La Pairie en France depuis la révolution de juillet
LA PAIRIE EN FRANCE
DEPUIS LA REVOLUTION DE JUILLET.
« Avec l’hérédité de moins, vous avez de moins la pairie, » disait, en 1831, l’illustre orateur que nous venons de perdre, M. Royer-Collard. Cette triste et grave prophétie est-elle vérifiée ? Voilà quinze ans écoulés depuis qu’elle a été faite, et nous pouvons nous demander aujourd’hui, sans risquer de paraître trop impatiens, si nous avons une pairie. Si nous ne l’avons pas, est-ce à l’abolition de l’hérédité qu’il faut nous en prendre ? est-ce à d’autres causes ? Quelles sont ces causes ? Comment enfin remédier au dépérissement de la pairie, s’il est vrai que la pairie se soit depuis quinze ans affaiblie et diminuée ? Telles sont les questions que nous voulons traiter rapidement.
Ces questions ne sont point, je le sais ; à l’ordre du jour. La presse et la tribune s’occupent peu de cet affaiblissement progressif d’un des pouvoirs de l’état, et ce n’est pas, selon moi, un des moindres dangers du mal que l’indifférence même qu’il inspire. Il est souvent question à la chambre des députés de réviser la loi électorale, mais jamais on ne parle de réviser la loi qui règle les conditions de l’admissibilité à la pairie ; or, je suis persuadé, quant à moi, que les deux révisions doivent se faire ensemble. La réforme de la pairie est plus urgente encore que la réforme de l’élection parlementaire, car depuis quinze ans le pouvoir de la chambre des députés ne s’est pas affaibli, et son autorité peut se passer d’une impulsion nouvelle. En est-il de même de la pairie ? Que tout homme de bon sens et de bonne foi s’interroge à ce sujet.
Lorsqu’on fit en 1830 la loi électorale qui nous régit, la chambre des pairs n’était pas encore constituée, et la chambre des députés s’inquiétait de savoir comment s’établirait l’équilibre entre ces deux assemblées politiques, dont l’une, la chambre des députés, discutait à cette heure sa propre organisation en discutant la loi électorale, et dont l’autre, la chambre des pairs, était encore en suspens. « Nous manquons, disait la commission chargée d’examiner la loi d’élection, nous manquons de base réelle ; nous ne savons si le pouvoir que nous allons créer s’équilibrera avec les deux autres… Et, par exemple, dans la cas où la chambre des députés serait composée d’élémens très populaires, comment pourrait-on espérer de lui donner un contre-poids suffisant, si on ne contractait pas d’avance l’engagement de constituer plus fortement la pairie ? » Ces paroles sont curieuses ; elles montrent combien à cette époque tout le monde était préoccupé de l’idée de fonder une pairie qui fût forte et capable de remplir les hautes fonctions qui lui sont attribuées ; elles montrent aussi combien cette idée d’un juste équilibre entre les deux chambres était accréditée alors, et comment, au moment même où la chambre des députés discutait sa propre organisation, elle s’inquiétait aussitôt de l’organisation de la pairie, ne pensant pas qu’une réforme pût se faire sans l’autre.
Ainsi, ne pas réviser la loi électorale sans réviser en même temps la loi qui règle l’admissibilité à la pairie, ne pas toucher à une chambre sans toucher à l’autre, ne pas ajouter à la force de l’assemblée qui est déjà forte, sans fortifier aussitôt l’assemblée qui est faible, voilà ma première conclusion.
Il est un autre motif qui me fait penser qu’il est à propos de s’occuper de l’état de la pairie, ce sont les nominations de pairs faites cette année par le ministère.
Les nominations de cette année ont eu un caractère tout particulier qu’il faut indiquer : elles n’ont pas été faites dans un but politique ; elles ont été faites pour remplir des promesses particulières et pour recruter la pairie. Le ministère, en faisant ces nominations, n’a pas songé à faire prévaloir au sein de la pairie telle ou telle idée nouvelle, à s’assurer une majorité sur telle ou telle loi, sur la loi des rentes par exemple ; il a voulu seulement exaucer les vœux de quelques personnes et combler les vides que la mort fait de temps en temps au sein de la pairie. Il ne faut pas traiter légèrement ces deux motifs. Le premier indique que la pairie est désirée et recherchée par des hommes importans, et que la société ne demande pas mieux que de voir la chambre des pairs reprendre la force qu’elle doit avoir. Ce n’est pas seulement un vain titre ou une fonction impuissante que sollicitent des hommes qui ont pendant long-temps été députés. Puisque la pairie est un objet d’ambition, elle peut donc encore être une puissance. Cependant, si nous considérons bien quels sont les motifs qui ont fait désirer la pairie aux hommes que le ministère a nommés cette année, nous y trouverons plus de lassitude peut-être que d’ambition. Le poids des affaires publiques porté long-temps, et porté dans le second rang, où les tracas et les dégoût ne sont pas moins grands pour être moins élevés, l’inévitable fatigue des relations électorales, fatigue qui finit par gagner même les plus actifs, le goût et le besoin du repos, l’envie fort naturelle d’avoir encore part à la vie politique, mais de n’y avoir part que modérément : voilà les sentimens qui poussent vers la pairie quelques anciens députés. Parmi les pairs de cette année, il n’en est qu’un seul, je crois, qui ait désiré la pairie avec une ardeur juvénile et de hautes espérances. Je ne dis pas que les autres ne l’aient pas aussi sollicité avec ardeur ; mais leur ardeur était celle d’hommes qui souhaitent le repos après de longues journées de fatigue, et non d’hommes qui souhaitent la lutte et le combat. Avec ces sentimens, les nouveaux pairs n’apportent pas à la chambre des pairs beaucoup de vie et beaucoup de mouvement. Ils sont pairs pour se reposer, et non pas pour prendre de la peine. Ils ne fortifient pas la chambre des pairs, ils la laissent ce qu’elle était. Je ne crois pas que personne puisse contredire cette conclusion ou s’en scandaliser.
Je rends justice à la plupart des choix que le ministère a faits, surtout parmi les députés, et il y a, selon moi, pour la pairie, un grand avantage à se voir adjoindre beaucoup d’anciens députés et beaucoup de membres des conseils-généraux ; seulement j’en conclus que, même en faisant plusieurs bons choix, le ministère n’a pas fortifié la pairie, puisque tout le monde a senti, puisque la pairie elle-même a senti plus que personne qu’elle ne gagnait rien aux choix qui étaient faits, quoique ces choix fussent bons, j’en conclus que ce n’est pas dans le choix des candidats qu’il faut chercher les causes de l’affaiblissement de la chambre des pairs ; j’en conclus que ce n’est pas de ce côté non plus qu’il faut chercher un remède à cet affaiblissement ; qu’à défaut des grandes illustrations qu’en n’aura jamais en nombre suffisant pour faire une assemblée politique, il faut s’adresser aux grandes influences locales, doubler la force du candidat par la force de ceux qui se rattachent à lui ; j’en conclus enfin qu’il faut modifier les conditions d’admissibilité.
Sans cela, il arrivera à chaque nomination de pairs ce qui est arrivé à celles de cette année. La malice publique cherchera quels sont les services rendus à l’état par le nouveau pair ; elle ne les trouvera pas toujours, et elle ne manquera pas de dire que la chambre des pairs s’est affaiblie. Les nominations deviendront de simples remplacemens, une manière de tenir la chambre au complet, de remplir la salle des séances. On saura qu’il faut, bon an, mal an, nommer tant de pairs ; ce sera une règle d’arithmétique à opérer, et cependant, à chaque recrutement ainsi fait, le vice de cette situation sera mieux senti, la faiblesse politique de la chambre plus évidente, puisque les nominations n’ayant aucune signification politique ni par le candidat nommé ni par l’esprit dans lequel sera faite la nomination, il n’en résultera pas pour la chambre des pairs un atome de vie politique de plus ; tout au plus çà et là pourra-t-elle espérer quelque grande illustration politique ou littéraire : encore l’illustration politique sera ordinairement fatiguée, dégoûtée, et l’illustration littéraire sera fort novice en politique. Quant aux autres candidats, ce seront des hommes honnêtes, éclairés, long-temps actifs, mais qui veulent se reposer, et qui quittent volontiers la table de jeu, tout en se réservant de parier encore de temps en temps.
