandon de lui-même, les monarchies, les empires, les républiques n’ont cessé de le lui faciliter ; tous ont parlé de libertés nécessaires quand ils étaient l’opposition, et d’autorité plus nécessaire encore quand ils étaient le pouvoir. Tous auraient aujourd’hui mauvaise grâce à reprocher à cet homme, si solidement lié, de ne pas marcher d’un pas alerte ; après l’avoir dépouillé de tous les droits qu’il eût pu raisonnablement exercer, on te déclare inhabile à se gouverner lui-même, et la preuve, dit-on, c’est qu’il est en tutelle.
« Le droit de gérer leurs propres affaires, Sire, disait Malesherbes à Louis XVI en 1775, a été enlevé à vos sujets, et l’administration est tombée, à cet égard, dans des excès qu’on peut nommer puérils… On en est venu, de conséquences en conséquences, jusqu’à déclarer nulles les délibérations des habitans d’un village quand elles ne sont pas autorisées par un intendant ; si une communauté a une dépense à faire, il faut suivre le plan qui convient au subdélégué ; si elle a un procès à soutenir, il faut aussi qu’elle se fasse autoriser par l’intendant, et si l’avis de l’intendant est contraire aux habitans, ou si leur adversaire a du crédit auprès de l’intendance, la communauté est déchue de la faculté de défendre ses droits… Voilà, Sire, par quel moyen on a travaillé à étouffer en France tout esprit municipal… » On le voit, le mal date de loin ; mais est-il près de cesser ? Les abus signalés par Malesherbes subsistent tous, à l’exception d’un seul : la loi municipale de 1884, rendue quatre- vingt-quinze ans après la révolution, a, pour la première fois, depuis Louis XIV, permis aux conseils municipaux de se réunir sans autorisation préalable des délégués du pouvoir central. En revanche, on signale bien d’autres ingérences contemporaines de ce pouvoir dans les diverses manifestations de la vie sociale : au lieu des six ministères de 1790, il y en a dix, il y en a même eu douze pendant quelque temps ; et rien ne prouve que l’on s’en tiendra là, puisque plusieurs membres de l’extrême gauche proposaient, il y a quelques mois, la création d’un « ministère du travail ! » Il est assez singulier, entre parenthèses, que le pouvoir exécutif, qui n’a pas le droit d’ajouter deux officiers à un régiment, ait eu celui d’ajouter deux ministères à un cabinet.
D’ailleurs le premier venu peut, sans grande peine, se charger indifféremment, ou de réduire les dix ministères actuels à six, qui auraient assez peu de travail pour que chacun se demande comment on a pu jamais en réclamer dix ; ou de les porter à vingt, et d’augmenter tellement leurs attributions qu’il leur faille trois fois plus d’employés, de chefs et de directeurs, et que le public s’étonne, en lisant l’analyse sommaire des choses dont ils seront chargés, qu’ils puissent suffire à les accomplir toutes. C’est déjà une lecture amusante, dans l’Almanach national, que celle des prolixes nomenclatures qui habilement dissimulent le vide de certains emplois ; des attributions identiques figurent à plusieurs services ; à côté des besognes réelles, il en est d’imaginaires, tellement qu’il faut avoir pratiqué dans la maison pour savoir à quoi s’en tenir. J’ai touché quelques mots, dans un précédent travail[1], des défauts de notre organisation présente ; je demanderai la permission d’y revenir tout à l’heure.
Les six ministères d’il y a cent ans étaient : les affaires étrangères, l’armée, la marine, les finances, la justice et l’intérieur. Cet état de choses avait subsisté, non sans d’importantes modifications et avec un empiétement continu du pouvoir royal, depuis la fin du XVIe siècle. Il est clair qu’un secrétaire d’état de Louis XVI ne ressemblait pas plus à un « secrétaire du roi signant en finances » de Henri III, que M. Carnot ne ressemble à Philippe le Bel. Tous ensemble pourtant concentraient entre leurs mains les fonctions dont l’état, pour le bien commun, avait dû ou voulu se charger. Au début du règne de Louis XV (1715), l’administration des provinces est encore partagée entre les quatre secrétaires d’état des affaires étrangères, de la guerre, de la religion protestante et de la maison du roi, selon leurs titres officiels. Mais ces titres avaient déjà cessé d’être exacts. La maison du roi ne donne au secrétaire d’état qui en est chargé, — c’est le futur ministre de l’intérieur, — qu’une occupation illusoire, de même que la cire du grand ou petit sceau, et les faveurs vertes ou rouges avec lesquelles on l’attache au bas des édits, ne sont plus pour le chancelier, président du conseil d’état et du conseil des ministres, que des soucis tout à fait caducs. A la maison du roi sont unis la marine et les colonies, les cultes, le commerce, l’agriculture, plus cinq généralités, dont « la ville et vicomte de Paris. » Un demi-siècle plus tard (1760), le secrétaire d’état de la religion protestante, dont l’emploi ressemblait fort à une sinécure, puisque tous les protestans avaient été chassés, s’appelle le ministre de la marine, du commerce et des colonies ; en remplacement de ces services enlevés à son département, on a donné à son collègue de la maison du roi l’administration provinciale des quatre cinquièmes du royaume (le ministère de la guerre conservant encore les sept généralités qui, depuis un siècle, dépendaient de lui).
La situation n’avait pas changé, trente ans après, lors de la réunion de l’assemblée nationale, et la révolution respecta la division monarchique en débaptisant seulement quelques emplois : le chancelier devint ministre de la justice, le contrôleur-général des finances ministre des contributions publiques, le secrétaire d’état de la maison du roi ministre de l’intérieur. Cependant ces révolutionnaires étaient grands paperassiers ; les ministères de la Convention exhalent un parfum bureaucratique beaucoup plus accentué que ceux de Louis XVI. La république sentit en naissant, plus encore que la monarchie vieillissante, le besoin de faire passer la vie de la nation à travers ses cartons, de lui tâter le pouls dans des dossiers. L’empire enchérit encore ; avec lui, l’administration devint non-seulement plus centralisée, mais plus détaillée et plus inquisitive ; elle régla plus d’actions et des actions plus petites, elle s’établit davantage à côté et au-dessus de l’individu pour l’assister et au besoin pour le contraindre.
De 1793 jusqu’à nos jours, le département de l’intérieur est devenu à la fois plus grand et plus petit : plus grand comme personnel, comme budget, plus petit comme attributions ; l’outil est allé coûtant de plus en plus cher et servant de moins en moins, ayant d’autant plus d’apparence qu’il avait moins de réalité. Du sein fécond de ce ministère sont successivement sortis quatre portefeuilles : les travaux publics, le commerce, l’agriculture, les cultes et l’instruction publique (sans parler des postes et messageries), qui, sous le Directoire, n’étaient que de simples divisions subordonnées à l’estimable et chimérique François (de Neufchâteau). Napoléon Ier, en dédoublant les finances et la guerre, en extrayant de l’intérieur trois nouveaux ministres : celui des cultes, celui de la police générale, et bientôt après le grand-maître de l’Université, avait presque doublé le nombre des membres du cabinet. Le ministère de l’intérieur, ainsi réduit (1810), comptait pourtant deux divisions de plus qu’auparavant.
