France et Espagne (1902-1912)
Pénélope a terminé sa toile. M. Garcia Prieto, secrétaire d’État du royaume d’Espagne, et M. Geoffray, ambassadeur de la République française, ont mis le point final au traité qu’ils préparaient depuis un an. Nous n’entendrons plus dire, tantôt que les négociations sont en bonne voie, et tantôt qu’elles subissent une crise. L’accord est conclu, accord laborieux et disputé, dont il faut oublier la difficile genèse, si l’on veut, comme il convient, en recueillir le fruit tardif.
Que la France et l’Espagne dussent avoir l’une et l’autre une politique marocaine et que ces politiques dussent être solidaires, la géographie comme l’histoire l’exigeait, et la nature des choses se fût vengée de quiconque eût passé outre à cette exigence.
Il n’est aujourd’hui plus besoin de revenir sur les motifs qui ont conduit la France au Maroc. Ils ont été longuement débattus à la tribune et dans la presse et ont pendant longtemps divisé les esprits ; mais aujourd’hui, les faits sont accomplis et toute discussion rétrospective ne pourrait qu’affaiblir l’union dont nous avons plus que jamais besoin. Il est certain qu’une frontière commune de douze cents kilomètres nous créait des intérêts que nous devions protéger et des obligations auxquelles nous ne pouvions pas nous soustraire. Nos colons devenaient tous les jours plus nombreux dans l’Empire chérifien et y souffraient davantage de l’anarchie grandissante. Chaque jour des incidens nouveaux sollicitaient de nous des solutions définitives. Enfin, en dépit du désordre qui régnait au Maroc ou peut-être à cause de ce désordre même, d’autres que nous commençaient à jeter les yeux sur lui et, pour les empêcher d’y aller, nous étions amenés à y intervenir nous-mêmes. Les votes successifs des Chambres et l’adhésion du sentiment public ont, depuis dix ans, consacré ces motifs.
Pour l’Espagne, les raisons matérielles étaient moins impérieuses, mais non point les raisons morales. Ce généreux pays, après la cruelle épreuve de 1898, cherchait des réparations à sa fierté, et la rive africaine allongée sous ses yeux les lui représentait prochaines. Isabelle la Catholique n’avait pas vainement inscrit dans son testament le but de la mission historique qu’elle léguait à ses sujets : poursuivre les Maures jusqu’au delà du détroit. Cette poursuite commencée, il y a quatre siècles, continuée avec des fortunes diverses, mais avec gloire, avait laissé des jalons, les présides, nids d’hirondelles accrochés aux rochers du Rif, possessions médiocres et pauvres, mais qu’auréolait l’espérance. Si le Maroc demeurait ce qu’il était, épave de féodalité historique à deux pas de l’Europe moderne, empire inasservi de sultans impuissans, l’Espagne pouvait se contenter de cet espoir. Que d’autres au contraire vinssent mettre de l’ordre dans ce désordre, c’était pour elle l’obligation de passer aux actes. Tout en souhaitant que le Maroc fût sien, l’Espagne se résignait à ne pas le prendre, s’il n’était à personne en Europe. S’il semblait qu’il dût changer de maître, elle devait en réclamer sa part : sentiment trop naturel pour que la France pût l’ignorer, ou, pis encore, le heurter.
L’action marocaine des deux pays devait donc, le jour où elle se préciserait, avoir l’entente pour base. En donnant au problème marocain une place de premier rang dans le plan de notre diplomatie, M. Delcassé le comprit ainsi, et, muni du consentement italien, c’est avec l’Espagne qu’il voulut traiter d’abord. A la même époque, le chef éminent des conservateurs espagnols, M. Francesco Silvela, disait : « La situation actuelle du Maroc fermé au commerce, à la civilisation, à toute augmentation de la population, à l’exploitation de ses mines, à la consommation et à l’échange des produits, n’est ni un bénéfice, ni une richesse, mais bien une raison de pauvreté, de stérilité et de stagnation pour l’Espagne… C’est dans une entente avec la France que nous trouverons l’appui le plus sûr, non certes pour la guerre, mais pour un partage équitable et raisonnable. » Ainsi des deux côtés s’affirmait dès l’origine la même volonté d’accord.
Dès 1902, la négociation s’engagea, négociation mystérieuse dont on n’a parlé dans les Chambres qu’à mots couverts. J’emprunte à un document inédit, les procès-verbaux de la commission sénatoriale chargée d’examiner le traité franco-allemand du 4 novembre 1911, les seuls renseignemens officiels arrachés à la discrétion des ministres. « Il y a eu, disait M. de Selves, des textes divers examinés successivement. Je sais bien qu’en 1894 M. Hanotaux et M. Moret causaient de nos intérêts communs au Maroc. Mais ce n’étaient que de simples échanges de vues. En 1902, M. Delcassé tente un accord avec l’Espagne. Celle-ci redoute les susceptibilités de l’Angleterre. Elle veut se faire appuyer par la Russie. Bref on n’arrive pas à une solution. » Et sur une question de M. le comte d’Aunay demandant : « Avait-on déjà délimité la zone espagnole ? » M. de Selves ajoute : « Évidemment. Mais je n’ai là-dessus rien de définitif. » Comme M. de Lamarzelle insiste et veut savoir si le texte de l’accord de 1902 publié par un journal est exact, M. de Selves multiplie les affirmations d’ignorance : « Je n’en sais rien… Je ne puis rien dire de précis… Je n’en puis pas dire plus… Je ne sais pas. » Le ministre se borne à conclure : « La date de la rupture des pourparlers est le 1er février 1903. »
En réalité, l’accord avait été poussé jusqu’aux précisions dernières qui précèdent la signature. M. Jules Cambon, ancien gouverneur général de l’Algérie, était alors ambassadeur à Madrid. Dès longtemps, il avait son système marocain. Le Maroc l’intéressait, non point par sa côte méditerranéenne, mais par sa côte atlantique. Il estimait que, de Bizerte à Mers-el-Kebir, la France tenait assez de la mer latine et que si, en raison de son voisinage, elle étendait son contrôle au Maroc, c’est comme riverain de l’Atlantique que le Maroc avait du prix pour elle. Entre M. Delcassé et M. de Léon y Castillo, négociateurs pleins de ressources, les conversations furent nombreuses et parfois orageuses. On en a publié le résultat dans le Correspondant, il y a plusieurs années, et dans divers journaux l’hiver dernier : textes reconstitués de bonne foi, mais apocryphes, où le détail était faux, l’ensemble exact. M. Delcassé avait accepté en principe que l’Espagne obtint comme zone d’influence l’ancien royaume de Fez, la France l’ancien royaume de Marrakech : l’Atlantique seul avait été notre but.