Si ce tableau est vrai, c’est ici que revient la triste question de M. Royer-Collard : Avons-nous une pairie ?
Pour savoir à quoi nous en tenir sur cette question, il faut comparer la pairie en 1845, non pas, avec ce qu’elle était sous la restauration, encore moins avec la pairie anglaise ; il faut la comparer avec la pairie telle qu’on a voulu la constituer en 1831, conformément à l’esprit et au sens de la révolution de juillet. Replaçons-nous donc au point de vue des législateurs de 1831. Ne demandons pas à la pairie d’être une aristocratie comme celle de Rome ou de Venise : nous n’en voulons pas. Ne lui demandons pas non, plus d’être seulement une assemblée destinée à examiner une seconde fois les projets de loi, un moyen de faire les affaires avec plus de calme et de maturité, Une chambre de révision. Nous voulons qu’elle soit plus que cela. La commission chargée, en 1831, d’examiner le projet de loi sur la pairie disait dans son rapport : « Dans le mécanisme d’un gouvernement monarchique et constitutionnel, on ne saurait considérer la chambre des pairs autrement que comme un pouvoir modérateur, chargé de maintenir, de conserver, de rendre stable. Par cela même, il est pouvoir intermédiaire, placé entre la couronne et la chambre’ élective pour prévenir la, collision qui pourrait survenir entre eux[1]. »
Ainsi, en 1831, on voulait avoir dans la pairie un pouvoir modérateur. Ces deux mots sont précieux. En effet, il a toujours été difficile dans ce monde de donner, non pas de la modération au pouvoir, cela s’est vu et cela dépend des caractères, mais de donner du pouvoir à la modération. Benjamin Constant, dans sa Politique constitutionnelle, essayant de définir le pouvoir royal, l’appelle aussi un pouvoir modérateur ; mais à voir comment il définit ce pouvoir modérateur, qui n’est pas le pouvoir exécutif, puisque le pouvoir exécutif réside surtout dans le ministère, qui n’est pas non plus le pouvoir législatif, puisque le pouvoir législatif réside dans les chambres ; à voir, dis-je, ce qu’est le pouvoir modérateur dans la Politique constitutionnelle, on s’aperçoit bien vite que ce pouvoir modérateur est, quoi qu’en dise l’illustre publiciste, un pouvoir quasi inutile, qui ne modère que ceux qui veulent bien se laisser modérer et qui manquerait de puissance le jour où quelqu’un s’aviserait de lui manquer de respect. Telle n’est pas, grace à Dieu, chez nous la royauté constitutionnelle ; elle a une force qui lui appartient, et dont elle use pour se conserver elle-même et conserver du même coup la société. Mais, si la royauté de 1830 ne ressemble en rien au pouvoir modérateur défini par Benjamin Constant, je crains bien que la pairie créée en 1831 n’y ressemble trait pour trait. Elle ne demanderait pas mieux assurément que de modérer les passions, mais elle ne le pourrait pas. Qui peut croire en effet que, s’il y avait une collision entre la couronne et la chambre, élective, la chambre des pairs, telle que nous l’avons, pourrait s’entremettre entre les deux pouvoirs et les contenir comme un puissant arbitre ? Le voudrait-elle à l’égard de la couronne ? le pourrait-elle à l’égard de la chambre des députés ? La chambre des pairs, telle qu’elle a été instituée, semble faite pour représenter la sagesse et l’expérience de la société plutôt que pour en représenter la force. C’est une vertu plutôt qu’un pouvoir.
Plein de respect, comme je le suis, pour la pairie et pour ses membres, je ne voudrais pas dépeindre trop amèrement la faiblesse de la chambre des pairs ; mais ce n’est certes pas offenser la pairie que de répéter, en les affaiblissant, quelques-unes des plaintes éloquentes et consciencieuses qu’elle fait entendre tous les ans. Quelle part a-t-elle dans la discussion du budget ? Elle le discute sans pouvoir l’amender. Il est de règle, d’après la charte, que la chambre des députés discute la première le budget, mais non pas qu’elle le discute seule, non pas qu’elle insère dans le budget des dispositions relatives à d’autres matières que celles des finances, non pas que la chambre des pairs soit forcée d’adopter ces dispositions législatives sous peine de rejeter le budget, non pas que le ministère, à la chambre des députés, consente à l’insertion de ces dispositions législatives, et n’ait, à la chambre des pairs, d’autre souci que de faire adopter ces dérogations aux règles de la charte, contribuant ainsi de son cote à l’amoindrissement du pouvoir législatif de la chambre des pairs. Qu’arrivera-t-il en effet le jour où la chambre des députés insérera dans le budget une disposition pour réduire l’intérêt de la dette publique de 5 à 4 pour 100 ? Le ministère consentira-t-il à cette insertion ? la chambre des pairs y adhérera-t-elle ? et cette conversion des rentes qu’elle a jusqu’ici rejetée, s’y résignera-t-elle, quand elle la verra protégée et couverte par l’inviolabilité du budget ? Je ne parle ici que des plaintes que la pairie fait tout haut et tous les ans à l’occasion du budget. Elle a d’autres griefs moins exprimés, mais aussi grands : pourquoi le gouvernement a-t-il parfois nommé pairs des députés qui avaient échoué devant les électeurs, et pourquoi la chambre des pairs a-t-elle semblé devenir l’asile des disgraciés de l’urne électorale ? Pourquoi, si un député a donné sa démission de ses fonctions pour cause d’infirmités qui l’empêchent de prendre part aux délibérations, est-il nommé plus tard pair de France ? Est-ce pour le guérir ? ou bien y a-t-il des infirmités qui ne sont pas de mise à la chambre des députés et qui le sont à la chambre des pairs ? Pourquoi, s’il y a dans une famille deux hommes importans ou en train de le devenir, est-ce le moins important qui est nommé pair, tandis que l’autre reste député ? Pourquoi, à côté de la chambre des députés, qui exclue les préfets de son sein, la chambre des pairs voit-elle le banc préfectoral s’étendre tous les ans ? Si les préfets sont exclus de la chambre des députés parce qu’ils ne sont pas censés être assez indépendans, veut-on dire, en les admettant à la chambre des pairs, que l’indépendance y est moins nécessaire ? Si d’un autre côté, comme je le crois, les préfets ne sont exclus de la chambre des députés que parce qu’ils sont tenus à résidence, comment pourront-ils siéger à la chambre des pairs et résider dans leurs préfectures ? De quel côté la résidence est-elle obligatoire pour eux ? A Paris comme pairs, ou dans leurs départemens comme préfets ? parmi ces griefs, les uns touchent à des manques de tact et d’égards, les autres à une interprétation abusive de la loi ; mais tous font souvenir tristement de cette parole de M. Bérenger dans son rapport sur la constitution de la pairie, « qu’il fallait soigneusement éviter que la liste des candidats à la pairie ne se composât que des rebuts de l’autre chambre[2]. »
Chose curieuse, il n’y a pas un des inconvéniens dont se plaint la pairie actuelle qui n’ait été prévu en 1831, et cependant tel est l’entraînement des choses humaines que, malgré la prévoyance du mal, la pairie a été constituée telle que nous la voyons. « Une chambre nommée uniquement par le ministère serait dénuée d’autorité morale, et au lieu de prêter appui et secours au gouvernement, elle l’affaiblirait par son impuissance, disaient les membres de la commission qui soutenaient l’hérédité[3]. « Il faut, disait M. Guizot, que la chambre des pairs soit un pouvoir gouvernemental par sa nature, et tout-à-fait distinct, tout-à-fait indépendant du gouvernement par sa position… L’hérédité seule peut atteindre ce but. L’hérédité seule crée à côté du gouvernement un certain nombre de situations permanentes, élevées, au niveau du gouvernement, vivant habituellement dans sa sphère, connaissant ses besoins, pénétrées de son esprit, vouées aux mêmes intérêts généraux que lui, et dégagées de ses intérêts personnels, à la fois alliées et indépendantes… dont nous avons besoin et plus que jamais, c’est qu’il y ait dans la société des hommes qui par situation, par le fait de leur naissance, si l’on veut, se vouent et appartiennent spécialement aux affaires publiques, à la vie, politique, des hommes qui en fassent habituellement, naturellement leur étude, leur état… » Et cette aristocratie que M. Guizot croyait nécessaire à la société moderne, il l’appelait fort heureusement une aristocratie constitutionnelle. Eh bien ! je le demande à tout homme de bonne foi, cette aristocratie constitutionnelle, si elle existe quelque part chez nous, est-ce dans la chambre des pairs ? Est-ce là qu’elle se forme et qu’elle se développe ?