La Restauration, à son début, revint au système du consulat, et se contenta de six portefeuilles, la grande charge de cour de qui dépendait la maison du roi avec les théâtres subventionnés et le garde-meuble ne pouvant être considérée comme un ministère effectif. Mais on jugera quels progrès immenses la centralisation avait faits en un quart de siècle, quand on saura qu’au lieu des cinq divisions de 1795, sous Louis XVIII, il en existait douze, comprenant cinquante-deux bureaux. Sous Charles X, l’intérieur perdit l’instruction publique et les cultes ; sous Louis-Philippe, il se dépouilla du commerce, de l’agriculture et des travaux publics ; sous Napoléon III, on lui enleva les beaux-arts ; sous la troisième république, les télégraphes lui furent retirés ; et aujourd’hui, qu’il n’a pas plus du quart de ses anciens services de 1820, son administration coûte encore le même prix ; en d’autres termes, ce qui exigeait il y a soixante-dix ans une dépense annuelle de 1,700,000 fr., monte aujourd’hui à 6,500,000 fr. environ, déduction faite naturellement aux deux époques du service des postes et télégraphes. Quel que soit par conséquent le nombre des bureaux et des directions, qu’on les éparpille ou qu’on les réunisse, comme on ne cesse de le faire tous les cinq ou six ans, — l’organisation actuelle, qui date de 1886, est la troisième depuis 1871, — le mécanisme n’en est pas plus simplifié que la dépense n’en est diminuée : les cinq divisions de 1795, portées, comme je viens de le dire, à douze en 1820, sont maintenant au nombre de trente-six ; quant aux bureaux, déjà passés en 1820 au chiffre colossal de cinquante-deux, ils atteignent aujourd’hui le chiffre purement vertigineux de cent vingt-huit.
Notre système administratif, que nous nous figurons être partout en Europe un sujet d’universelle envie, n’est en somme imité nulle part. S’il était possible d’établir entre la France et les pays qui l’avoisinent une complète assimilation, en tenant compte de l’étendue du territoire et du chiffre de la population, on reconnaîtrait que les services qui composent aujourd’hui notre ministère de l’intérieur fonctionnent ailleurs à bien meilleur marché que chez nous : les prisons qui, dans le royaume de Prusse (27 millions d’habitans), coûtent 9 millions 1/2, reviennent en France à 24 millions. L’administration centrale de l’intérieur, à Berlin, occupe, d’après le dernier budget, cent personnes ; elle en compte à Paris trois cent quarante-trois ; celle de Berlin coûte 450,000 francs, celle de Paris en coûte 1,600,000. En continuant le parallèle, on verrait qu’il y a à Berlin un seul directeur touchant 18,000 francs, et qu’à Paris il y en a cinq touchant 20,000 francs chacun.
Nos employés subalternes se divisent en trois catégories : ceux qui n’ont rien ou presque rien à faire, ceux qui font des choses qu’on pourrait ne plus faire à Paris, mais laisser aux préfets dans les départemens, ou abandonner complètement ; enfin, ceux qui traitent les affaires difficiles, dignes de l’état, les seuls à conserver. Par ministère, on devrait entendre non pas une fourmilière de gens, la plupart mal payés, soupirant après une problématique augmentation de 300 francs, exerçant pour vivre dix autres métiers que le leur, se faisant professeurs de langues, journalistes, peintres-dessinateurs, copistes, auteurs dramatiques, secrétaires de députés, porteurs d’invitations à domicile, et ne fournissant guère à l’état plus de deux heures par jour de ce qu’on peut appeler du travail, mais bien un homme de mérite et d’expérience, connaissant la branche administrative que le pays le charge de surveiller, et qui, entouré d’une vingtaine de secrétaires, directeurs, chefs de section (la désignation a peu d’importance), exercerait la double fonction : 1° de prononcer sur les questions contentieuses qui s’élèveraient entre plusieurs des agens placés sous ses ordres, ou entre ces agens et le public ; 2° de décider par lui-même ou de faire décider par des lois les affaires tout à fuit importantes, telles qu’il ne s’en présente pas de Bayonne à Nancy et de Dunkerque à Marseille plus de deux ou trois par jour.
Combien de lois, dites d’intérêt local, sont en effet soumises aujourd’hui au parlement, qui devraient être simplement votées par les conseils-généraux, avec l’approbation du préfet ! Ceux qui me font l’honneur de me lire n’ignorent pas la façon dont ces projets de loi sont étudiés et discutés par les chambres ; est-il rien de plus ridicule ! Le député rapporteur copie en le démarquant (car il a généralement la pudeur de changer deux ou trois substantifs et de retourner quatre ou cinq phrases) l’exposé des motifs des bureaux, qui eux-mêmes ont recopié les avis du préfet, et le tout passe au milieu du bruit, au début d’une séance ; confondu avec la lecture du procès-verbal. Que voilà bien ce qu’on nomme pompeusement « la haute sanction législative ! » On a fait, pour en arriver à ce résultat, imprimer force documens, voyager des kilogrammes de dossiers ; la loi future a été vue au conseil d’état ; elle sera promulguée par le président de la république. Or il ne s’agit peut-être que d’une surtaxe de 2 fr. 50 sur l’alcool, à l’octroi d’une commune rurale du Finistère ; personne, sauf un sous-chef de bureau, ne connaît à Paris un mot de l’affaire dont il s’agit ; et l’on paraît devoir persister dans ces erremens jusqu’à la consommation des siècles, des surtaxes d’alcool et des projets de loi « d’intérêt local. »
A cette concentration extrême, aucun remède n’a encore été appliqué. On semble tenir, quand on est ministre, à voir dans son immeuble tous les fauteuils occupés, comme on aime, quand on est colonel de hussards, à ce que, dans les écuries, l’effectif des chevaux soit au complet. Un prédécesseur de M. Lockroy, qui fut, six années durant, grand-maître de l’Université, M. Duruy, m’a conté que chaque fois qu’il se présentait une vacance dans un de ses services, il faisait comparaître le personnel du bureau et lui proposait de se partager le traitement du démissionnaire ou du défunt, à la condition de se partager aussi sa besogne. « Bien entendu, ajoutait-il, si ce surcroit de travail devait excéder vos forces, je donnerai volontiers un successeur à votre collègue. » Inutile de dire que l’offre de l’éminent historien était invariablement acceptée avec enthousiasme par les employés, mais les directeurs ne manquaient pas de protester. Or il n’y a guère d’excellences, même sous l’empire, qui aient duré six ans, et le ministre qui arrive redoute le mécontentement des directeurs ; tout à la joie de sa nouvelle dignité, il est d’abord on peu déconcerté et timide, surtout s’il a quelque conscience de sa tâche. Il lui faut de six mois à un an pour prendre le dessus ; mais, quand il l’a pris, il est à la veille de partir, et tout est à recommencer ; d’autant plus que, si ce ministre revient ultérieurement au pouvoir, ce n’est presque jamais avec le même portefeuille.