Pourquoi cet accord ne vit-il jamais le jour, fût-ce celui clair-obscur de la ratification secrète ? Des scrupules identiques, nés de la même origine, l’expliquent des deux parts. M. Silvela, devant l’importance d’un traité qui modifiait l’équilibre de la Méditerranée occidentale, recula le premier, inquiet de l’impression qu’un tel accord produirait en Angleterre. M. Paul Cambon, ambassadeur de France à Londres, fit à la même époque, ou peu s’en faut, des observations analogues. L’Espagne cherchait des garanties. La France, à peine remise de ses crises intérieures, ne lui en offrait pas assez, si elle était seule à les fournir. Dès ce moment, au sein de la négociation confidentielle, s’éveillait l’instinct, si largement justifié depuis, du danger qu’il y a, en notre temps de concurrence mondiale, à régler seul à seul l’avenir des terres vierges. Une sorte de réflexe arrêta les mains prêtes à signer. Ici et là, on recula : rien n’était fait.
Rien n’était fait, mais tout allait se refaire, sous la direction ferme et positive du chef d’Etat le plus complet que l’Europe ait connu depuis vingt ans. La France et l’Espagne avaient hésité devant l’aventure d’une entente que déterminaient des fins particulières et qui ignorait le reste du monde. Edouard VII comprit que la politique générale seule peut résoudre certains problèmes particuliers et la volonté de liquider la vieille querelle franco-anglaise l’amena à considérer la question marocaine. Il la considéra dans son ensemble : secondaire pour l’Angleterre, hormis la neutralité des côtes en face de Gibraltar, passionnante pour la France et pour l’Espagne déjà en contact l’une et l’autre avec l’Empire chérifien, susceptible d’une solution avantageuse pour le commerce anglais, sans péril pour la politique britannique, dès lors que ne serait pas menacé l’accès de la Méditerranée. De cette pensée sortit le traité franco-anglais du 8 avril 1904, aux termes duquel la France, moyennant l’abandon de son ancienne politique égyptienne, était autorisée à préparer son avenir marocain, à la condition toutefois de faire sa part d’abord à l’intérêt anglais (neutralisation de la côte méditerranéenne), ensuite à l’intérêt espagnol (négociation d’un traité qui tint compte des droits résultant pour l’Espagne de sa situation géographique).
Le traité franco-anglais signé et publié, la négociation franco-espagnole qu’il prévoyait commença. Dans cette négociation, la France invoquait des titres positifs, les contacts quotidiens de l’Algérie et du Maroc sur leur frontière commune ; l’Espagne invoquait surtout des titres moraux et des droits historiques : car entre ses présides et l’Empire chérifien, nulle pénétration mutuelle ne créait une solidarité d’intérêts. Le débat, qui dura des mois, fut donc difficile, malgré la médiation anglaise, attentive k concilier les exigences contradictoires. Il aboutit le 3 octobre 1904 à un traité singulier dans sa forme et dans son fond, qui voulait tout prévoir, qui n’a pas tout prévu, et qui cependant, par la force des choses, est devenu la base du régime ultérieur.
Ce traité se composait de deux parties, l’une publique, l’autre secrète. La première envisageait le maintien de l’état de choses existant. La seconde, outre le maintien de cet état de choses, en visait la modification. La première comportait l’adhésion de l’Espagne au traité franco-anglais du 8 avril précédent, — savoir reconnaissance de l’intérêt spécial de la France et de l’Espagne, de l’intégrité de l’Empire marocain, de son indépendance et de la souveraineté du Sultan. La seconde considérait des hypothèses successives : celle d’abord où, les choses restant en l’état, la France et l’Espagne pourraient, à des conditions compliquées de dates et de formes, exercer une action privilégiée chacune dans sa zone ; celle ensuite, où, la souveraineté du Sultan venant à disparaître, la France et l’Espagne deviendraient, par un partage réel, maîtresses des deux zones précitées. La zone espagnole comprenait au Nord tout le territoire compris au-dessus d’une ligne tirée de la Moulouia à Larache, au Sud une longue étendue de côtes et un important hinterland dans la région d’Ifni.
Ce traité grevait la politique française d’une lourde contradiction. Car, tandis que nous affirmions par nos déclarations-publiques notre attachement à l’intégrité marocaine, nous prenions secrètement, vis-à-vis de l’Espagne, des engagemens en vue d’un partage éventuel. D’autre part, il allait plus loin que l’accord franco-anglais. Cet accord, en effet, ne nous avait imposé qu’une obligation, celle d’avoir égard aux intérêts que l’Espagne « tient de sa position géographique et de ses possessions territoriales sur la côte marocaine de la Méditerranée : » or l’accord franco-espagnol d’octobre reconnaissait en outre à l’Espagne une double zone d’influence qui lui ouvrait accès à la côte atlantique, au Nord à Larache, au Sud dans la région d’Ifni. Les pourparlers de 1901-1902 se reflétaient ainsi dans l’accord de 1904, lui donnant, au profit de l’Espagne, une extension qui ne résultait pas obligatoirement des engagements franco-anglais.
Les autres dispositions du traité n’étaient pas non plus sans inconvéniens, en raison de leur extrême complication. Le principe de l’intégrité du Maroc et de la souveraineté du Sultan étant posé dans la déclaration publique, l’accord secret (article 2, § 2) définissait, en fond ion de ce principe, les droits de l’Espagne dans sa zone par une référence à l’article 2, § 2 de l’accord franco-anglais. L’Espagne était autorisée à veiller à la tranquillité de cette zone et à prêter au Maroc son assistance pour toutes les réformes administratives, économiques, financières et militaires dont il aurait besoin. En d’autres termes, l’Espagne était appelée à remplir dans sa zone le même rôle que la France dans le reste du Maroc. Ou encore les titres et les droits, que l’Angleterre avait reconnus à la France à l’égard de l’ensemble de l’Empire chérifien, étaient rétrocédés à l’Espagne en ce qui touche la fraction de cet Empire délimitée par les cartes annexées au traité.
Toutefois cette rétrocession de droits n’était pas entière et comportait des restrictions. Jusqu’en 1919, l’Espagne (article 2, § 3) s’engageait à n’exercer dans sa zone l’action prévue au § 2 « qu’après accord avec la France, » c’est-à-dire avec le consentement de la France. Elle s’interdisait, en un mot, d’agir à défaut de cet accord, à plus forte raison malgré une protestation de la France. Bien plus (article 2, §4), la France jusqu’en 1919 conservait le droit d’étendre librement son action a la zone espagnole. Elle promettait seulement, si elle avait à exercer une telle action, d’en aviser préalablement le gouvernement royal, cet avis étant suffisant, même sans l’adhésion de l’Espagne. En résumé, jusqu’en 1919, l’Espagne pour agir, fût-ce dans sa zone, avait besoin de l’adhésion de la France ; la France pouvait agir, même dans la zone espagnole, sous la seule condition d’un avis préalable.
La seconde hypothèse (article 2, §. 5) visait la période postérieure à 1919. Dans cette seconde période, le statu quo (intégrité du Maroc, souveraineté du Sultan) étant maintenu, la France conservait le droit d’exercer son action auprès du gouvernement marocain, même dans la zone espagnole. Mais, au lieu qu’un simple avis préalable fût, comme de 1904 à 1911, suffisant pour légitimer cette action, un accord avec l’Espagne devenait indispensable. La situation, pour la période postérieure à 1919, était donc la suivante : l’Espagne, comme auparavant, ne pouvait agir, fut-ce dans sa zone, qu’avec l’adhésion de la France ; la France pouvait étendre son action, comme dans la première période, à l’ensemble du Maroc, fût-ce à la zone espagnole, mais devait, dans le cas où son action viserait ladite zone, obtenir l’agrément de l’Espagne, qui, dans la première période, ne lui était point nécessaire.