Les partisans de la pairie élective se rencontraient avec les partisans de la pairie héréditaire dans l’augure qu’ils faisaient de l’avenir de la pairie nommée par le gouvernement. « Attribuer à la royauté seule, ou pour mieux dire au ministère, la nomination des pairs, c’est remplacer le hasard de la naissance, dont on se plaignait à bon droit, par l’arbitraire ministériel, dont on se plaindrait à meilleur droit encore ; c’est déconsidérer la chambre des pairs, la mettre à un degré incommensurable au-dessous de celle des députés… c’est laisser la pairie sans racines dans la nation et dès-lors sans influence, tout en voulant l’élever comme une barrière entre la royauté et la démocratie… c’est donner au trône trop de force légale dans les temps de calme et pas assez de force réelle pour les temps de crise[4]. »
M. Decazes enfin, dans le rapport qu’il présenta à la chambre des pairs au nom de la commission chargée d’examiner la loi de la pairie, M. Decazes, combattant le système des catégories, disait avec une prévoyance devenue presque prophétique : « Est-ce bien répondre à l’institution de cette chambre que d’en faire la retraite presque nécessaire de tous les fonctionnaires de l’état ? Sont-ce les emplois publics que la charte nous appelle à représenter ? »
En face de ces sinistres augures sur l’avenir de la pairie, qui frappaient les yeux de tous les législateurs de 1831, ceux qui défendaient le projet du gouvernement, c’est-à-dire l’abolition de l’hérédité et la nomination royale, suppliaient le gouvernement d’être extrêmement scrupuleux dans le choix des membres de la chambre des pairs, et de bien comprendre l’immense responsabilité qui s’attachait à de pareilles nominations. « La nomination des pairs de France sera pour les conseillers de la couronne le sujet d’une grande responsabilité : elle leur imposera le devoir d’être sévères dans l’appréciation des titres d’admission ; car, si la faveur pouvait dicter un seul choix, il déconsidérerait tous les autres[5]. » - « Le droit de nommer des pairs est le plus beau trésor d’un roi constitutionnel. C’est avec cette monnaie, habilement économisée, qu’il doit récompenser les talens et les grands services. Le ministère qui, dans des vues autres que celles d’un juste intérêt de la royauté, dilapiderait ce précieux trésor, se rendrait coupable de la concussion la plus criminelle, d’une véritable trahison[6]. »
Voilà à travers quelles prévisions qui témoignaient combien la chambre était inquiète de l’avenir de la pairie qu’elle voulait fonder, à travers quelles recommandations qui montraient qu’on voulait suppléer à la faiblesse de l’institution par le bon choix des hommes, voilà comment fut fondée la pairie en 1831. C’est à nous maintenant de savoir si les prévisions se sont vérifiées, si les recommandations ont été suivies, si enfin nous avons une pairie.
Si nous n’avons pas une pairie, est-ce uniquement à l’abolition de l’hérédité qu’il faut s’en prendre ? J’ai hâte de discuter cette question, car, si le seul moyen de rendre à la pairie l’influence et l’ascendant qu’elle doit avoir est de restaurer l’hérédité, je n’hésite pas à dire qu’il n’y a pas lieu de songer à réviser la loi qui règle l’admissibilité à la pairie ; je ne crois pas en effet que la restauration de l’hérédité soit une chose possible ou même une chose désirable. Si j’avais eu l’honneur d’être membre de la chambre des députés en 1831, j’aurais voté le maintien de l’hérédité derrière les grandes autorités qui l’ont défendue, derrière M. Royer-Collard, M. Guizot, M. Thiers, derrière M. Bérenger, rapporteur de la commission mais l’hérédité est abolie depuis quinze ans : c’est un fait accompli et, selon moi, irrévocable.
Restaurer l’hérédité de la pairie, ce serait ébranler la charte. La charte a été révisée dans son ensemble en 1830, et dans son art. 23 en 1831. Ces deux dates ont clos l’ère de la révision, c’est-à-dire de l’instabilité : gardons-nous de la rouvrir.
Restaurer l’hérédité, ce serait faire un contre-sens si on accordait l’hérédité à la pairie actuelle, et une injustice si on ne l’accordait pas : Un contre-sens, car les pairs actuels ont été nommés comme viagers, c’est-à-dire pour eux-mêmes. Quand on nomme un pair viager, on ne regarde que lui-même et on a raison ; quand on nomme un pair héréditaire, on doit aussi considérer la famille ; il est différent de récompenser et d’honorer un homme ou de fonder une famille. Ce qui suffit dans un cas ne suffit pas toujours dans l’autre. Il y a beaucoup de pairs actuels auxquels, pour les rendre héréditaires, je ne demanderais qu’une chose, c’est qu’ils fussent leurs petits-fils. M. Bérenger comprenait fort bien cette différence quand il disait que l’hérédité était une magistrature mise en dépôt dans un certain nombre de familles, constituées par cela gardiennes à perpétuité des lois et des libertés publiques.
Restaurer l’hérédité, ce serait blesser en pure perte le sentiment le plus révolutionnaire du pays, le sentiment de l’égalité qui ne supporte que les concessions qu’il fait lui-même, souvent sans le vouloir, et dans les temps tranquilles, comme aujourd’hui, il en fait beaucoup plus qu’il ne croit. Il faut donc le laisser se restreindre et se limiter lui-même ; il faut surtout se garder de lui demander une abdication publique, comme serait la restauration de l’hérédité. Il ne s’y déciderait jamais.
M. le comte Molé disait, en 1831, dans la discussion sur la pairie : « À mes yeux, l’hérédité est perdue, perdue sans retour. Je ne partage nullement l’espérance de ceux qui croient qu’on pourrait y revenir un jour. Il n’est pas aussi aisé de réédifier que de détruire. » Ne songeons donc pas à restaurer l’hérédité de la pairie ; mais examinons plutôt si l’abolition de l’hérédité est la seule cause de l’affaiblissement de la pairie.
Il y a eu, selon moi, en 1831, un plus grand mal pour la pairie que la perte de l’hérédité, c’est que, tout en lui ôtant l’hérédité, on l’a laissée pour le reste telle, qu’elle était ; c’est qu’on lui a enlevé le principe de sa puissance en conservant soigneusement les contre-poids destinés à contre-balancer et à contenir cette puissance. La pairie était un corps qui avait sa force et qui avait aussi ses limites ; on a détruit la force et maintenu les limites.
Expliquons cette grave erreur de la loi de 1831. M. Guizot disait dans son discours « La pairie réside dans trois élémens, trois conditions. Par la nomination royale, elle est monarchique et fortifie le gouvernement ; par le nombre illimité de ses membres, elle s’adapte bien à la monarchie constitutionnelle et tient bien sa place dans le jeu des trois pouvoirs ; par l’hérédité, elle est monarchique et libérale en même temps ; elle est politique. Si vous détruisez l’un de ces trois élémens, l’une de ces trois conditions, vous portez atteinte à la monarchie constitutionnelle, à son jeu libre et complet[7]. ». Les trois conditions sont nécessaires l’une à l’autre : elles forment un système complet, et, si vous en retranchez une partie, il faut alors à ce système mutilé en substituer un autre ; il faut ne rien changer ou changer tout. Remarquez en effet que, dans le système de la pairie héréditaire, c’est l’hérédité qui est l’élément fondamental, et que les deux autres élémens ne sont que des précautions contre l’ascendant même de l’hérédité : une pairie héréditaire qui serait limitée pour le nombre et qui élirait elle-même ses membres deviendrait bien vite maîtresse souveraine de l’état. Aussi, par la nomination royale, l’ancienne pairie dépendait du gouvernement, et, par l’illimitation du nombre de ses membres, elle ne pouvait pas faire corps contre le gouvernement. Tout se trouvait par là dans un juste équilibre, et la force de la pairie avait des contre-poids ; mais quand, en 1831, on enleva à la pairie l’hérédité et qu’on garda en même temps la nomination royale, et surtout l’illimitation du nombre, la vie lui devint impossible. Elle avait perdu ses racines, et on voulait qu’elle eût encore de la sève !