La seule solution raisonnable est de réduire de moitié le budget des administrations centrales, d’autoriser les ministres en fonction à se décharger sur leurs subordonnés de province de toutes les attributions qu’ils jugeront devoir leur conférer, et de les rendre aussi libres de disposer des sommes qui leur demeureront allouées, pour le paiement de leur personnel et de leur matériel, que le sont aujourd’hui les préfets et sous-préfets pour leurs frais d’administration. Ces frais matériels, pour 86 préfectures et 273 sous-préfectures, ne sont que de 1,350,000 francs, et l’administration parisienne absorbe, à elle seule, 310,000 francs ; quelle disproportion étonnante ! On aurait préalablement supprimé les trois ministères des travaux publics, de l’agriculture et du commerce, et on les aurait transformés en trois directions générales, placées sous les ordres d’hommes compétens, et rattachées comme autrefois au ministère de l’intérieur ; ce qui aurait, entre autres avantages, celui de soustraire ces services à l’action immédiate d’une politique parfois incohérente, et de restreindre l’action de l’état dans des matières qui ont été l’objet d’une centralisation souvent funeste et toujours inutile.
Le ministère de l’intérieur, avec ses huit directions, serait encore bien moins chargé que les ministères des finances ou de la guerre ; rien n’empêcherait, du reste, pour répartir plus équitablement entre les membres du cabinet le fardeau administratif, d’envoyer à la justice, aujourd’hui si légère, les deux directions de l’administration pénitentiaire et de la sûreté générale, comme on l’a fait il y a déjà longtemps en Belgique, et comme le bon sens paraît le conseiller.
Le lendemain du jour où l’on aurait signifié à chaque directeur : 1° que le budget de ses bureaux est réduit de moitié ; 2° qu’il est libre de faire de la moitié restante l’usage qui lui conviendra, à la condition d’assurer le service, on verrait se produire les phénomènes suivans : les neuf dixièmes des expéditionnaires seraient congédiés, on les remplacerait par les copies de lettres qui fonctionnent si avantageusement dans le commerce, dans la banque, dans l’industrie, et que l’état seul feint jusqu’à présent d’ignorer. Les chefs et sous-chefs de bureau, qui traitent les affaires de quelque importance, seraient presque seuls conservés ; leur travail augmenterait fort peu, parce qu’au moyen d’un triage sagace on supprimerait en huit jours cette inepte broutille de dossiers secondaires qui ne viennent à Paris que pour la forme, se promènent ensuite, — toujours pour la forme, — entre « messieurs les ministres et chers collègues » de ceci et de cela, sont communiqués à des conseils consultatifs pour obtenir des avis que l’on connaît d’avance, sont plusieurs fois renvoyés aux préfets « pour complément d’instruction, » et qu’un employé attentif et zélé ne laisse aboutir que quand ils sont suffisamment gonflés, tels qu’une volaille que l’on tue seulement lorsqu’elle est parvenue à son dernier période d’engraissement.
Et cet élagage auquel on se livrerait à Paris, on le pratiquerait également en province. Le ministre, dans sa proposition de loi sur les sous-préfets, déposée à la chambre quelques semaines après les votes retentissans de suppression et de rétablissement de ces fonctionnaires (février 1887), parle « d’un certain nombre de formalités matérielles d’une faible utilité dont on pourrait décharger ces agens pour faciliter leur tâche… La plupart de ces formalités résultent, dit-il, non de textes législatifs, mais d’instructions ministérielles, et peuvent, par conséquent, être modifiées ou abrogées par voie de circulaires. » Recueillons ce précieux aveu de l’existence de « formalités d’une faible utilité, » — ce qui, à parler franc, signifie parfaitement inutiles, — que des instructions ministérielles ont engendrées. Et, après l’avoir recueilli, demandons aux locataires de la place Beauvau s’ils ont, depuis le mois de février 1887, supprimé ces formalités « par voie de circulaires. » Ce serait une rare occasion de faire servir une circulaire à quelque chose. Il est produit annuellement, par chaque ministère, une moyenne de cent cinquante circulaires plus ou moins confidentielles ; c’est une maladie chronique. Les trois quarts sont inutiles, se contredisent à de courtes distances, et finissent, pour le plus grand profil de tout le monde, par être négligées ou rapportées.
« Un bureau du gouvernement, disait un Anglais, sir Charles Fox, ressemble à un filtre renversé ; .. vous y envoyez des comptes clairs, ils en sortent embrouillés. » cette remarque, qui n’est pas sans fondement, même en France, s’applique surtout au rôle joué par bien des instructions ministérielles, qui souvent ont créé à plaisir des difficultés dans l’application des lois qu’elles prétendaient éclaircir. Nous n’avons que faire des témoignages de la sollicitude de l’état pour le bonheur des individus. Récemment, le ministre de l’intérieur prenait la plume pour faire connaître aux préfets « les pays où l’émigration présente peu de chance de succès, » et il ordonnait à ses subordonnés de porter à leur tour, par la voie du Recueil des actes administratifs, cet avis précieux à la connaissance des sous-préfets, maires et commissaires de police de leur département. Parmi les pays ainsi désignés figurent le Mexique, le Brésil, les États-Unis de l’Amérique du Nord, etc. Qu’est-ce que M. le ministre entend par « chance de succès ? » Les émigrans doivent-ils renoncer à obtenir aux États-Unis un emploi de cantonnier ou un bureau de tabac ? Ce qui présente peu de chances de succès pour un typographe en présente peut-être beaucoup pour un charpentier, et réciproquement. Comment de braves bureaux, inoffensifs et sédentaires, peuvent-ils bien signaler des territoires immenses, dont un seul est dix-huit fois plus grand que la France, comme propres ou impropres à l’émigration ? Tout cela ne dépend-il pas de cas particuliers ! Celui qui est résolu à s’expatrier attend-il, les yeux grands ouverts et la bouche bée, le dernier numéro du Recueil des actes administratifs de son chef-lieu pour savoir la contrée où il doit se rendre et celle qu’il doit éviter ?
Dans un autre ordre d’idées, M. Waldeck-Rousseau rappelait, il y a quelques années, que, si les conseils municipaux désignent librement, en vertu de la loi, les noms des rues et places publiques situées sur le territoire de leur commune, « celles de ces dénominations qui ont le caractère d’hommage public » ne peuvent être autorisées que par décret du chef de l’état. « Vous vous abstiendrez toutefois, monsieur le préfet, disait le ministre, de me soumettre des propositions tendant à décerner des hommages de ce genre à des personnages vivans, ou sur la vie desquels l’histoire ne s’est pas encore prononcée. » En recevant ce dépôt, imprimé tout vif, des idées de son chef hiérarchique, quelles n’ont pas dû être les perplexités d’un administrateur départemental ! A quel moment précis peut-on dire d’un homme que l’histoire s’est prononcée sur sa vie ? A quoi reconnaître la réalité de ces formules métaphoriques : « les arrêts de l’histoire,.. le jugement de la postérité ? .. » Peut-on dire que l’histoire s’est ou ne s’est pas prononcée sur François Ier ou sur Mirabeau, sur Napoléon ou sur Ledru-Rollin, sur Gambetta ou sur Louis-Philippe ? En 1878, quelques mois après la mort de M. Thiers, grand nombre de municipalités voulurent donner son nom à l’un de leurs boulevards ; le ministère d’alors, trouvant sans doute que l’histoire s’était suffisamment prononcée, envoyait journellement à l’Elysée des décrets approbatifs de ces délibérations locales ; de son côté, le maréchal de Mac-Mahon, qui trouvait peut-être que le verdict historique n’était pas encore définitif, et qui voyait surtout là-dedans l’intention de lui être désagréable, refusait d’y apposer sa signature. Force resta naturellement au cabinet ; mais à quoi bon exposer dans une circulaire une doctrine si naïve d’aspect, et au fond si arbitraire ! Au lieu d’exiger l’intervention de l’état sous sa forme la plus haute, pour savoir si la ville de Carcassonne honorera sa principale artère du nom d’un de ses enfans récemment décédé, ne serait-il pas plus sensé de s’en rapporter au vote des habitans de la rue dont il s’agit, les plus intéressés à l’affaire, et en même temps les moins consultés ?