Une troisième hypothèse enfin (article 3) visait le cas d’un changement du statu quo. Dans ce cas, « l’Espagne pourrait exercer librement son action dans sa zone. » Kestait à savoir quels étaient les « changemens » de nature à créer ce régime nouveau. L’article prévoyait d’abord la disparition du gouvernement chérifien ; ensuite l’impuissance persistante dudit gouvernement à assurer la sécurité et l’ordre publics ; enfin « toute autre cause à constater d’un commun accord. » Est-il besoin de signaler combien cette dernière rédaction était vague et flottante ?
Au surplus, des incidens inattendus allaient, quelques semaines plus tard, s’opposer à l’application de ce complexe arrangement. Le 7 octobre 1904, M. Bihourd, ambassadeur de France à Berlin, communiquait au gouvernement allemand l’accord franco-espagnol. Le 31 mars suivant, l’empereur Guillaume II débarquait à Tanger. Le 30 mai, M. Delcassé était démissionnaire. Le conflit franco-allemand était ouvert. L’Allemagne exigeait la réunion d’une conférence destinée à réviser et à modifier les arrangemens particuliers dont le Maroc avait fait l’objet depuis un an. En acceptant, sous certaines conditions, la réunion de cette conférence, le gouvernement français devait se préoccuper, en premier lieu, d’y être soutenu par les puissances avec qui il avait pris des engagemens, et notamment par l’Espagne. Il était clairon effet que l’Allemagne multiplierait ses efforts en sens contraire et que, pour affaiblir la France, elle chercherait à l’isoler.
La plupart des hommes d’Etat espagnols se montraient, comme le Roi lui-même, résolus à ne pas se prêter à ce jeu. Comme le Roi, ils estimaient que les accords franco-espagnols, utiles en eux-mêmes, faisaient partie d’un ensemble qu’il importait de sauvegarder. Ce n’est pas à la France seule que l’Espagne était liée par ces accords : c’était aussi à l’Angleterre, puisque le traité franco-anglais du 8 avril 1904 avait explicitement prévu les arrangemens franco-espagnols et que ces arrangemens eux-mêmes avaient été connus et approuvés par le Cabinet britannique. Les ententes occidentales étant ainsi devenues la base de sa politique, l’Espagne devait naturellement accepter les charges qui y étaient attachées. Du point de vue marocain, elle n’avait d’ailleurs rien à regretter. Elle avait rempli point par point le programme de M. Silvela, et ce programme était celui de la sagesse. M. Moret, président du Conseil, le duc d’Almodovar, ministre des Affaires étrangères, M. de Léon y Castillo, ambassadeur à Paris, étaient acquis à une politique de stricte fidélité. Mais cette politique trouvait, à Madrid même, des contradicteurs. Beaucoup savaient mauvais gré à la France d’avoir posé la question du Maroc et, en la posant, de l’avoir précisée. Car préciser, c’est limiter. Nul doute que ces mécontens ne fussent accessibles aux suggestions allemandes. Obsédés de la perspective de bénéfices impartagés, ils étaient prêts à ouvrir l’oreille à toutes les tentations. Or le tentateur n’était pas loin qui devait les conduire sur la montagne et leur offrir d’un geste tout l’Empire chérifien. Il nous fallait compter avec cet état d’esprit.
L’accord secret du 1er septembre 1905 eut pour objet de nous prémunir contre lui et de sceller plus fortement, en vue de la lutte diplomatique qui commençait, la solidarité franco-espagnole. L’article 4 de cet accord portail : « L’Espagne étant fermement décidée à marcher complètement d’accord avec la France, au cours des délibérations de la conférence projetée, et la France se proposant d’agir de même avec l’Espagne, il demeure convenu entre les deux gouvernemens qu’ils s’aideront mutuellement et procéderont d’un commun accord dans lesdites délibérations, en ce qui concerne les stipulai ions de la convention du 3 octobre 1904, dans son interprétation la plus large et la plus amicale, comme en ce qui concerne les différens objets du présent accord. Ils s’engagent enfin à se prêter réciproquement le concours pacifique le plus entier sur toutes les questions d’ordre général concernant le Maroc, ainsi que le comporte la cordiale et amicale entente qui existe entre eux par rapport aux affaires de l’Empire chérifien. » Les autres articles étaient relatifs, le premier à la police des ports dont il assurait la répartition entre la France (Casablanca et Rabat) et l’Espagne (Larache et Tetouan) ; le second, à la répression par les deux puissances de la contrebande des armes ; le troisième, aux intérêts économiques et financiers. C’était tout un programme de collaboration qu’on ne livrait point au public, mais qui, pour ceux qu’il associait, soulignait les raisons d’une solidarité à laquelle la conférence allait, trois mois plus tard, offrir une mémorable occasion de s’affirmer.
Cette solidarité, en dépit de l’intrigue intense qui se joua quinze semaines durant à Algésiras, ne se démentit pas et, à l’issue de la crise, le gouvernement français et le gouvernement espagnol se retrouvèrent aussi unis qu’à son début. Grâce à cette union, ils avaient réussi à réduire au minimum les modifications apportées à leurs accords : succès d’autant plus appréciable que des indiscrétions individuelles, œuvre de la minorité espagnole mal disposée envers la France, avaient fait connaître à l’Allemagne les dispositions de ces accords. Dès la première séance, le duc d’Almodovar avait communiqué au plénipotentiaire français, M. Revoil, son discours d’ouverture. Un instant, du 17 au 19 février, la pression allemande déconcerta la délégation espagnole et l’Allemagne n’ayant pu faire accepter à l’Espagne la mission de se charger seule de la police des ports, — ce qui eût été nettement contraire aux accords franco-espagnols, — l’attira dans le piège d’une police purement marocaine qui eût été l’abandon déguisé de ces accords. Mais ce fut une erreur toute passagère, explicable et sans conséquences.
Par la suite, soit dans le débat sur la Manque, soit dans le débat sur la police, les plénipotentiaires espagnols, notamment M. Perez Caballero, prirent une part active et brillante à la défense des intérêts communs. même la délicate question de répartition des ports et la négociation à laquelle elle donna lieu entre Paris et Madrid n’entamèrent point cette solidarité. Les accords franco-espagnols du 1er septembre 1905 avaient disposé que Rabat et Casablanca recevraient des instructeurs français, Larache et Tetouan des instructeurs espagnols, Tanger une police mixte commandée par un Français. Mais il n’avait pas été question des autres ports, Mazagan, Safi, Mogador. A dire vrai, ces trois ports faisaient partie de la zone française définie par le traité de 1904. Le gouvernement français était donc fondé à soutenir en droit que la police y devait être française. Mais, dans ce cas, la France aurait eu cinq ports sur sept, plus le commandement de la police de Tanger. L’Espagne trouvait que c’était beaucoup, et en équité son opinion ne manquait point de force[1].