L’illimitation est, contre la pairie, une arme redoutable. Aussi cette arme n’est bonne que contre une pairie forte ; contre une pairie faible elle n’est plus de mise. Les titres et les honneurs n’ont de prix que parce qu’ils ne peuvent pas appartenir à tout le monde, et que tout le monde y prétend. Aussi sont-ils tous limités. Chaque dignité, chaque fonction a un nombre fixe de titulaires. De là, quand un titre ou une fonction vient à vaquer, il y a une compétition naturelle entre les divers candidats, et cette brigue tourne au profit du titre même ou de la fonction. Elle en vaut plus, étant vivement ambition née. Mais qu’est-ce qu’un honneur que tout le monde peut avoir ? Et ici qu’on ne me parle point des catégories. J’examinerai plus tard les catégories, et je montrerai quel est leur bon et leur mauvais côté. Les catégories ne sont pas une limite au nombre des pairs ; elles sont une précaution contre la faveur et l’arbitraire. Elles ne sont pas une force pour la pairie, elles sont seulement une défiance contre le pouvoir.
La limitation du nombre des pairs devait être une des compensations accordées à la pairie en retour de l’hérédité. Nous n’avons pour l’hérédité aucun regret superstitieux, mais il nous est impossible de uns faire remarquer que l’hérédité avait surtout pour mérite de donner à la chambre des pairs une origine indépendante. A défaut de l’indépendance d’origine, si nécessaire aux pouvoirs politiques, il fallait au moins donner à la pairie l’importance qui s’attache aux titres exclusifs et limités.
Ce qui fait donc, selon moi, la faiblesse de la pairie depuis 1831, c’est qu’ayant perdu l’élément principal de sa constitution, elle a gardé les deux autres ; c’est qu’ayant été changée sur un point, et sur le plus essentiel, elle n’a pas été changée sur tous les autres. Il fallait une réorganisation complète : on s’est borné à un retranchement ; mais c’est la tête qui a été retranchée (2).
Le seul élément nouveau que le législateur de 1831 ait introduit dans l’organisation de la pairie, c’est le système des catégories ; mais les catégories ne peuvent certes pas remplacer l’hérédité. Elles n’en ont pas l’efficacité génératrice ; elles empêchent tel ou tel homme d’être pair, mais elles ne font pas que le pair nommé soit plus fort et plus puissant ; elles agissent en dehors de l’institution, elles n’agissent point au dedans ; elles préservent du mal, elles ne font pas le bien. Examinons cependant quel a été et quel peut-être leur effet sur la pairie.
Remarquons d’abord, comme une singularité piquante, que le système des catégories a à peine été discuté dans la chambre des députés : on s’est beaucoup débattu pour savoir si telle ou telle fonction donnerait droit à la pairie ; mais le système des catégories a été adopté de confiance. C’était une barrière contre la faveur, cela a suffi : on ne s’est pas demandé si les catégories donneraient la meilleure sorte de candidats. M. Bérenger, dans son rapport, se contente de dire que la commission a senti la nécessité de « renfermer le choix de la couronne dans certaines limites destinées, soit à prévenir l’erreur ou la surprise, soit à empêcher les nominations de faveur, soit à modérer certaines ambitions qui ne seraient justifiées par aucun service. » Dans la discussion, il est peu question des catégories, ou, quand il en est question, on ne montre pas quel est leur mauvais côté. Un député par exemple, M. Chalret Durrieu, craint que la couronne, pour influencer le vote des pairs, ne nomme leurs fils aux places mentionnées dans les catégories, afin que, plus tard, les fils puissent remplacer les pères, et que de cette manière l’hérédité soit continuée. Cette crainte suppose ce qui ne s’est pas vérifié ; elle suppose que le gouvernement aura beaucoup à compter avec la chambre des pairs, et qu’il aura beaucoup à faire pour se la concilier. Un autre député craint, avec plus de raison, que le gouvernement n’ait sur la chambre des pairs un trop grand ascendant, et il a, dit-il, « peu d’espoir en la fermeté de ces illustrations de diverses espèces dont on prétend composer la nouvelle pairie » M. Royer-Collard traite assez dédaigneusement les catégories d’illusoires. La chambre des pairs et son rapporteur, M. Decazes, comprirent beaucoup mieux le danger des catégories, quand ils virent que l’effet des catégories serait de faire de la chambre des pairs la retraite presque nécessaire de tous les fonctionnaires de l’état, et d’appeler la pairie à représenter les emplois publics.
Nous avons vu ce que M. Guizot attendait de la pairie : il en attendait la création d’une classe d’hommes politiques, d’une aristocratie constitutionnelle. Selon M. Royer-Collard, la chambre des pairs doit représenter l’inégalité, c’est-à-dire les supériorités, non pour leur intérêt, mais pour la protection de la société entière. Est-ce des catégories que nous pouvons espérer voir sortir cette aristocratie constitutionnelle souhaitée par M. Guizot, ces supériorités indiquées par M. Royer-Collard ?
Il y a entre les intentions de la discussion de 1831 et les effets des catégories une bizarre contradiction. Dans la discussion, il est toujours question de grandes illustrations, « d’hommes dont la patrie se soit honorée dans tous les temps, et qui joignent à de grands services une haute probité politique (1). » Le programme est beau ; cependant, quand on arrive aux faits, c’est-à-dire aux catégories, que trouvons-nous ? Des règles sur la durée des services, trois ans comme ambassadeur, dix ans comme conseiller d’état, dix ans comme procureur-général, etc. Ces services, assurément, comportent fort bien l’illustration, mais ils ne l’exigent pas. L’éclat et la gloire peuvent s’y joindre, ils n’en font pas nécessairement partie. On peut être ambassadeur, on peut être lieutenant-général, on peut encore être procureur-général pendant dix ans sans être illustre. Ne nous laissons donc pas tromper par l’ambiguité des mots. La discussion semble demander de grands services aux candidats de la pairie, une victoire gagnée, un grand dévouement accompli, une belle invention dans l’industrie, une grande œuvre dans les arts, un grand talent, et tout cela joint à la probité et à la capacité politiques ; mais les catégories expliquent ce mot de services : il ne s’agit plus que d’un temps de services plus ou moins long dans les fonctions publiques.