Cet appareil surérogatoire d’administration, c’est l’essence même de la bureaucratie, de cette bureaucratie qui partout est, selon le mot de Montalembert « l’armée permanente de la mauvaise démocratie, » et dont le formalisme tient, auprès du peuple souverain, la place de ce code bizarre de l’étiquette inventé par Louis XIV pour sa personne et pour sa cour.
Le premier résultat de la réforme qui serait faite dans le personnel des bureaux parisiens serait donc une large décentralisation administrative ; le pouvoir exécutif ne se déposséderait pas encore, il changerait de mains : ce serait la suite des décrets de 1852, sous le régime desquels nous vivons, mais que l’extension des chemins de fer, du télégraphe, l’invention du téléphone, font paraître tout à fait insuffisans. Cette révolution dans les communications, qui change la face du monde, modifie profondément les rapports des fonctionnaires entre eux. Un ministre, qui, de Paris, va pouvoir converser familièrement d’ici peu, par le fil téléphonique, avec les préfets de Lyon ou de Lille, qui, dès à présent, les questionne et leur répond en une heure, par dépêche, dispose d’une autorité évidemment plus étendue que ses prédécesseurs d’il y a cinquante ans, obligés, quand ils avaient à faire en province une communication urgente, d’expédier un cavalier qui courait la poste nuit et jour, ou que les monarques d’il y a cinq cents ans, envoyant, par des routes défoncées, des « chevaucheurs » qui faisaient 14 lieues en vingt-quatre heures, ou des « messagers de pied » qui n’en faisaient que 8. La question de distance affaiblissait l’action du pouvoir central, sa colère se refroidissait en route ; mais, en vérité, un préfet que l’on peut gourmander de son cabinet n’est plus qu’un chef de bureau.
Après avoir donné aux préfets une grande partie des pouvoirs des ministres, il convient de laisser aux sous-préfets une forte part de l’autorité des préfets, et de dépouiller enfin les sous-préfets au profit des maires. C’est à tort que beaucoup de libéraux, à la fin de l’empire et lors de la réunion de l’assemblée nationale de 1871, parlent avec un dédain marqué de cette décentralisation administrative, nommée par M. Bethmont « une aggravation de la centralisation, » et dont M. Odilon Barrot dit : « L’action centrale n’est diminuée en rien ; c’est toujours le même marteau qui frappe, seulement on en a raccourci le manche. » Il semble qu’en pareille occurrence la longueur du manche importe beaucoup, surtout quand il a jusqu’à 1,100 kilomètres de long ; puis le bras qui tient le manche, le corps auquel est attaché ce bras,.. tout cela change le coup de marteau.
On peut refaire pour les agens d’arrondissement le mot de Sieyès sur le tiers-état : « Qu’est-ce que le sous-préfet ? — Rien. — Que doit-il être ? — Presque tout. » — Car le sous-préfet, c’est l’administration qui voit par ses yeux, qui se montre et à qui l’on parle ; ce sont les rapports directs et personnels. Rien n’est plus trompeur que le gouvernement assis et armé d’une plume ; celui qui a écrit une lettre croit trop volontiers que son devoir est accompli et qu’un acte ordonné est un acte fait. « Par la force même des choses, dit le projet officiel, le préfet est souvent obligé de s’en rapporter à ses bureaux, qui ne peuvent vérifier que l’exactitude matérielle des documens dont ils sont saisis (et encore ! ), et qui, faute de connaître la véritable situation d’une commune, peuvent se méprendre sur le caractère des questions à résoudre. » Voilà qui est fort raisonnable, et l’on ne peut qu’applaudir M. Goblet déclarant que « le gouvernement a résolu d’entreprendre dès à présent, et de poursuivre la transformation complète de notre organisation administrative… dans la mesure où elle lui paraîtra compatible avec les besoins des services et des nécessités gouvernementales. » Malheureusement ce dans la mesure où n’annonce rien qui vaille ; c’est une de ces formules de protocole qui engagent peu ; on croit entendre ce chef de division d’un vaudeville de M. Ludovic Halévy promettant à un jeune néophyte récemment incorporé « de ne laisser passer personne avant lui, personne, insiste-t-il, excepté, bien entendu, ceux qui montreraient plus d’aptitude ou qui auraient des protections. » Toutes les exceptions ne confirment pas les règles, il y en a qui les détruisent. En fait, les bureaux parisiens ne se dessaisissent qu’à la dernière extrémité ; ce n’est pas assez pour l’état de conduire toutes les affaires par ses agens, il entreprend de diriger la conduite de ses agens eux-mêmes, et leur retire parfois, en douceur, par le simple usage de son autorité hiérarchique, des droits que le législateur leur a conférés. A peine la loi en vigueur a-t-elle permis aux préfets de suspendre pour un mois les conseils municipaux, qu’aussitôt le ministre leur défend « de publier leurs arrêtés de suspension avant de lui en avoir communiqué la teneur. » C’est toujours sous prétexte que les préfets ne fassent quelque bêtise que les commis de la capitale les empêchent d’exercer leurs attributions, comme un père de famille qui confisque les joujoux donnés à son fils par un ami généreux, et qui, les tenant renfermés dans une armoire, promet de les lui laisser manier de loin en loin. Mais le préfet n’est pas un enfant ; s’il casse les ressorts de la législation qu’on lui confie, si les arrêtés qu’il prend ont trop souvent besoin de réparations, il faut rendre le préfet à la vie privée ; mais, tant qu’il est préfet, il faut le laisser administrer dans la limite que le parlement lui assigne.
Et les tyrannies locales ! .. dira-t-on. Les tyrannies locales, on en parle, on paraît les craindre fort, mais elles s’exercent aujourd’hui absolument comme si la bureaucratie n’existait pas ; seulement elles déplacent leur centre d’action, elles opèrent à Paris, où elles n’ont même pas à endosser la responsabilité de leurs actes. Il y a deux espèces d’affaires : celles à qui les députés ne s’intéressent pas, et pour lesquelles ils se contentent d’écrire, afin de pouvoir transmettre quelque réponse banale au cher électeur qui se morfond dans son arrondissement ; celles auxquelles les députés s’intéressent, et qui les font hanter les couloirs ministériels. Est-il un député qui n’obéisse pas à un maire influent, un ministre qui résiste à un député, un directeur qui brave un ministre ? Et sur qui, je le demande, s’appuiera bien le chef de bureau pour ne pas exécuter les volontés de son directeur ? Si l’on a souvent besoin d’un plus petit que soi, on a parfois aussi besoin d’un plus grand ; il faudrait beaucoup d’héroïsme au chef de bureau pour ne pas tendre les mains aux chaînes qu’on lui présente.