C’est pourquoi M. Léon Bourgeois décida de donner satisfaction au désir que, dès le 18 mars, le duc d’Almodovar avait confié à M. Revoil, à condition que cette satisfaction fût acceptable pour la France. Le duc demandait que la police de Tanger fût espagnole au lieu d’être mixte. C’était là chose gênante ; car la France avait à Tanger une situation acquise : y renoncer eût été pour elle un échec. M. Léon Bourgeois refusa donc, mais il offrit en revanche qu’au lieu d’être française, la police de Casablanca fût mixte. L’Espagne résista longtemps : en fin de compte, elle se rallia à la proposition française, étant entendu que la police mixte de Casablanca serait commandée par un officier espagnol. Ainsi, par un troisième accord, étaient réduites au minimum les atteintes infligées aux arrangemens précédens. Les amendemens se bornaient en effet à remplacer par une police mixte franco-espagnole la police française de Casablanca, Safi, Mogador et Mazagan, dont les accords ne parlaient point, étant tous trois confiés à des instructeurs français.
Pour les autres matières réglées par l’acte final du 6 avril 1905, notamment pour la Banque d’État, l’intervention de l’Europe laissait subsister les garanties assurées à l’Espagne par ses traités avec la France. Non seulement l’Empire chérifien s’ouvrait à l’émigration andalouse, mais la monnaie espagnole conservait dans l’Empire chérifien sa force libératoire. L’association des banques espagnoles avec le consortium français de l’emprunt 1904 leur donnait dans la Banque d’Etat une place privilégiée, immédiatement après la France. Enfin la charge d’instruire la police dans les ports ouverts était partagée entre l’Espagne et nous, et c’est (sauf à Casablanca) dans la zone qui l’intéressait le plus que les officiers espagnols étaient appelés à exercer leur action. Ni les intérêts positifs ni la juste fierté de la monarchie ne recevaient donc d’atteinte. Matériellement et moralement elle sortait de la conférence dans une position renforcée, tant en Europe qu’en Afrique. Le règne commençant d’Alphonse XIII s’ouvrait par un succès : excellente condition pour continuer à Paris et à Madrid, dans l’esprit des conventions antérieures, l’application méthodique de l’acte d’Algésiras.
Cette application, à vrai dire, ne devait pas aller sans difficultés. La conférence d’Algésiras avait résolu la crise européenne dont le Maroc avait été l’occasion ; elle n’avait pas résolu et ne pouvait pas résoudre le problème marocain. L’acte du 6 avril 1906 définissait une solution d’attente, mais rien de plus. D’une part en effet, le corps international n’était pas armé pour réaliser dans l’Empire chérifien les réformes nécessaires, et d’autre part les puissances, France et Espagne, à qui la conférence avait reconnu un privilège limité d’exécution, trouvaient dans les stipulations internationales un obstacle qui devait sans cesse paralyser leur activité. J’ai essayé de montrer ailleurs[2] quelle insoluble contradiction impliquait pour la France le régime de 1906 : qu’en admettant notre intérêt spécial au maintien de la paix marocaine, il nous laissait sans moyens de la défendre efficacement ; qu’il nous imposait à la fois le devoir d’agir et l’impossibilité d’agir. Il en était de même pour l’Espagne et de l’identité des situations devait, semble-t-il, résulter pour les deux puissances la solidarité des politiques.
Des difficultés du même ordre les attendaient. Il leur fallait concilier par un laborieux opportunisme leurs engagemens internationaux et leurs intérêts nationaux, respecter l’intégrité et l’indépendance du Maroc tout en y développant leur influence propre, et cela dans le milieu le plus anarchique qui fut jamais, à la merci de violences qui, en appelant des représailles, exposaient les deux puissances chargées d’instruire la police marocaine à exercer l’action directe que l’acte d’Algésiras n’avait pas été jusqu’à leur accorder. Dans la posture de défenderesse où elles pouvaient de ce fait être placées par les signataires de cet acte ou du moins certains d’entre eux, la France et l’Espagne seraient d’autant plus fortes que serait plus entière leur mutuelle confiance et mieux concertés les desseins de leur diplomatie. Que si, au contraire, prises de défiance l’une à l’égard de l’autre, elles en venaient à se considérer comme des rivales et à se traiter comme telles, l’effort patient des années précédentes ne tarderait pas à devenir stérile, et le Maroc, divisé entre ses deux gardiens légaux, se rouvrirait aux menées des tiers. C’est cette réapparition des tiers, due à la désunion franco-espagnole qui, avec une netteté croissante d’année en année, a caractérisé la période qui va de l’acte d’Algésiras au traité franco-allemand du 4 novembre 1911.
Au début de cette période les deux gouvernemens de Paris et de Madrid eurent le sentiment clair de leur intérêt : car ils s’attachèrent à publier et à resserrer l’entente qui les unissait. Le mariage d’Alphonse XIII avec une princesse anglaise accentua l’orientation politique que le jeune Roi entendait donner à la monarchie et qu’il précisait un an plus tard dans son discours du trône en disant : « La cordialité que nous voulons maintenir et que, heureusement, nous maintenons avec les autres puissances reste toujours la même et des intérêts communs et très considérables resserrent dans le sein fécond de la paix notre amitié avec l’Angleterre et la France. » Au printemps de 1906, le Roi vint à Paris et à Londres. Au mois d’octobre suivant, M. Loubet se rendit à Madrid. En avril 1907, Edouard VII, auteur et garant de l’accord franco-espagnol de 1904, fut à son tour à Carthagène l’hôte d’Alphonse XIII.
Enfin le 16 mai 1907 deux accords rédigés en termes identiques, l’un franco-espagnol, l’autre anglo-espagnol, cimentèrent, précisèrent et élargirent l’accord des trois puissances. Elles y déclaraient que, résolues à maintenir le statu quo territorial et leurs droits dans la Méditerranée et dans la partie de l’Atlantique qui baigne les côtes de l’Europe et de l’Afrique, leur politique générale avait pour objet la défense de ce statu quo et de ces droits et que, si quelque événement semblait devoir les modifier, elles conféreraient et au besoin se concerteraient sur les mesures à prendre. L’Espagne, la France et l’Angleterre ont toutes trois des possessions dans la Méditerranée occidentale et dans l’Atlantique oriental. Parmi ces possessions, les unes sont insulaires, les autres européennes, les troisièmes africaines. Les trois gouvernemens de Madrid, de Paris et de Londres constataient leur intérêt commun à maintenir, dans ces régions, le statu quo territorial. Du point de vue strictement marocain, c’était une continuation d’ensemble des engagemens précédens.