Vous vouliez, à l’aide de la pairie, avoir une aristocratie constitutionnelle ; vous avez, par le vice inhérent aux catégories, une hiérarchie de fonctionnaires retraités. Où sont, dans la pairie, ces situations permanentes, élevées, qu’appelait M. Guizot ? Cette classe d’hommes politiques qui font habituellement et naturellement des affaires publiques leur étude, leur état, est-ce la classe des fonctionnaires publics ? J’aurais bien mauvaise grace à médire des fonctionnaires publics ; mais il m’est permis de dire que, s’il est des fonctionnaires publics qui deviennent hommes politiques, il n’est pas nécessaire cependant d’être fonctionnaire pour devenir un homme politique. L’homme politique, tel surtout que l’entendait M. Guizot, tel que l’entendent les Anglais, ne se forme pas comme le fonctionnaire public ; il n’a pas les mêmes commencemens, il n’a pas le même but. Le fonctionnaire public aime à être de bonne heure dans la carrière ; il veut en parcourir vite tous les degrés, afin d’arriver le plus tôt possible aux plus élevés. Il est auditeur, maître des requêtes, conseiller d’état ; il est capitaine, colonel, général de brigade, lieutenant-général. La vie politique, s’il y entre, est pour lui l’accessoire ; la vie militaire ou administrative est pour lui le principal. L’homme politique, au contraire, a pour caractère principal de n’entrer d’abord dans aucune carrière spéciale ; il n’est ni marin, ni soldat, ni préfet, ni juge, ni professeur ; il est un peu tout cela ; il étudie les affaires publiques dans leur variété infinie ; il recherche quels sont les intérêts du pays, quels sont ses besoins, quels sont ses penchans ; il se prépare à la tribune par l’exercice de la parole ; il voyage, pour connaître les sociétés étrangères, et les comparer à la société à laquelle il appartient. Avec cette divers ! te d’études, il est, selon la force de son intelligence, superficiel ou universel, un bavard prétentieux ou un orateur éloquent. On voit quelle différence il y a entre l’éducation de l’homme politique et du fonctionnaire public. Le but aussi est différent. L’homme politique vise à être ministre ; le fonctionnaire public vise à être administrateur. Une société qui ne serait conduite que par des hommes politiques risquerait de n’être point administrée. Ses grandes affaires seraient bien faites ; ses affaires quotidiennes seraient fort mal faites. Il faut donc qu’une société ait à la fois des hommes politiques et des fonctionnaires publics. Il faut même que, dans la chambre et dans le ministère, il y ait à la fois des hommes politiques et des administrateurs. Aussi, j’ai toujours pensé qu’il était nécessaire que les fonctionnaires publics fussent admis à la chambre des députés dans une juste mesure ; mais c’est précisément parce que je crois bon qu’ils aient entrée dans la chambre des députés, qu’il me paraît étrange qu’ils aient une autre chambre, qui semble, grace aux catégories, leur appartenir plus spécialement. Si les emplois publics doivent être représentés dans les deux chambres, ils ne doivent pas y avoir une représentation exclusive et prépondérante. Ajoutez que les fonctionnaires publics qui entrent à la chambre des députés y entrent à titre d’élus du peuple, non à titre de fonctionnaires publics, tandis qu’à la chambre des pairs ils entrent à titre fonctionnaires et à raison de la durée même de leurs fonctions.
Il faut le dire, la chambre des pairs semble organisée de manière à avoir le moins d’hommes politiques possible et le plus de fonctionnaires publics, à n’être une assemblée politique que par tradition et par habitude, et à être, par la condition même de ses membres, un grand conseil administratif. En effet, pour qu’un fonctionnaire public devienne pair de France, il n’a qu’à laisser faire au temps et à se ménager les bonnes graces du ministère. Le temps et le savoir-faire font les frais de sa candidature. Comment, au contraire, un homme politique pourra-t-il entrer à la chambre des pairs ? Rien ne l’y porte naturellement, et tout l’en écarte. Pour être pair, tâchera-t-il d’abord d’être député ? Mais, s’il réussit, il sera peut-être fort tenté de rester député, tant du moins qu’il sera éloigné de l’âge du repos. Il aimera mieux l’atmosphère politique de la chambre des députés, atmosphère chaude et animée, que la tiède température de la chambre des pairs. Il sentira que c’est dans la chambre des députés qu’est le pouvoir, et c’est là qu’il cherchera à se consolider. De là, un grand inconvénient pour la chambre des pairs ; n’étant point recherchée par les hommes politiques, elle ne sera pas une assemblée politique. Cette aristocratie constitutionnelle souhaitée par M. Guizot, ce n’est pas dans son sein qu’elle se formera, et même, ne nous y trompons pas, c’est hors de son sein qu’elle se formera.
C’est dans la chambre des députés qu’elle, se formera, et, j’ai tort de parler au futur, elle y est déjà formée ; elle y existe, elle y a une grande et légitime influence qui s’augmentera chaque jour. Les organes du parti radical l’y ont déjà reconnue et signalée ; ils l’ont appelée la jeunesse dorée.
Dans la discussion de la pairie, en 1831, M. Thiers avait admirablement prévu cette conséquence de l’abolition de l’hérédité. « Vous voulez, disait-il, abolir l’aristocratie dans la chambre des pairs ; mais, comme vous ne pouvez pas l’abolir dans la société, elle entrera dans la chambre des députés. Les jeunes gens des grandes familles, ne pouvant plus être pairs, se feront nommer députés. » Je me souviens que beaucoup alors riaient de cette crainte ou de cette prévision, qui semblait étrange en 1831. Que pensent aujourd’hui les rieurs ?
Je me hâte de dire que, selon moi, ce n’est pas seulement parce que la pairie n’est plus héréditaire que les jeunes gens des grandes familles affluent dans la chambre des députés ; c’est aussi et surtout parce qu’on n’entre plus à la chambre des pairs que par la porte des fonctions publiques ou par la chambre des députés. Or, les fonctions publiques ne conviennent guère aux jeunes gens de grande famille qui se destinent à la vie politique ; il y faut un labeur trop spécial et trop étroit. De plus, avec les fonctions publiques, on ne devient admissible à la pairie que lorsqu’on est arrivé aux grades les plus élevés. Or, ces grades ne s’acquièrent qu’avec le temps, et on risque fort, de cette manière, de n’entrer dans la vie politique qu’à cinquante ans. Reste, pour les jeunes gens dont je parle, l’autre route, la chambre des députés ; mais j’ai déjà dit pourquoi et comment on s’arrête volontiers en chemin.
Ah ! si le jour où l’hérédité a été abolie, on y avait substitué l’élection, soit directe, soit indirecte, je ne doute pas que notre jeune aristocratie constitutionnelle, au lieu de se détourner vers la chambre des députés, n’eût cherché à se faire sa place dans la chambre des pairs. Puisqu’elle a bien voulu, pour entrer dans la vie politique, accepter l’épreuve de la candidature électorale, elle l’eût fait d’aussi bon cœur pour entrer au Luxembourg que pour entrer au Palais-Bourbon. Alors la pairie, à la fois élective et viagère, aurait pu devenir le centre et le noyau de cette aristocratie constitutionnelle, que nous avons imprudemment forcée de se transplanter.
Quoi qu’il en soit, la révolution que prévoyait M. Thiers est faite aujourd’hui. Un des premiers effets de la constitution de la pairie en 1831, et de l’établissement des catégories, a été d’écarter de la chambre des pairs les hommes politiques et cette jeunesse aristocratique constitutionnelle que le Luxembourg autrefois s’appropriait, et : qui, chassée du Luxembourg par l’abolition de l’hérédité et la non-électivité de la pairie, a dû se réfugier dans la chambre des députés. On n’a voulu qu’elle fût là où elle devait être ; elle s’est placée là où on ne voulait pas qu’elle fût.
J’ai aminé l’effet général des catégories ; il faut les étudier de plus près, afin de voir leur bon et leur mauvais côté. N’oublions pas que les catégories font, depuis quinze ans, partie de la loi qui a réglé recrutement de la chambre des pairs, et que, s’il est permis de les réviser, il est impossible de les abolir tout-à-fait. Jugeons-les donc impartialement d’après ce qu’elles ont de bien et le mal.
Il y a dans les catégories une distinction à faire : les unes concernent seulement les fonctions publique, et ce sont celles-là que je ne regarde pas comme heureuses et fécondes pour la chambre des pairs : les autres concernent les fonctions électives, qui, après un certain temps de service, donnent aussi entrée à la chambre des pairs, et celles-ci ont l’avantage, à mes yeux, de rattacher l’origine de la chambre des pairs à l’élection populaire ; mais elles l’y rattachent d’une manière trop indirecte.