Ces instructions, ces règles, ces circulaires, cette soi-disant « jurisprudence du conseil d’état, » ne sont que des toiles d’araignées pour les mouches ; les gros insectes s’en jouent. Véritables décors de théâtre, capables d’en imposer de loin aux spectateurs qui n’ont pas leurs entrées dans les coulisses, ils ne sauraient être pris au sérieux par ceux qui les voient planter et déplanter au gré d’un caprice, qui assistent aux répétitions et savent comme on allume le gaz. L’an dernier, une femme de bien, Mme A. Boucicaut, a laissé des millions à une quantité d’œuvres et de corporations qui toutes relèvent plus ou moins de l’état. D’après la réglementation en vigueur sur les legs, il faudra bien dix ans avant que les donataires n’entrent en jouissance ; ils attendent donc, sauf un seul : l’Association des journalistes parisiens, à laquelle on a fait toucher tout de suite d’importans acomptes, « en raison des circonstances particulières, » dit le rapport, mais, en réalité, parce que les bureaucrates ont eu peur de nos seigneurs les journaux, qui allaient mettre l’ongle dans leurs ulcères, et avaient déjà commencé une campagne en faveur de cette association, qui les touche plus privément.
Contre les excès de pouvoir des agens locaux, contre les illégalités, il restera aux citoyens lésés le recours amiable aux fonctionnaires d’un ordre plus élevé, et si ce recours est sans résultat, la prise à partie devant les tribunaux ordinaires, conformément à l’article 1382 du code civil. On sait qu’à l’heure actuelle, pour traduire en justice à raison de ses fonctions un agent de l’état autre qu’un ministre, il faut un décret qui n’est pour ainsi dire jamais accordé ; ce principe souffre pourtant quelques exceptions : le préfet peut permettre aux particuliers de poursuivre les percepteurs, et les directeurs-généraux autorisent les procès intentés aux employés de l’enregistrement ou des forêts. Il serait juste d’aller plus loin dans la protection du droit individuel, et d’accorder aux demandeurs la faculté d’actionner les ministres devant le tribunal de leur propre résidence ; car les forcer à venir à Paris, c’est agir comme sous l’ancien régime.
Pour opérer l’ensemble des réformes que j’indique, il n’est besoin ni de changer des noms auxquels nous sommes habitués depuis cent ans, d’appeler, comme le voulaient certains auteurs de projets, en 1872, les préfets des « gouverneurs » ou des « administrateurs, » les sous-préfets, des « commissaires d’arrondissement, » ni de créer de nouveaux pouvoirs exécutif ou consultatif, comme les « conseils cantonaux, » — créer, toujours créer, lorsque déjà nous sommes encombrés de fondations diverses, de mandataires et de représentans du peuple et de l’état. — Il faut moins encore diminuer ou étendre les circonscriptions administratives (l’école qui parlait il y a vingt ans de rétablir les provinces oublie sans doute que la monarchie les avait détruites depuis près de deux siècles, en 1789, pour les remplacer par les généralités) ; mais en conservant simplement le système actuel, utilisons-le. Donnons à nos sous-préfets qui ne peuvent rien, et à nos conseils d’arrondissement qui ne font rien, de vastes attributions. Augmentons leur autorité en matière financière, ayons même un budget d’arrondissement. Confions à une commission permanente, prise dans le sein de ce conseil, le droit d’assister le sous-préfet, comme la commission départementale assiste le préfet, et nous ferons œuvre de décentralisation intelligente, et la situation de conseiller d’arrondissement ne sera plus une miette que les gros bonnets de la politique locale laissent tomber de leur table, et abandonnent aux comparses qui jouent, dans le silence et l’obscurité, le prologue et l’épilogue des sessions du conseil-général.
Il y a de fort bonnes choses dans la loi présentée par M. Goblet qui supprime 66 sous-préfectures et augmente le pouvoir des sous-préfets maintenus. Ce seraient eux qui désormais autoriseraient les citoyens à fabriquer artificiellement de l’eau minérale, à en établir des dépôts, à louer des bacs sur les rivières, à y tenir des bateaux, à déplacer le corps d’un défunt, etc. ; eux qui nommeraient les débitans de poudre, lieutenans de louveterie, gardes forestiers des communes, médecins des épidémies et autres fonctions « pour lesquelles, dit le ministre, le préfet n’exerce guère son droit que sur la présentation faite par le sous-préfet lui-même ; » c’est-à-dire qu’elles rentrent dans la catégorie des nombreuses pièces qu’on signe sans y jeter même un coup d’œil ; besogne absolument mécanique qui enlève, comme dit un infortuné conseiller de préfecture, le courage et jusqu’à la pensée de se livrer à un travail plus sérieux, pendant les heures où l’on ne signe pas. Effectivement, dans le métier de conseiller de préfecture, tel qu’il est organisé présentement, on donne pendant une partie de chaque mois jusqu’à 1,500 et 1,800 signatures par jour. Mais, à en juger par les détails et les vétilles, de toute espèce sous lesquels M. le préfet, accablé, succombe, — pour pouvoir planter une haie d’épines en bordure d’une route départementale, il faut un arrêté préfectoral, après pétition du propriétaire et avis de l’ingénieur en chef, — on demeure convaincu que le projet nouveau ne constitue pas, selon son expression même, « une innovation trop hardie. »
La plupart des communes françaises, dit l’exposé des motifs gouvernemental, « sont des communes rurales d’une faible population (en effet la moitié d’entre elles n’ont pas 500 habitans, tandis qu’en Italie, par exemple, la moyenne de la population d’une commune est de 3,000 âmes), ne possédant que des ressources restreintes, et où les affaires n’offrent d’ans leur marche ordinaire aucune difficulté. A quoi bon soumettre ces affaires à un double examen et aux lenteurs qui en résultent ? Mieux vaut mettre les administrés plus directement en rapport avec l’autorité. » Mais, dans l’application de ces principes, le ministre s’est montré infiniment trop timide : je craindrais d’abuser de la patience du lecteur qui a bien voulu me suivre jusqu’ici dans des détails d’une certaine aridité, si je prétendais le promener trop longuement dans les dédales de l’expropriation pour cause d’utilité publique, des taxes d’affouage, des aliénations de biens communaux, etc. ; d’une manière générale, je crois que l’arrondissement doit être administré avec une entière indépendance par le sous-préfet, sous sa responsabilité, sauf les recours suspensifs adressés au préfet et au ministre par les individus qui auraient à se plaindre de ses décisions ; les affaires litigieuses étant aux affaires non litigieuses dans la proportion de 1 à 100, — heureusement, — l’arrondissement pourra le plus souvent vivre de sa vie propre, sans le secours de gens qui ne connaissent rien à ses affaires. Et cette substitution du préfet au ministre et du sous-préfet au préfet ne coûtera pas un centime, attendu qu’il n’est pas plus long pour les bureaux de province de rédiger eux-mêmes un arrêté que de formuler un avis motivé qui permette aux bureaux de Paris de faire rendre un décret.