Ainsi publiée et resserrée dans le domaine de la politique générale, la collaboration franco-espagnole au Maroc fut d’abord intime et constante. Solidairement, les deux gouvernemens s’employèrent à obtenir du Maghzen qu’il prit les mesures nécessaires à l’organisation de la police des ports. Solidairement, ils firent les démarches diplomatiques et arrêtèrent les dispositions navales propres à assurer une meilleure répression de la contrebande des armes. Solidairement, ils envoyèrent des croiseurs devant Mogador en septembre 1906, devant Tanger au mois de novembre suivant, après avoir obtenu l’adhésion des puissances. Avec une prudence extrême, la France et l’Espagne réussissaient donc à élargir peu à peu dans son objet et dans ses manifestations le mandat qu’elles avaient reçu, de l’Europe. Elles conciliaient leurs obligations internationales avec leur intérêt national. Leur union au cours des pourparlers multipliait leur autorité. Elles étaient l’une pour l’autre une garantie et s’assuraient une mutuelle caution. Il dépendait d’elles, en persévérant dans cette voie, de ménager les transitions et de s’acheminer de concert au but fixé en 1904.
Cette profitable unité ne devait pas, hélas ! se maintenir. Les deux pays en portent la responsabilité et, dans la juste satisfaction de leur intimité rétablie, ils peuvent aujourd’hui reconnaître qu’ils ont eu tous les deux des torts, l’Espagne en se laissant reprendre dès 1907 par des défiances injustifiées, la France en manquant dès 1909 au principe de solidarité défini en 1904.
Au début de juillet 1907 des ouvriers de diverses nationalités, dont plusieurs Français et un Espagnol, furent assassinés à Casablanca. La France ne pouvait manquer à la loi naturelle qui oblige toute grande puissance à protéger ses nationaux ou à les venger. Une intervention militaire s’imposait à elle. Mais Casablanca étant précisément l’un des deux ports marocains où les instructeurs de la police devaient être par moitié français et espagnols sous le commandement d’un officier espagnol, c’eut été sortir du cadre des accords que de ne point convier l’Espagne à participer à cette intervention. Cette offre de participation aussitôt formulée ne fut pas assez appréciée à Madrid. Casablanca, étant en dehors de la zone réservée à l’Espagne, n’intéressait celle-ci que médiocrement. Elle préférait garder les mains libres pour agir sur un autre point choisi d’après ses intérêts. Elle préférait aussi échapper aux complications diplomatiques qui pouvaient résulter de l’opération française en Chaouïa.
Bref, pour la première fois, des préoccupations particulières se mettaient en travers de l’action solidaire. Ce n’est qu’après de longues insistances, que M. Pichon obtint l’envoi à Casablanca d’une canonnière espagnole avec un faible détachement et, dès son arrivée, le commandant de ce détachement ne déguisa pas des sentimens peu bienveillans. Dès ce moment, les raisons pratiques de l’union avec la France s’étaient-elles obscurcies dans l’esprit de l’Espagne ? Des vues plus personnelles s’y étaient-elles éveillées ? S’inquiétait-elle de nos succès militaires ? On peut le penser. L’intimité qui s’établit quelque temps après, à Rabat, entre le Sultan et les représentans de la France, M. Regnault, le général Lyautey et l’amiral Philibert, ne fut pas non plus sans la préoccuper. Elle craignit une mainmise française sur le souverain et sur son maghzen. La confiance baissait, et, sans confiance, que pouvait être la collaboration ? Des négligences, des maladresses ont-elles été commises par nous ? Ce n’est pas le moment de le rechercher. Quoi qu’il en soit, dès l’année suivante, en 1908, les négociations relatives à la reconnaissance de Moulaï Hafid révélèrent plus nettement encore les suspicions qui s’élevaient entre les signataires des accords de 1904. L’Espagne, de plus en plus, s’éloignait de la France et se ramassait sur elle-même. Il eût fallu la ramener, lui démontrer la valeur persistante des accords antérieurs, resserrer les liens relâchés. Par un déplorable enchaînement, c’est le contraire qui se produisit. L’entente franco-espagnole soutirait de la froideur de l’Espagne. À cette froideur, la France répondit par un silence, qui ne pouvait qu’aggraver le mal.
Le 5 février 1909, M. Pichon informait l’ambassadeur d’Espagne que la France allait incessamment conclure avec l’Allemagne un accord relatif au Maroc. Le 9, cet accord, daté du 8, était publié. Il avait pour objet d’assurer à la France dans l’Empire chérifien de plus larges facilités politiques, à l’Allemagne de plus larges avantages économiques. Ce contrat passé avec un seul des treize signataires de l’acte d’Algésiras semblait un abandon de la politique de 1906, dont le caractère essentiel avait été de ne pas reconnaître à l’Allemagne au Maroc une situation supérieure à celle des autres puissances, Belgique, Suède ou Portugal. En fait, il s’expliquait par l’obstruction constamment opposée à Berlin, et rien qu’à Berlin, à la politique marocaine de la France. Toutefois il posait, en ce qui concerne l’Espagne, une question juridique et pratique à la fois. Depuis 1904, chaque phase de notre action marocaine avait été concertée entre Paris et Madrid. Il suffit de rappeler l’accord de mars 1906 sur la répartition des ports, la démonstration navale de Mazagan et de Tanger en 1906, l’affaire de Casablanca, la reconnaissance de Moulaï Hafid.
A consulter les précédens, il eût donc été logique que l’Espagne participât à la négociation franco-allemande. Elle le désirait et ne s’en cachait pas. Elle s’offensait d’être tenue à l’écart. « Le mandat que nous avons au Maroc, disait le 9 février son ambassadeur, nous conduira certainement à participer, sous une forme à préciser, à la conversation franco-allemande, dont M. Pichon m’a communiqué le résultat. » Les jours suivans, les représentans de l’Espagne à Paris et à Berlin multiplièrent les démarches en ce sens, et ce n’est pas trahir un secret que de rappeler ici la vive irritation que M. de Léon y Castillo manifesta publiquement de leur échec. Le 11 février, aux Cortès, le ministre des Affaires étrangères essaya d’apaiser l’inquiétude de ses compatriotes en disant : « Les intérêts espagnols n’ont pas besoin de nouvelles garanties pour être complètement définis et absolument sauvegardés. » Il ajouta : « En tout cas, si le gouvernement croyait opportun de traiter avec l’Allemagne sur cette matière, la porte est toujours ouverte pour négocier avec un gouvernement ami. » Mais la porte se trouva fermée.
Elle le fut, pourquoi ne point l’avouer ? beaucoup pour obéir au désir de l’opinion française qui commençait à répondre à la défiance espagnole par un sentiment analogue et redoutait que l’intervention de l’Espagne dans l’accord franco-allemand ne remit celui-ci en question. Plus simplement encore on se disait : « Les Espagnols nous suspectent ; mais ne pouvons-nous pas nous passer d’eux ? Cette affaire ne les regarde pas, puisqu’ils ne se sont jamais trouvés en conflit avec l’Allemagne. » L’Allemagne, désireuse à ce moment d’être agréable à la France, observa la même attitude, — qu’elle devait d’ailleurs adopter de nouveau en 1911. L’Espagne ainsi fut écartée, privée par le refus de la France de ce rôle d’associée que, deux ans plus toi, nous l’avions, malgré elle, forcée de tenir à Casablanca. Sans porter un jugement sur cette politique, retenons qu’elle était en contradiction avec notre politique antérieure et que de toute nécessité, ou cette fois ou les précédentes, nous avions fait fausse route. L’Espagne en conçut du ressentiment et les dispositions qui préexistaient en elle en furent encouragées. Déjà portée à prêter à la France des visées obliques, convaincue que nous cherchions à mettre la main sur le Maroc, elle trouva dans notre résolution de rester en tête à tête avec l’Allemagne la confirmation de ses soupçons.