Le malheur de la chambre des pairs, en effet, depuis l’abolition de l’hérédité, c’est que, n’ayant plus ses racines en elle-même, elle ne les a pas non plus dans le pays. Parcourez les catégories qui concernent les fonctions publiques, et dites quels sont les liens nécessaires entre le pays et les fonctionnaires admissibles à la pairie. Quand je parle du pays, je parle d’une province, d’un département, d’un canton ; je ne parle pas de l’état en général que servent les fonctionnaires publics. Cependant ces liens qui existent entre un homme et une ville ou un département sont fort importans de nos jours. Le gouvernement ne touche pas seulement la société par les autorités constituées, tels que les préfets et les sous-préfets ; il la touche par des influences reconnues, telles que les députés, les membres des conseils-généraux, les maires, et l’ascendant qu’ont ces fonctionnaires électifs contribue beaucoup à l’ascendant du gouvernement. Il est donc à désirer que les membres des chambres aient chacun leur cercle d’action et d’influence ; mais quelle action voulez-vous que puisse avoir un lieutenant-général qui, sorti à vingt ans de son département pour entrer à Saint-Cyr, a depuis ce temps servi honorablement dans l’année, et est toujours resté loin de ses compatriotes ? il faut en dire autant et même plus des ambassadeurs, dont le métier est de vivre à l’étranger ; des conseillers d’état, qui résident à Paris ; des amiraux et vice-amiraux, qui sont sur mer ; des gouverneurs coloniaux ; des membres de l’institut, qui siègent à Paris. Non pas que ces divers fonctionnaires ne puissent avoir des liens très étroits avec tel ou tel département, ils peuvent même cultiver très soigneusement ces relations ; mais ces relations ne résultent pas nécessairement de leurs fonctions, et de plus ils n’en ont pas besoin légalement pour arriver à la pairie. Leurs fonctions ou leurs études leur ôtent donc, pour ainsi dire, toute influence locale, et les séparent du pays plutôt qu’elles ne les y rattachent. Il y a tel savant, connu de l’Europe entière, qui n’aurait pas deux voix dans son département.
Et ne croyez pas parce qu’ils ne représentent aucun intérêt local, ces candidats à la pairie soient plus propres à représenter les intérêts généraux. Non ; ils représentent un intérêt spécial, l’intérêt de telle ou telle fonction ou de telle ou telle science, et les intérêts spéciaux sont, selon moi, aussi étroits et aussi exclusifs que les intérêts locaux. Les hommes qui comprennent le mieux les intérêts généraux du pays, ce sont les hommes politiques, ceux dont nous avons indiqué L’éducation et le but ; mais ce sont précisément ces hommes politiques que les catégories de fonctionnaires excluent de la chambre des pairs.
Reste la seconde espèce de catégories, celle qui concerne les fonctions électives. Ces catégories constituent une sorte de candidature, mais cette candidature est trop indirecte. Le député qui fait ses six ans de législature, le membre du conseil-général qui prétend à la présidence, le maire d’une ville de trente mille ames qui garde pendant cinq ans ses foncions municipales, ne sont candidats à la pairie que par occasion. Sauf le député, ils ne se préparaient pas à la vie politique, ils ne voulaient pas devenir membres d’une assemblée législative. Ils sont donc appelés à la politique sans s’y être voués, et c’est là encore, pour la chambre des pairs, une cause d’affaiblissement comme pouvoir politique. M. de Francaleu avait cinquante ans quand lui vint le talent de faire des vers. Avec le système des catégories, c’est à cinquante ans aussi que viendra aux candidats à la pairie le talent de faire des lois. Ainsi, les catégories que j’appellerais volontiers électives ont elles-mêmes l’inconvénient, sauf la catégorie de la députation, de ne pas donner à la chambre des pairs les hommes qu’il faut à une assemblée politique ; et, pour cette chambre, la meilleure catégorie et la plus féconde est encore, chose triste à dire, celle des députés fatigués.
Il en serait autrement si, au lieu de faire de certaines catégories électives une candidature indirecte pour la pairie, on trouvait le moyen de lier plus directement la pairie aux fonctions électives, si la pairie, au lieu d’être l’accessoire d’une fonction, devenait un but principal. Alors il y aurait des hommes politiques qui se prépareraient spécialement à la pairie, alors la pairie redeviendrait une assemblée politique.
Cette idée nous amène, après avoir examiné les causes diverses de l’affaiblissement de la pairie, à rechercher quels sont les moyens de remédier à ce dépérissement progressif.
Commençons par déterminer nettement ce que nous pouvons faire. Il ne s’agit pas, en effet, de reconstituer la pairie de fond en comble ; la charte a restreint le champ des réformes possibles de la pairie ; on ne peut modifier que les conditions d’admissibilité toute autre modification est interdite. Il ne faut donc songer ni à rétablir l’hérédité, ni à ôter au gouvernement le droit de nommer les pairs, ni à limiter le nombre des pairs.
N’étendons pas au-delà du cercle que nous venons de marquer la réforme de la pairie ; mais ne laissons pas non plus restreindre le cadre. Ne prenons pas plus de liberté que la charte ne nous en donne, mais prenons toutes celles qu’elle nous donne.
Plusieurs systèmes furent proposés en 1831, et M. Bérenger, dans son rapport, discute soigneusement ces divers systèmes. Le premier, et celui qui semble le plus simple, est l’élection directe. Ce système fut repoussé : il créait deux chambres de même origine, et, comme pour diversifier leur nature il fallait les faire élire par des électeurs différens, il rétablissait les grands et les petits collèges électoraux essayés sous la restauration, et supprimés en 1831 par la nouvelle loi d’élection. Nous n’avons pas, du reste, à nous occuper du système de l’élection directe : ce système ôte au roi la nomination des pairs, il est contraire à la charte. Ce n’est pas une des réformes que nous ayons le droit de proposer.
Après le système de l’élection directe, le rapporteur de 1831 discute le système d’une candidature parmi laquelle le roi aurait le droit de choisir. Ce système, qui avait beaucoup de faveur dans la chambre, est écarté par la commission, à cause surtout des difficultés d’exécution. Voyons cependant quel est ce système des candidatures si mal traité par leur commission de 1831. D’abord, l’idée de la candidature a un grand avantage à nos yeux, c’est qu’elle est une de celles que la charte ne nous interdit pas de proposer. En effet, elle respecte le droit du gouvernement de nommer les pairs ; elle change seulement les conditions de l’admissibilité. Elle a cet autre avantage, que les modes de candidatures sont très divers. Ainsi, les candidats peuvent être présentés par des collèges électoraux différemment composés, par la chambre des députés, ou par la chambre de pairs seule, ou par les deux chambres réunies, si bien qu’en dessous de la nomination royale il y a plusieurs systèmes de candidature qui peuvent être discutés et adoptés. Examinons donc les divers modes de candidature proposés en 1831, et qui ne furent repoussés alors qu’à cause des difficultés d’exécution.
La candidature, disait-on, est une gêne pour le pouvoir qui choisit ou n’est pas une garantie pour le pouvoir qui présente. Elle est une gêne quand les candidats sont choisis de manière qu’il n’y a qu’un seul choix qui soit possible. Ce serait le cas, si chaque collége électoral avait trois candidats à présenter : il y aurait un nom digne et illustre, les deux autres seraient obscurs ou incapables ; le choix du roi deviendrait forcé ; ce seraient les électeurs qui nommeraient. La candidature n’est pas une garantie, quand le choix se fait une liste nombreuse ; ce serait le cas, si une liste de candidats était formée pour la France pari les collèges électoraux, avec obligation, pour le roi, de choisir les pairs dans cette liste. L’obligation ne serait pas gênante, tant le choix serait large ; mais la candidature alors ne serait plus une garantie.
Ainsi, la première difficulté tient à la nature même de l’institution. La candidature est ordinairement une fiction. C’est toujours celui qui choisit ou celui qui présente qui nomme réellement.
À cette difficulté, je réponds qu’elle naît de la logique plutôt que de la pratique. Le but de la candidature n’est pas d’équilibrer les deux volontés qui y concourent, de manière que l’une n’y ait pas plus de part que l’autre : le but de la candidature doit être de faire de bons choix et d’empêcher les mauvais. Il faut, toutes les fois qu’on organise un système de candidature, viser non pas à l’équilibre impossible des co-choisissans, mais à l’excellence des choix.