La décentralisation administrative doit être nécessairement complétée par la décentralisation politique, c’est-à-dire par l’accroissement du pouvoir des conseils de département, d’arrondissement et de commune. Le conseil-général représente la souveraineté locale, le préfet représente, par délégation, la souveraineté nationale ; quand ces deux autorités sont d’accord, et c’est le cas le plus fréquent, aucune autre ne doit prévaloir contre elles ; il en est de même du sous-préfet et du conseil d’arrondissement. On peut aussi accorder aux votes de ces diverses assemblées une force exécutoire d’autant plus grande qu’ils auront été émis par les deux tiers, par les quatre cinquièmes, par l’unanimité de leurs membres.
Quelles seront les limites de l’autonomie départementale ? Songez-vous, dira-t-on, à créer quatre-vingt-six chambres des députés au lieu d’une seule ? Prétendez-vous donner aux conseils-généraux le droit d’émettre des vœux politiques ? Pour ce qui est des vœux politiques, la procédure qu’on leur applique ressemble à celle des appels comme d’abus en matière ecclésiastique ; il n’est guère de chose si enfantine. Quand le président de la république décrète solennellement « qu’il y a abus dans telle lettre pastorale » d’un évêque, publiée depuis trois mois, ladite lettre a produit sur les âmes catholiques tout l’effet qu’elle doit produire, et quant aux âmes non catholiques, lors même qu’elle ne contient pas le moindre abus, elle ne produit pas plus d’effet pour cela. Pour les vœux politiques des conseils-généraux, c’est pis encore : la loi donne au pouvoir central le droit d’annuler ce genre de vœux ; mais comme le propre d’un vœu est simplement d’être émis, que sa seule émission lui confère toute la dose d’existence morale dont il est susceptible, l’annulation dont il est postérieurement l’objet, bien loin de le détruire, lui procure au contraire une publicité nouvelle. On ne s’explique pas, du reste, pourquoi il est défendu à une collection quelconque de citoyens de faire ce qu’au citoyen isolé a le droit de faire ; or tout citoyen peut discuter, de la manière la plus large, les faits politiques, soit en s’adressant aux élus par voie de pétition aux chambres, soit en s’adressant aux électeurs par la voie du journal, de l’affiche ou du manifeste ; et le conseil représentatif de 100,000 ou 200,000 électeurs ne le peut pas ! Le dépôt de vœux platoniques étant du reste le genre de service que les représentans du peuple sont toujours le plus disposés à rendre à leurs commettans, la multiplication de ces souhaits et la stérilité dont les neuf dixièmes sont frappés d’avance tendent à leur faire perdre bien du prestige.
Ce n’est pas là que l’activité des assemblées locales trouvera son aliment, c’est dans la gestion financière : les forêts nationales ne seraient-elles pas mieux placées entre les mains des départemens, qui les exploiteraient avec plus de souplesse ? Pourquoi des haras nationaux au lieu de haras départementaux ? Pourquoi des primes nationales destinées à encourager la marine marchande en même temps que des douanes protectrices destinées à paralyser son trafic ? Pourquoi l’intervention de l’état dans les monumens historiques de province, dans la construction de trente-cinq chemins de fer locaux, dans l’amélioration de quarante-deux ports de commerce ? Que signifient ces « fonds communs, » ces subventions énormes pour mille besoins divers, ces secours « à des personnes ayant des titres à la bienveillance du gouvernement, » distribués par le cabinet du ministre de l’intérieur, et dont un secrétaire particulier disposa, plusieurs années durant, envers des personnes de l’un et l’autre sexe, qui avaient surtout des titres à sa bienveillance particulière ? Pourquoi nous tendre ainsi la main les uns aux autres, et cet argent, après tout, ne sort-il pas de l’universalité de nos poches ? Assez de charité politique, de fonds d’état distribués aux bureaux de bienfaisance, aux hospices, aux églises, aux collèges… On ne nous donne, en somme, que ce qu’on nous a pris, mais nous espérons tous qu’on nous donnera en même temps un peu de ce qu’on a pris à notre voisin ; nous en sommes réduits à nous piller mutuellement. Ainsi on engage, par l’espérance d’obtenir un secours, les départemens et les communes dans des dépenses disproportionnées avec leur but ; on étend le favoritisme et l’arbitraire, — les membres de la minorité sont menacés de n’avoir pas leur part du gâteau que découpe la majorité. — Prendre à Pierre pour donner à Paul, mettre en commun les uns ce qu’ils ont et les autres ce qu’ils veulent avoir, c’est, par un funeste goût d’uniformité, s’enfoncer dans le socialisme administratif, et chacun voit si l’on y patauge. Vouloir mettre sur le même pied les communes riches et les communes indigentes, prétendre que les départemens pauvres aient le même train de vie que les départemens opulens, c’est le début d’un régime qui forcerait tous les Français à avoir le même logement et la même redingote, et qui finirait par leur faire manger à tous le cruel brouet noir de Sparte sur le trottoir qui longe leur maison.
L’état, étant la collection des individus, a naturellement intérêt à tout ce qui intéresse les individus, mais il n’a pas le droit de régler tout ce qui l’intéresse ; autrement il pourrait légiférer sur toute espèce d’objets, sur la morale privée aussi bien que sur la morale publique, sur l’hygiène ou sur l’instruction. Il existe une loi contre les ivrognes ; pourquoi n’en ferait-on pas une autre contre les paresseux, contre les licencieux, contre les dissipateurs et contre les avares ? C’est une opinion très fausse, très dangereuse, et pourtant très accréditée, que celle qui prétend faire intervenir le gouvernement toutes les fois qu’une chose « ne va pas bien. » Combien de gens aussi qui repoussent en général l’immixtion de la puissance publique dans les affaires particulières, et qui, par exception, désirent qu’elle les aide dans l’affaire spéciale qui les préoccupe, et cherchent à étendre l’action sociale de leur côté, tout en admettant qu’elle doit être bornée sur tous les autres : un écrivain conservateur demandait récemment, dans un grand journal quotidien, que l’état subventionnât les pêcheurs pour les aider à acheter des bateaux et des filets ! Si, par un phénomène particulier à notre pays, en ce siècle, et contraire à ce qu’il serait raisonnable d’espérer, tous les gouvernemens, bien loin de se fortifier, s’affaiblissent par leur durée même, cela ne tient-il pas à ce que chaque jour accroît la masse des mécontentemens qu’une responsabilité universelle et excessive ne peut manquer d’accumuler contre eux ?
Le budget moyen d’un département n’étant guère supérieur à 1 million, on peut dire qu’il n’y a pas de vie départementale parce qu’il n’y a pas de finances départementales ; quand la chambre se sera déchargée sur les conseils-généraux de la presque totalité du budget actuel des dépenses de quatre ou cinq ministères, en leur abandonnant une portion de recettes correspondante, par exemple les quatre contributions directes, — le budget actuel est incontestablement au-dessus des forces du parlement, puisqu’il ne parvient à l’établir qu’à la fin d’avril, — on a quelque motif de croire que certaines dépenses inutiles diminueront. Si le budget de l’état ne contenait pas un crédit de 2,800,000 francs pour encouragemens aux collèges communaux, on ne verrait pas, dans bien des chefs-lieux d’arrondissement que je pourrais citer, des professeurs de rhétorique ou de seconde, dont la classe se compose d’un ou deux élèves, et qui pourtant touchent 2,500 à 3,000 francs par an. On verrait cesser aussi cet enchevêtrement entre les budgets de la nation et ceux du département, qui existe en tant de chapitres : les prisons, les lycées, les casernes de gendarmerie, etc. Les prisons sont des bâtimens départementaux, mais c’est l’état qui en a l’usage et les administre ; quand il faut les réparer, c’est le département qui paie, mais c’est l’état qui impose ses plans. Il en est de même entre les villes et le ministère de la guerre pour le logement des troupes. L’état, le département, la commune ne devraient-ils pas rester chacun dans leur domaine propre, s’y mouvoir à leur gré, sans entrer dans des négociations compliquées où forcément la volonté du pouvoir central domine ?