Dès lors, son parti fut pris. Elle aurait elle aussi sa politique marocaine indépendante, calquée sur celle de la France et elle tendrait de toutes ses forces à réaliser les espérances que le traité de 1904 n’autorisait que sous conditions. La France était intervenue militairement dans la Chaouïa : l’Espagne interviendrait militairement dans le Rif. La France avait signé un traité avec le Sultan : l’Espagne, elle aussi, aurait son traité, et, s’il se pouvait, son expédition serait plus importante que l’expédition française, son traité meilleur que le traité français. L’expédition du Rif fut en effet considérable par les effectifs engagés. Ce n’est pas ici le lieu d’en retracer les phases. Souvent critiquée en Espagne par les partis de gauche, utilisée par les ministres comme un moyen de gouvernement, elle a reçu au début de 1911 la consécration solennelle de la présence royale. Alphonse XIII, accompagné de M. Canalejas, président du Conseil, est venu à Melilla, passer une revue et inaugurer des écoles. A son retour, M. Montero Rios, président du Sénat, a donné de ce voyage un commentaire qui mérite d’être rappelé : « Jamais, s’écria-t-il, souverain espagnol n’avait, depuis Charles-Quint, foulé la terre africaine. Notre peuple, sans ambition de conquête, peut désormais étendre son action de la Moulouya à l’Atlantique et de la Méditerranée à l’Atlas, notre ancienne frontière naturelle. »
Ceux qui connaissaient le traité de 1904 et la part conditionnelle qu’il réservait à l’Espagne auraient dû dès lors être fixés. Le gouvernement espagnol ne cachait plus son projet de s’affranchir des conditions restrictives et de se rendre maître de « sa » zone à la plus prochaine occasion. Le traité, longuement négocié avec El-Mokri pendant les six derniers mois de 1910, était moins ambitieux que les discours officiels. Il accentuait cependant, en l’élargissant, la mainmise espagnole sur les régions marocaines où elle s’affirmait déjà. Il instituait dans le Rif, — comme en Algérie, — un haut commissaire espagnol, appelé à traiter, de concert avec un haut commissaire chérifien, les questions administratives, à nommer les caïds, à contrôler les impôts, etc. Il réservait, dans les confins, à des instructeurs espagnols l’instruction de la police indigène. Il subordonnait l’évacuation des territoires occupés à des conditions qu’il dépendait de l’Espagne de ne juger jamais réalisées. Il interdisait au Sultan de fortifier les environs de Ceuta et mêlait l’Espagne à l’administration des confins des présides, de la même façon que dans le Rif. Il promettait au gouvernement espagnol une indemnité de 65 millions et l’entrée en possession, sur la côte atlantique du Maroc, de Santa Cruz de la Mar Pequeña. C’était une réplique habile au traité, moins avantageux, signé la même année par la France avec le Maroc, l’affirmation d’une résolution réfléchie de se maintenir en face de nous sur le pied d’une égalité défensive.
Telle étant la situation matérielle et morale, les événemens de 1911 devaient déchaîner la crise. Ce que furent ces événemens, on s’en souvient. La France n’ayant réussi à tirer parti du traité de 1909, ni par une collaboration économique avec l’Allemagne, ni par une collaboration politique avec le Sultan, se trouvait au début de 1911 au confluent de deux séries de fautes. N’ayant pas fortifié le pouvoir marocain, elle avait laissé grandir l’anarchie, et le progrès menaçant de cette anarchie allait l’obliger à envoyer à Fez une expédition. N’ayant mis sur pied, ni au Maroc, ni au Congo, aucune des affaires dont l’Allemagne avait espéré la conclusion, elle allait avoir à compter avec l’hostilité du gouvernement impérial dans le temps même où sa bonne volonté lui eût été le plus nécessaire[3]. Dans le même temps enfin, et depuis plusieurs mois, les négociations économiques avec l’Espagne (chemins de fer et emprunts marocains) étaient fâcheusement négligées par nous. De là naissaient pour l’Espagne une crainte et une tentation, la crainte que la marche sur Fez ne fût le commencement d’une conquête française impossible à limiter, la tentation de profiter pour des réalisations personnelles des conflits dès lors certains entre Paris et Merlin. La presse de Madrid ne laissait point de doutes sur les dispositions d’une partie de l’opinion. Parmi beaucoup d’autres, les articles du Manana révélaient le but secret de la politique espagnole : annuler les accords de 1904 soit simplement dans leurs clauses restrictives, soit même dans leur fond en revenant aux accords de 1902 : « L’opinion, écrivait ce journal, doit considérer les intérêts de la France et de l’Espagne au Maroc non pas comme conciliables, mais comme incompatibles, en dépit de la correction des relations diplomatiques : car le chemin de fer français de Taza à Rabat par Fez ruinerait toutes les espérances de l’Espagne en Afrique. »
Sans doute le gouvernement n’allait pas aussi loin. Mais dès ce moment son parti était pris de répondre à l’expédition de Fez par une autre expédition, de même qu’à l’expédition de la Chaouia avait répondu l’expédition du Rif. Le 21 mars, M. Garcia Prieto, ministre des Affaires étrangères, se faisait un mérite d’avoir adressé au gouvernement français des observations. Le 8 avril, M. Canalejas disait à son tour : « Le gouvernement français a cru nécessaire d’aviser les puissances signataires de l’acte d’Algésiras qu’il se voyait obligé de faire face à de sérieuses éventualités. Nous avons répondu que le gouvernement espagnol, fidèle à ses engagemens, prenait acte de cette communication et que, l’heure venue d’arrêter ses résolutions, il ferait honneur aux dits engagemens. Il n’en est pas moins à craindre que les événemens de Fez n’aient un contrecoup sur d’autres points de l’Empire chérifien. » Après quoi, le premier ministre insinuait ce qu’il n’osait encore annoncer explicitement : « Nous avons en conséquence le devoir de prendre des précautions et d’être prêts à tous lus risques autour de nos places fortes. Nous avons aussi à remplir les devoirs imposés par la prudence sur tous les points où il y a des instructeurs espagnols, et, en conséquence, à prendre certaines mesures… C’est une question d’honneur national. Il ne s’agit ni d’une aventure ni d’une association dépassant les limites de nos engagemens. Mais nous avons besoin de la confiance de tous pour nous concerter avec la France. »
Les derniers mots révélaient exactement les intentions du gouvernement royal. Il était résolu à se délier des clauses restrictives de la convention de 1904 ; mais il n’allait pas encore jusqu’à songer à le faire sans le consentement de la France, et son but était d’obtenir ce consentement. Le 28 avril, c’est-à-dire trois semaines après le discours de M. Canalejas, M. Perez Caballero, ambassadeur d’Espagne à Paris, remettait à M. Cruppi une note qui ne faisait d’ailleurs que résumer des conversations antérieures en précisant les points du traité de 1904 que l’Espagne entendait modifier avec l’aveu de la France. Il s’agissait de déclarer que la troisième des éventualités prévues par l’article 3 de l’accord de 1904 (impuissance persistante pour affirmer la sécurité et l’ordre publics) était réalisée ; que, par suite, l’Espagne était libre d’exercer son action dans sa zone ; qu’enfin l’action espagnole pourrait être une action militaire si les circonstances l’exigeaient.