Qui présentera des candidats au choix du roi ? Seront-ce les collèges d’arrondissement ? Vous aurez, dit-on, des notabilités de clocher ! Pas plus que nous n’en avons à la chambre des députés. Pourquoi ne pas supposer que les électeurs auront la main aussi bonne pour les candidats à la pairie que pour les députés ? Mais alors, continue-t-on, vous aurez, par la nature même des candidats, une chambre des pairs composée à peu près de la même manière que la chambre des députés, la doublure d’un pouvoir et non son contre-poids. — L’objection est juste : ne déléguons pas aux collèges d’arrondissement le droit de présenter les candidas la pairie.
Sera-ce tous les électeurs réunis au chef-lieu du département qui éliront les candidats ? Même objection : les choix seront faits dans un esprit local et étroit. Les illustrations vivent surtout dans la capitale : les collèges de département viendront-ils les y chercher ? — Je suis peu touché de cette objection ; mais je vais signaler une autre difficulté. Dès qu’il y aura, pour nommer les candidats à la pairie, des collèges de département, les collèges d’arrondissement, chargés de nommer les députés, deviendront impossibles. On ne concevra pas ces doubles collèges et cette double élection. Il faudra tôt ou tard faire élire les députés par les collèges de département chargés de choisir les candidats à la pairie, ou faire élire les candidats à la pairie par les arrondissemens qui nomment les députés. L’électeur n’aime pas à se déranger deux fois, et il serait triste que les élections des candidats à la pairie ne fussent pas plus fréquentées que les élections des officiers de la garde nationale. Quoi qu’il en soit, l’élection au chef-lieu devient inévitable pour les députés, si elle s’y fait une fois pour les candidats à la pairie, et alors revient la juste objection qu’au lieu de deux chambres d’origine et de vocation différentes, vous avez la même chambre partagée en deux salles.
Ajoutez que si, pour éviter entre les deux chambres l’identité de nature et d’origine, vous créez des collège d’électeurs différens, si vous exigez un cens plus élevé, si vous les réunissez au chef-lieu du département, ou même, comme on le proposait aux chefs-lieux de cours royales, vous rétablissez, comme nous l’avons déjà dit, les grands collèges de la restauration et le double vote.
Le rapport de M. Bérenger discute et écarte tour à tour les divers systèmes de candidature que je viens d’indiquer. Il en est deux autres qu’il discute à peine et dont je dois parler avec quelque détail, car ils me semblent préférables aux autres systèmes, et ils ont l’avantage de donner à la pairie une origine plus nationale et plus indépendante. Je veux parler 1° du système qui donne à la chambre des pairs le droit de se recruter elle-même, comme fait l’Institut ; 2° du système qui rattache la pairie aux conseils-généraux, et leur confie le soin de présenter des candidats au choix du gouvernement.
Un homme éclairé et honnête, M. Félix Bodin, proposait en 1831 le système qui donne à la pairie le droit de pourvoir à son propre recrutement, et, de nos jours, un publiciste distingué, M. le comte Czieskowski, a renouvelé cette idée dans une brochure remarquable. Ce système cependant ne peut plus aujourd’hui être proposé d’une manière aussi complète et aussi étendue qu’en 1831. En effet, M. Félix Bodin, faisant la chambre des pairs à l’instar de l’Académie, limitait le nombre des pairs : la charte veut que ce nombre soit illimité. M. Félix Bodin faisait élire et nommer les pairs par la pairie : la charte veut que les pairs soient nommés par le roi. Il suit de là 1° que, si la pairie peut être appelée d’une manière quelconque à se recruter elle-même, ce ne peut plus être qu’en présentant des candidats à la nomination royale, et en les présentant, non pas à chaque vacance de siége, mais à certaines époques fixes et en nombre indéterminé. J’avoue que le système ainsi modifié n’aura plus sa vertu et son efficacité primitives ; mais, selon moi, il en aura encore une grande, et surtout il vaudra mieux que le système des catégories tel que nous l’avons.
Énumérons rapidement les avantages de cette candidature confiée à la pairie. Les candidats qui arriveront de cette manière au Luxembourg auront une origine indépendante. La pairie aura sa source en elle-même ; elle sera distincte des autres pouvoirs sans leur être contraire. L’hérédité, c’est-à-dire le droit de se perpétuer par soi-même, sera transportée des pairs à la pairie, et des individus au corps.
Il y aura pour les hommes politiques une autre manière d’arriver à la pairie que de passer par la chambre des députés ou par les emplois publics. La chambre redeviendra une véritable assemblée politique. Quand une place est vacante à l’institut, il se présente à l’instant plusieurs candidats ; il y aura de même une concurrence pour être porté par la chambre des pairs sur la liste de candidature, car cette candidature, ne fût-elle pas suivie de la nomination, sera elle-même un titre d’honneur qui excitera de nobles ambitions.
Quels soit les dangers de ce système ? d’obliger le ministère à nommer les candidats désignés par la pairie ? Il y sera obligé, il est vrai, à une sorte de respect humain ; mais, si les choix sont bons, ce n’est pas un mal.
Il y aura dans cette liste de candidats, beaucoup de fils et de neveux de pairs, et l’hérédité sera rétablie à l’aide de la candidature. — La nomination royale servira de frein et de barrière aux prédictions naturelles de la paternité ou du népotisme.
Je ne demande pas, en effet, que ce système soit le seul mode de recrutement de la pairie ; il faut le combiner avec d’autres modes. Les candidats proposés par la pairie concourraient avec les autres candidats déjà désignés par la loi. Ce serait une catégorie de plus ; mais j’avoue, et je ne suis pas effrayé de cet aveu, que, si ce droit de candidature était bien exercé par la chambre, les candidatures émanées de la pairie primeraient bientôt toutes les autres. Quant à moi, je m’en féliciterais ; je ne veux pas que cette candidature soit exclusive ; je ne demande pas mieux qu’elle soit prépondérante.
Ainsi, confier à la chambre des pairs le droit de proposer, à certaines époques fixes, un nombre indéterminé de candidats entre lesquels le gouvernement ferait un choix, concurremment avec les candidats fournis par les autres catégories, tel est un des points de la réforme de la loi sur la pairie que je proposerais avec le moins de défiance, persuadé que ce serait un bon acheminement au but que nous devons chercher à atteindre, c’est-à-dire d’avoir une pairie, et d’échapper à la prophétie de M. Royer-Collard.
L’autre mode de recrutement de la pairie, ou plutôt de candidature, puisque, dans les termes de la charte, il ne peut être question que de candidatures et non pas de nominations, l’autre mode, dis-je, de candidature que le rapporteur de 1831 ne discute guère non plus, est le système qui rattache la pairie aux conseils-généraux, en leur confiant le soin de présenter des candidats. « Ce moyen, dit M. Bérenger, aurait, au premier abord, l’avantage de lier l’institution de la pairie aux institutions départementales, de telle sorte qu’elles se prêteraient un mutuel appui ; mais on se trouve arrêté par la crainte de donner aux conseils-généraux un caractère politique, tandis qu’il est si important de leur ôter ce caractère, pour les laisser exclusivement occupés d’intérêts locaux. »
Je dois d’abord remarquer qu’en 1831 les conseils-généraux n’étaient pas constitués, et qu’on ne savait pas encore quel serait l’effet de cette nouvelle institution. Aujourd’hui l’expérience est faite : les conseils-généraux ont réussi : ils sont une des institutions que le pays a le mieux adoptées. Les défiances que l’on avait à ce sujet en 1831 ne sont donc plus de saison, et, en rattachant la pairie aux institutions départementales de telle sorte qu’elles se prêtent un mutuel appui, on sait quel est l’appui que les conseils-généraux pourront donner à la Pairie ; c’est un appui populaire et territorial, si je puis parler ainsi : un appui populaire, car, procédant de l’élection, les conseils-généraux rattacheront la chambre des pairs au pays, et lui donneront une origine indépendante ; un appui territorial, car les conseils-généraux sont surtout chargés de représenter les influences locales. Ce n’est pas toujours le plus grand propriétaire du canton qui est membre du conseil-général ; mais la propriété en général, avec tous les intérêts qui s’y rattachent, la viabilité des routes, la facilité des transports, l’amélioration de l’agriculture, dans les grandes villes le développement et la protection de l’industrie nationale, tout cela est représenté et défendu par les conseils-généraux. Ils s’occupent des intérêts locaux ; mais ces intérêts locaux sont déjà assez élevés pour être des intérêts généraux. Ces intérêts sont locaux, parce qu’ils s’appliquent à une portion du territoire ; ils sont généraux, parce que de leur bon accommodement résulte la prospérité générale du pays. L’influence territoriale résidant ainsi dans les conseils-généraux, il y a un grand avantage à rattacher la pairie à cette influence, qui est une influence d’ordre et de stabilité.