Sans doute, il y aura des conseils-généraux qui géreront bien, et d’autres qui géreront mal ; il y en aura d’économes, il y en aura d’endettés. Dès à présent, le nombre des centimes additionnels varie de 0 dans la Côte-d’Or à 50 dans la Charente, ce qui ne veut pas dire que les plus imposés soient les plus maladroits ; c’est une affaire d’appréciation locale. Ne voit-on pas la même différence entre conseils municipaux limitrophes : ici on fait grand, vite et cher ; là on sort ses écus pièce à pièce, on n’a que des vues modestes et bon marché, et dans l’une et l’autre commune, les électeurs sont contens de leurs mandataires. La liberté consiste précisément à laisser chacun prendre son bonheur où il le trouve, et à ne pas prétendre faire du bien, — ou ce qu’on pense être du bien, — aux gens malgré eux. Un des derniers ministres de l’intérieur consent à reconnaître que « les municipalités ont donné, depuis un demi-siècle, des preuves manifestes de prudence et de sagesse ; » cependant nous en sommes encore à demander cet « affranchissement des communes » que l’histoire fait habituellement dater du règne de Louis le Gros. Sous le gouvernement de Juillet, au lendemain de 1830, ce ne fut qu’après une discussion très vive qu’on parvint à faire concéder aux départemens la personnalité civile, le droit de posséder et de recevoir ; en 1848, il se trouva un parti, et ce fut le plus fort, pour repousser toute émancipation de la commune, avec des argumens aussi étranges que « la crainte de voir rétablir la féodalité. » Depuis lors, quelques lois de l’empire et de la république présente ont accordé des droits aux assemblées locales, mais avec quelle puérile parcimonie ! Souvent ces lois, qui allégeaient la tutelle sur un point, la renforçaient sur un autre : un bureau de bienfaisance ou une fabrique ne peuvent aujourd’hui, sans autorisation, accepter un don ni un legs, quelque minime qu’il soit, même quand il ne donne lieu de la part des tiers à aucune réclamation ; une commune ne le peut guère davantage, par suite des exceptions apportées à son droit ; et l’autorisation par le conseil d’état et par des personnages susceptibles d’être circonvenus donne lieu à des intrigues, à des tripotages fort longs, fort obscurs et fort injustes. Ainsi, depuis peu de temps, le conseil d’état ne permet plus à un établissement religieux de recevoir un legs pour les pauvres ; il force les fabriques, objet de pareilles libéralités, à remettre l’argent aux bureaux de bienfaisance. Cette illégalité amène souvent la perte des donations, parce que les héritiers n’ont pas de peine à faire valoir devant les tribunaux que le défunt, en désignant la fabrique, montrait l’intention formelle de charger le curé et ses marguilliers de la distribution des secours, et qu’il n’est au pouvoir de personne de réformer sa volonté.
Le simple bon sens consisterait à laisser aux communes, aux fabriques et à tous autres établissemens liberté entière sur ce chapitre. Des oppositions surgissent-elles et les réclamans ne s’entendent-ils pas avec les communes, ils plaideront, et les juges ordinaires arbitreront tout aussi bien que les tribunaux dits administratifs. Par une curieuse contradiction, la loi qui entoure de tant de restrictions l’acceptation des dons et legs donne aux communes le droit souverain de les refuser si bon leur semble, quoique la porte ouverte à la corruption soit aussi large dans le second cas que dans le premier.
Un autre droit, non moins exorbitant, est celui que la loi réserve à l’autorité supérieure d’empêcher une commune de plaider ; l’état peut se rendre impunément coupable d’un déni de justice envers elle. Un déni de justice analogue peut être commis par le gouvernement envers les créanciers d’une commune, en vertu de cet axiome administratif : que « l’on ne doit pas imposer de force une agglomération communale au point de compromettre les intérêts généraux du trésor. » C’est ainsi qu’en l’an de grâce 1888, une commune peut laisser protester sa signature, et faire honnêtement banqueroute avec l’appui du pouvoir exécutif. Nul ne peut, même en vertu d’un jugement, saisir ses biens, meubles ou immeubles, sans un décret. Sans un décret, les communes ne peuvent instituer une caisse des retraites pour leurs employés, elles ne peuvent créer ni supprimer un bureau de bienfaisance, mais l’administration supérieure peut en créer avec leur argent et les maintenir de force sur leur territoire. La même administration, qui impose la bienfaisance obligatoire pour les aliénés et les jeunes vagabonds, se mêle aussi de la gestion du bien des pauvres : quoique le moment soit fort mal choisi pour cela, et qu’il n’ait aucun titre à prendre cette initiative, le conseil d’état oblige maintenant les établissemens d’assistance publique à vendre leurs immeubles. Et l’état, qui prétend guider les autres, conduit lui-même bien médiocrement son immorale institution des « enfans assistés. » — « J’ai vu, disait à l’Académie M. Chevalier, une femme qui avait à elle seule sept nourrissons, et qui n’avait ni fait ni vache, mais elle avait son certificat des bureaux. »
Par une inconcevable bizarrerie, les conseils municipaux ont tout pouvoir de proroger ou d’augmenter leurs octrois, et ils ont besoin d’une permission pour les supprimer ou les réduire ; en fait d’impositions extraordinaires, c’est le contraire, ils peuvent toujours les diminuer, rarement les accroître. C’est le maire qui nomme le garde champêtre, mais c’est le préfet seul qui a le droit de le révoquer ; si cet agent est maintenu par le préfet contre le maire, le conseil municipal est réduit, pour s’en débarrasser, à supprimer l’emploi même de garde champêtre, quitte à le rétablir six mois après, puisqu’il est maître de la fonction et non du titulaire. Les conseils municipaux n’ont pas le droit de fixer le tarif des concessions dans les cimetières : une loi de 1867 le leur avait donné, une loi de 1884 le leur a repris ; cette dernière loi a également repris aux préfets, pour les donner aux ministres, des pouvoirs que la loi de 1837 leur conférait sur les crédits extraordinaires dans les grandes villes ; elle a concentré, en matière d’octrois, des choses que la loi de 1871 sur les conseils-généraux avait décentralisées. Quand un vent de liberté souffle, les bureaux plient, se taisent, mais ne désarment pas ; vienne un ministre autoritaire, ils repartent à la conquête de la France.