Cette prétention rencontra à Paris une vive opposition. Il fut répondu que l’autorité chérifienne n’avait pas disparu ; que la France lui fournissait l’aide dont l’acte d’Algésiras même avait reconnu qu’elle avait besoin pour se consolider ; que la situation prévue par le traité de 1904 était donc loin d’exister. M. Cruppi, ministre des Affaires étrangères, se déclarait prêt, en revanche, à donner à la collaboration économique avec l’Espagne une forme plus active ; à négocier sur les chemins de fer, sur les emprunts ; à sortir du regrettable mutisme des derniers temps. Mais l’heure était passée où l’Espagne se fût peut-être contentée de telles satisfactions. Elle voulait autre chose et, dans le courant de mai, revenant à la charge, elle demandait à M. Cruppi, — s’il refusait de considérer comme réalisée l’hypothèse de l’article 3 du traité de 1904, — d’accepter du moins que la seconde période envisagée dans l’article 2 du même traité comme devant commencer en 1919, fût déclarée ouverte dès 1911. M. Cruppi refusa derechef, ne voulant entendre parler pas plus de l’article 2 que de l’article 3 et persistant à se maintenir sur le terrain de l’article 1er.
L’Espagne, alors, résolut de brusquer les choses et de se passer de notre consentement. A la Chambre, M. Canalejas n’avait pas donné de détails (5 et 9 mai) sur les négociations avec la France. Mais au Maroc les actes se dessinaient. Le 3 mars, le chancelier de la légation d’Espagne à Tanger se rendait à El-Kçar en éclaireur. Le 7, la garnison de Ceuta se mettait en mouvement et élargissait son rayon d’action. Le 12, l’Espagne occupait les hauteurs voisines. Le 17 et le 18, elle jetait deux antennes, l’une dans la direction de Tetouan, l’autre dans celle de la Moulouya. Le 28 mai, sans tenir compte des dispositions de l’acte d’Algésiras, le tabor espagnol de police de Larache arrivait à El-Kçar. Le 31 mai, une mission militaire s’installait à Tétouan, et, par les postes récemment occupés, se mettait en liaison avec Ceuta. M. Cruppi ayant demandé des renseignemens, l’ambassadeur d’Espagne l’assura qu’on ne nourrissait à Madrid aucun projet de conquête. A la Chambre, le 7 juin, M. Canalejas se déclara résolu à « rester dans la stricte limite du devoir résultant des accords avec la France et de l’acte d’Algésiras. » Le 8 encore il ajouta : « Nous n’aurons jamais recours à la violence. »
Le 9 cependant, un corps espagnol débarquait à Larache et, de là, se portait à El-Kçar. Ce faisant, le gouvernement espagnol non seulement se dispensait de l’adhésion française qu’il avait d’abord sollicitée, — et, par là même, reconnue nécessaire, — mais encore passait outre aux observations répétées delà France, qui par deux fois venait de lui faire connaître qu’ « aucune action militaire espagnole ne saurait obtenir son assentiment. » Le débarquement de Larache n’avait été notifié à M. Cruppi qu’après qu’il était accompli. Le gouvernement français, maintenant son point de vue antérieur, lit aussitôt remettre à Madrid verbalement d’abord, par écrit ensuite, la communication suivante : « Veuillez rappeler au ministre d’Etat amicalement, mais de la façon la plus nette, que les mesures prises par le gouvernement royal, mesures qui n’ont fait l’objet d’aucun accord préalable entre la France et l’Espagne et qui nous ont été notifiées après leur réalisation ou en cours d’exécution, ne sauraient avoir notre assentiment. En prenant ces mesures, l’Espagne assume des responsabilités qu’il lui appartiendra de définir et de préciser. » En même temps, ordre était donné à notre ambassadeur d’interrompre les négociations commencées deux mois plus tôt sur la question des chemins de fer.
De façon décisive, l’Espagne entrait ainsi dans la voie que les erreurs françaises lui avaient malheureusement ouverte. En vain, le 24 juin, M. Canalejas s’efforçait aux Cortès d’atténuer la portée de ses décisions. Il déclarait qu’il entendait uniquement respecter l’acte d’Algésiras et qu’il n’avait pas « la moindre intention de faire un seul pas en avant au Maroc. » Mais les faits ne confirmaient pas ces assertions rassurantes. L’Espagne, convaincue que la France, entrée à Fez, n’en sortirait plus, entendait prendre aussi sa part du Maroc et procédait à cette mainmise. Ses agens allaient plus loin encore. Chaque jour, de regrettables incidens témoignaient de leur hostilité à notre égard. Tantôt des désertions étaient provoquées parmi les troupes de police que commandaient nos instructeurs, et les déserteurs étaient aussitôt accueillis dans les rangs espagnols. Tantôt notre agent consulaire à El-Kçar était illégalement arrêté et malmené. Tantôt un de nos officiers, le lieutenant Thiriel, était frappé par les soldats espagnols et indûment retenu pendant plusieurs heures.
Tout cela se passait au début de juillet. Or, depuis le 1er juillet, la France se trouvait dans une situation qui, au regard de notre opinion, accentuait dans le sens le plus fâcheux l’attitude de l’Espagne. Ce jour-là en effet l’apparition du Panther devant Agadir nous avait notifié, comme six ans auparavant le voyage impérial à Tanger, la sommation allemande d’avoir à « causer Maroc. » Dans ces circonstances, les procédés des autorités espagnoles devaient apparaître et apparurent au public français comme doublement inamicaux. L’Espagne, pensait-on, profitait de nos embarras pour nous prendre à revers. Certains ne doutaient point qu’il n’existât entre elle et l’Allemagne un concert positif dont, à dire vrai, la preuve n’a jamais été fournie et auquel nous n’avons nullement lieu de croire. Mais si la politique de Madrid n’était pas conjuguée avec celle de Berlin, elle lui était parallèle.
Obligée de faire front de tous les côtés à la fois, la France courut au plus pressé et s’efforça d’abord de conjurer le péril allemand. La communication faite le 9 juin par M. Cruppi n’avait pas eu de suite pratique. Pouvait-elle d’ailleurs en avoir ? Le 20 juin, M. Garcia Prieto avait promis au chargé d’affaires d’Angleterre de soumettre à M. Canalejas un projet de déclaration annonçant la prompte évacuation d’El-Kçar. Mais, le 23, le ministère Monis avait été renversé. Le 29, le Cabinet Caillaux était arrivé aux affaires, et le 1er juillet, le navire allemand s’était embossé devant Agadir. Si l’Espagne n’avait pas combiné son mouvement avec celui de l’Allemagne, elle allait du moins en profiter. De là vint le modus vivendi signé le 26 juillet à Saint-Sébastien.