Déjà, dans la pensée du législateur de 1831, il avait paru bon de rattacher à la pairie l’influence de la propriété, de l’industrie et du commerce, et de l’y rattacher à l’aide des fonctions électives. De là cet article de la loi qui déclare admissibles à la pairie les propriétaires, les chefs de manufacture et de maison de commerce ou de banque payant 3,000 francs de contributions directes, soit à raison de leurs propriétés foncières depuis trois ans, soit à raison de leurs patentes depuis cinq, lorsqu’ils auront été pendant six ans membres d’un conseil-général ou d’une chambre de commerce. De là encore cet autre article qui admet également à la pairie les présidens trois foi élus des conseils-généraux. Ce serait donc se conformer aux intentions du législateur, en les étendant, que d’établir un nouveau lien entre la pairie et les conseils-généraux, en les chargeant du soin de présenter au choix du gouvernement une liste de candidats pris dans le sein du conseil-général ou en dehors. Cette candidature, plus large que celle des deux catégories que je viens de citer, lesquelles exigent ou 3,000 francs d’impôts ou trois élections à la présidence, accroîtrait d’une part la puissance des conseils-généraux, et de l’autre donnerait aux membres de la pairie cette part d’influence locale que doivent exercer dans notre gouvernement les membres des assemblées délibérantes. La chambre des pairs est trop parisienne ; elle ne touche pas assez au sol de nos départemens. La candidature des conseils-généraux donnerait aux pairs une patrie locale.
J’ajoute encore que cette candidature, non plus que celle que je propose de confier à la chambre des pairs, ne serait point exclusive : elle concourrait avec la candidature des autres catégories.
Reste l’objection que faisait M. Bérenger : Vous allez donner aux conseils-généraux un caractère politique qu’ils ne doivent pas avoir. La politique est déjà pour beaucoup dans l’élection des membres des conseils-généraux ; elle sera aussi pour beaucoup dans la candidature que je leur remets ; mais je ne m’en plains pas. Dans notre gouvernement, tous les corps ont et doivent avoir un esprit politique. Les élections des présidens et des secrétaires dans les conseils-généraux sont des élections politiques. Cela empêche-t-il les conseils-généraux de s’occuper ensuite des affaires locales et de les bien faire ? Nullement. La politique règne et doit régner dans les conseils-généraux, mais elle ne gouverne pas. Les choix qu’ils font sont politiques et doivent l’être ; leurs délibérations ne sont pas politiques et ne doivent pas l’être, parce que leurs délibérations sont réglées par leurs attributions.
La réforme que je propose de faire dans la pairie est, comme on le voit, simple et modeste. Il ne s’agit pas de faire table rase, il ne s’agit pas de détruire toutes les catégories pour y substituer une ou deux candidatures exclusives. Je conserve les catégories qui concernent les emplois publics. Seulement, comme ces catégories ne sont pas suffisamment contrebalancées dans la loi actuelle par les catégories qui concernent les fonctions électives, et que de cette manière la chambre des pairs ne se recrute pas conformément au but que le législateur voulait atteindre en 1831, j’étends les catégories électives, en y introduisant deux candidatures nouvelles, afin d’établir un plus juste équilibre entre les catégories électives et les catégories administratives.
Ces deux candidatures émaneront, l’une de la chambre des pairs, l’autre des conseils-généraux. La candidature de la chambre des pairs sera illimitée. La prudence de la chambre et l’esprit de corps limiteront suffisamment cette candidature. Le nombre des candidats que pourront présenter les conseils-généraux sera déterminé par la loi.
Ces limitations, soit morales, soit légales, ne nuiront pas au droit illimité que le roi a de nommer des pairs, car la royauté pourra toujours puiser dans les catégories autres que celle des candidats de la pairie ou des conseils-généraux, et le maintien de ces catégories garantit l’illimitation de la chambre des pairs prescrite par la charte.
Il me reste à résumer rapidement les idées que je viens d’émettre.
Avons-nous une pairie ? Avons-nous dans la chambre des pairs cette aristocratie constitutionnelle que demandait M. Guizot ? Avons-nous le pouvoir modérateur que voulait constituer M. Bérenger ? Non.
Est-ce à l’abolition de l’hérédité seulement qu’il faut s’en prendre de la faiblesse de la chambre des pairs ? Non. Cette faiblesse tient à ce qu’en lui ôtant l’hérédité, qui était son principe de force, on ne lui a donné aucun principe de force nouvelle.
Les catégories, qui sont le seul élément nouveau de la pairie, n’ont pas en elles-mêmes la vitalité nécessaire à la chambre des pairs.
Il faut donc chercher ailleurs que dans les catégories la force qui manque à la chambre des pairs. Il faut ajouter aux catégories deux candidatures, les candidatures émanées de la pairie, et les candidatures émanées des conseils-généraux.
Ces candidatures, combinées avec les catégories, laissent subsister le droit que le roi a de nommer les pairs, et d’en nommer autant que bon lui semble.
Ces candidatures amèneront dans la chambre des pairs la double influence des hommes politiques et des grands propriétaires, et l’y amèneront d’une manière indépendante. Or, nulle part, cette double influence n’est mieux placée que dans la chambre des pairs.
Cette réforme de la pairie, que je crois nécessaire, est-il bon de l’entreprendre maintenant ? Oui, parce que les esprits sont calmes, parce que les passions sont amorties, parce que les réformes qui se font dans les jours d’orage sont toujours chanceuses, parce que le hasard y préside plus que la sagesse : témoin la reconstitution de la pairie en 1831. Tous les granits esprits de la chambre des députés voulaient l’hérédité de la pairie, M. Thiers, M. Guizot, M. Royer-Collard, M. Périer ; ils n’ont pas pu faire prévaloir leur opinion, ils ont été vaincus par l’entraînement des passions du jour : preuve évidente que les réformes s’opèrent mal dans les temps de trouble. On veut alors tout faire ou tout détruire en un seul coup. Les bonnes et sages réformes sont, au contraire, celles qui se font dans les momens de tranquillité, avec lenteur, avec maturité. Nous sommes, hélas ! trop habitués à croire que les jours de création sont des jours d’orage. On ne crée, au contraire, qu’à l’aide de l’ordre et de la paix. « C’est une œuvre lente que la fondation d’un gouvernement, disait M. Guizot dans la discussion de la pairie ; c’est une œuvre qui peut être accomplie, non par un prétendu pouvoir constituant, par un congrès, par quelque déploiement extraordinaire de la souveraineté nationale, mais par le concours tranquille, régulier, des pouvoirs légaux, naturels, permanens. C’est ainsi, et ainsi seulement, que les gouvernemens se fondent. » À ces grandes paroles, je n’ajoute qu’un mot : C’est ainsi, et ainsi seulement, que l’Angleterre fait ses grandes réformes, et perpétue sa consitution en la renouvelant.
SAINT-MARC GIRARDIN.
- ↑ Rapport de M. Bérenger, page 21.
- ↑ Rapport, page 31.
- ↑ Page 33.
- ↑ M. Lherbette, page 16.
- ↑ Rapport de M. Bérenger, page 35.
- ↑ M. Bignon (de l’Eure), page 25.
- ↑ Discours, page 16.
« La pairie a vie telle qu’on nous la présente n’est pas un système ; elle n’est qu’une transaction ; elle n’est, en un mot, que l’hérédité mutilée. » (Discours de M. Molé, 22 décembre 1831.)