Pourtant ils ont laissé déposséder les « plus imposés » du droit de contrôle que la loi leur accordait dans l’établissement des taxes nouvelles. Il est des pays en Europe où certains habitans font partie de droit des conseils municipaux, en vertu de leur chiffre d’impôt, ou en raison de donations anciennes ; il en est où les mandataires de la commune sont élus à vie, d’autres où ils sont désignés tous les ans, quelques-uns, comme l’Espagne, où ils sont tirés au sort. Je crois notre système français préférable à tous ceux-là ; seulement le conseil municipal peut se trouver, chez nous, composé de personnes qui ne paient strictement que la cote personnelle, de journaliers et de domestiques. Or, des propriétaires antipathiques à la majorité, ou simplement des veuves et femmes non mariées, peuvent posséder les trois quarts du sol communal, et n’ont pas même, à l’heure qu’il est, le moyen de faire entendre une observation sur le vote d’un impôt dont ils vont payer les trois quarts. Ce sont là, on en conviendra, de véritables iniquités. Il faut donc, d’une part, ouvrir aux plus imposés des deux sexes, dans les villes comme dans les campagnes, la porte du conseil municipal les jours où il est délibéré sur un impôt nouveau, et, d’autre part, laisser à la commune une autorité presque illimitée, quand les délégués du suffrage universel seront d’accord avec les représentans des intérêts matériels.
Cette indépendance des communes et des départemens, qui garantira la liberté de chacun en mettant des bornes à la souveraineté de tous, serait une partie de la réforme, mais ce n’est pas la réforme tout entière : nous devons fortifier le pouvoir exécutif et organiser sur de meilleures bases le recrutement de ses agens. Tout souverain absolu possède le triple pouvoir législatif, exécutif et judiciaire ; il possède ces trois pouvoirs sans les distinguer, et les exerce sans le savoir, comme M. Jourdain faisait pour la prose. Il gouverne aussi naturellement qu’il digère, et ne se préoccupe pas plus de classer les diverses manifestations de sa volonté que de séparer les opérations successives de son estomac. La parole qu’il prononce est à la fois une loi, un ordre et un jugement. Aujourd’hui le peuple aussi est un souverain absolu, sujet comme tel à toutes les misères de l’absolutisme qu’il exerce, et qu’en même temps il subit. Pour sauvegarder son autorité et se la rendre moins pesante, il a dû lui donner des règles, lui tracer des limites : en principe tout citoyen investi d’une portion de la puissance publique est élu par le peuple ; seulement les formes de l’élection, la durée du mandat, et les conditions de l’éligibilité modifient beaucoup les choix. Ainsi le préfet, le juge, l’officier, sont nommés par le ministre, le ministre est nommé par la chambre, la chambre est nommée par le peuple ; donc le préfet, le juge et l’officier sont nommés par le peuple au troisième degré ; mais qui pourrait soutenir que cette élection donne les mêmes résultats, bons ou mauvais, que donnerait l’élection au deuxième degré par les députés, ou l’élection au premier degré par le suffrage universel ? La nomination des députés au scrutin départemental diffère du vote d’arrondissement ; le système du scrutin de liste, appliqué à la France entière, c’est-à-dire chaque électeur nommant la totalité des députés ou des sénateurs, comme le proposait feu M. de Girardin, aurait sans doute des conséquences plus radicales : celle tout au moins de supprimer complètement la représentation de la minorité.
Certaines élections confèrent des fonctions ou des grades, soit inamovibles, soit temporaires : le président de tribunal nommé, à vie, par le ministre de la justice, le capitaine promu par le ministre de la guerre à un grade dont il devient aussitôt propriétaire, sont-ils semblables à des magistrats ou à des militaires qui seraient nommés pour un temps plus ou moins limité, à des préfets ou sous-préfets révocables ad nutum ? Le député, nommé pour quatre ans, est-il le même que celui qui serait nommé pour douze ans ou pour six mois, qui aurait sans cesse sur ses talons le corps électoral ?
Quant aux conditions d’éligibilité, s’il plaisait au peuple de faire commander les régimens par des professeurs de l’Université, de faire exercer la médecine par des ouvriers fumistes, de confier la comptabilité publique aux officiers de marine et la construction des ponts à des avocats, nul doute qu’il n’en ait le droit. Il ne faut pas l’en défier, il serait capable de le faire, il y a des précédens ; cependant, depuis quelque temps, il ne l’a pas fait. Quoiqu’il soit admis que tous les citoyens ont accès aux emplois publics, que ce soit là une des bases de notre état social, il faut néanmoins s’astreindre à certaines obligations, justifier de certaines capacités, passer par certaines filières, pour devenir officier, professeur, ingénieur ou magistrat. Pourquoi donc ce qu’on exige des candidats aux emplois subalternes, ne l’exige-t-on pas pour les emplois supérieurs ? Pourquoi le premier venu peut-il être ministre, c’est-à-dire général en chef des professeurs, des diplomates, des financiers, et même, depuis peu, général en chef des généraux, sans avoir exercé lui-même aucune de ces professions ? Le métier d’administrateur est donc bien facile que, selon la phrase consacrée des manuels de droit, a pour être nommé préfet ou sous-préfet, il n’existe aucune condition d’âge ni de capacité ? « Il est en même temps bien peu solide, puisque tous ceux qui y sont employés présentement pourraient être remerciés du jour au lendemain.
Ce serait à coup sûr une grande illusion que d’espérer voir jamais fonctionner en France un système analogue à celui de l’Angleterre, où les lords-lieutenans, les shériffs et les juges de paix, pris parmi les propriétaires de la contrée, administrent le pays librement, gratuitement et parfaitement, tout en continuant à demeurer chez eux. De pareilles institutions sont incompatibles avec notre démocratie moderne ; bien loin de s’acclimater ailleurs, elles sont attaquées, dans leur berceau même, par les progrès du fonctionnarisme britannique. Mais ce qu’on pourrait faire, c’est d’étendre aux emplois de gouvernement, depuis le sous-préfet jusqu’aux ministres, les garanties dont on entoure déjà les emplois spéciaux ou techniques, en rendre l’accès difficile et la possession sûre. Un sous-préfet, un préfet, nommés pour dix ans, dans des catégories déterminées et en vertu de certaines présentations, s’occuperaient moins de politique et plus d’affaires, et nous profiterions tous, — majorité autant que minorité, — de cette impartialité qui naît de l’indépendance, laquelle procède elle-même du sentiment de la force et de la durée. De ce que le peuple peut tout ce qu’il veut, il ne s’ensuit pas qu’il doit vouloir tout ce qu’il peut ; au contraire, sa grande préoccupation doit être de se chercher des freins, de se construire des digues et de les respecter.
Le parlement est-il prêt à voter de pareilles propositions ? Le pouvoir législatif consentira-t-il à renforcer ainsi à son détriment le pouvoir exécutif ? je l’ignore ; mais le parlement, sous sa forme présente, n’est-il pas menacé ? N’a-t-il pas trompé bien des espérances ? Et s’il ne consent pas à se réformer lui-même, ne peut-on dire de lui que ses jours sont comptés ? Si l’on imaginait, dans notre république, de mettre en vigueur un gouvernement qui reposerait sur cette idée bien simple : qu’on ne fait bien que ce qu’on sait, et qu’on ne sait que ce que l’on a appris, on trouverait singulier que le métier de législateur fût le seul qui n’exigeât aucune compétence spéciale ; peut-être alors remanierait-on la loi sur l’éligibilité, en réclamant, selon la formule de 1848, l’adjonction des capacités, non plus au corps des électeurs, mais bien à l’assemblée de leurs élus…
Vte G. D’AVENEL.
- ↑ Voyez dans la Revue du 1er mars, l’Extension du fonctionnarisme.