Il était entendu, aux termes de cet accord, que les mehallas chérifiennes ne passeraient plus l’oued Loukkos sans autorisation du commandant espagnol d’El-Kçar. L’Espagne promettait, en revanche, de ne plus enrôler nos indigènes déserteurs. Enfin les Européens étaient autorisés à circuler librement, à la condition d’être munis d’attestations de leurs consuls. L’Espagne recevait ainsi de nous de larges satisfactions. En retour nous pouvions poursuivre seuls à seuls avec les Allemands la laborieuse discussion dont le geste d’Agadir avait marqué le commencement.
Le 4 novembre 1911, la négociation franco-allemande s’acheva. Pendant quatre mois, les rapports franco-espagnols avaient été comme en sommeil. Une fois de plus, le principe de solidarité inscrit par les deux pays latins dans le traité de 1904, constamment pratiqué par eux de 1904 à 1907, était négligé. La France, après les incidens des derniers mois, n’avait pas voulu se donner, dans sa lutte diplomatique contre l’Allemagne, l’Espagne comme associée. L’Espagne s’était plainte à diverses reprises d’être tenue à l’écart, mais ces plaintes passagères la montraient disposée à penser que son isolement la servait en sauvegardant sa liberté. L’Allemagne, malgré des prévenances ostentatoires à l’égard du Cabinet de Madrid, ne faisait aucun effort pour l’introduire au débat. Voulait-elle, comme elle le déclarait officiellement, simplifier la question en traitant avec la France seule pour tout le Maroc ? Nourrissait-elle l’arrière-pensée de se réserver la possibilité de bénéfices ultérieurs et, le débat français une fois vidé, de se retourner vers l’Espagne en disant : « A vous maintenant de payer ? » On pouvait hésiter entre ces hypothèses, quand surtout, regardant une carte de l’Afrique, on voyait où l’Allemagne demandait à la France des compensations et où se trouvait la Guinée espagnole.
Quoi qu’il en fût, la signature du traité franco-allemand du 4 novembre 1911 laissait la France et l’Espagne dans une situation délicate. Sans parler des sentimens, que les événemens des mois précédens avaient fait naître des deux parts, les intérêts, considérés en soi, étaient difficiles à concilier. A n’en point douter, la dernière hypothèse prévue par le traité de 1904 était cette fois réalisée. La France, en prenant le contrôle des affaires marocaines, conviait l’Espagne à faire de même. La question des zones était posée. Le problème toutefois ne se présentait point dans les conditions que les accords franco-espagnols avaient envisagées. Des faits nouveaux s’étaient produits et le gouvernement français en tirait argument. Pour devenir libre d’établir son protectorat, la France avait dû payer l’Allemagne. Celle-ci ne l’avait dégagée des liens d’Algésiras qu’au prix de cessions congolaises dont le sentiment public avait vivement souffert. Or, par cette levée d’hypothèque, l’Espagne, en même temps que la France, conquérait sa liberté d’action. En d’autres termes, la France, en travaillant pour elle-même, avait aussi travaillé pour l’Espagne, et l’obstacle, qui aurait, s’il n’eût été écarté, arrêté l’Espagne comme la France, disparaissait, grâce aux seuls sacrifices de la France, sans qu’il en coûtât rien à l’Espagne. D’où l’opinion très répandue en France que l’Espagne devait nous dédommager, pour sa quote-part, des sacrifices que nous avions consentis.
Est-il besoin d’ajouter que cette manière de voir n’était celle ni du Cabinet de Madrid, ni surtout de la presse espagnole ? A Madrid, on ne pensait point que l’Espagne dût subir le contrecoup d’un accord franco-allemand à l’écart duquel, comme en 1909, elle avait été tenue. On disait : « L’Espagne n’a rien demandé. C’est la France qui, par la marche sur Fez, a modifié la situation du Maroc dans le sens prévu par l’article 3 du traité de 1904. C’est cette modification qui ipso facto a donné à l’Espagne le droit d’agir dans sa zone comme la France dans la sienne. Si l’action de la France, à l’inverse de celle de l’Espagne, a rencontré des difficultés extérieures qui n’ont été résolues que par des sacrifices territoriaux, ce n’est point l’affaire de l’Espagne. L’Espagne ne connaît que le traité de 1904. Ce traité, par lequel elle renonce au profit de la France à une partie de ses prétentions historiques, lui crée un droit. Pour user de eu droit, elle n’a rien à payer de plus. »
C’était là un désaccord de principe qui dominait le débat. Mais d’autres controverses devaient nécessairement le compliquer. La première était d’ordre géographique. Il apparaissait en effet que, même si l’on avait maintenu en droit les limites fixées par le traité de 1904, il aurait fallu les rectifier en fait. Les cartes jointes à ce traité avaient été dressées un peu au hasard : rien de plus naturel, car, à cette date, le Maroc était mal connu. La frontière alors établie ne répondait le plus souvent ni aux réalités du terrain ni à celles de l’ethnographie. In exemple ? Dans la région de la Moulouya, on avait pris comme point de repère un certain oued Defla, — ce qui veut dire rivière des lauriers-roses, — dont le nom pouvait s’appliquer à tous les oueds des environs. De même, au Nord de Fez, la ligne idéale de 1904 méconnaissait la répartition des tribus et rendait malaisée, parfois même impossible, l’œuvre de police dont la France et l’Espagne étaient respectivement chargées. Une révision s’imposait donc, ne fût-ce que pour rendre praticable l’accord qu’il s’agissait d’appliquer.
Cet accord, d’autre part, avait été rédigé en termes si généraux que l’on n’y trouvait point la base des décisions les plus urgentes. Il ne disait pas, notamment, quels seraient les rapports des deux zones protégées, l’une par la France, l’autre par l’Espagne. On ne pouvait songer à un condominium. On devait toutefois respecter le principe de l’intégrité marocaine et de la souveraineté du Sultan. Pour cela, il fallait donner aux deux zones une sorte de constitution. Or l’Espagne n’admettait point que la France, tenant le Sultan et le Maghzen, en profitât pour intervenir sous leur couvert dans le protectorat espagnol. Comme me le disait un des membres du Cabinet de Madrid : « L’Espagne ne veut pas être sous-locataire. » Et pourtant la liberté reconnue à l’Espagne ne devait pas aller jusqu’à lui assurer une situation supérieure à celle de la France et à transformer pour elle en pleine souveraineté ce qui n’était pour nous que protectorat.
En vertu du même souci d’indépendance, le gouvernement espagnol n’admettait point que des agens français intervinssent dans sa zone. Or, aux termes de contrats antérieurs, ces agens existaient et, en premier lieu, les agens du service des Emprunts qui, en vertu du droit des porteurs, contrôlaient les douanes des ports marocains, celles de Larache et de Tetouan aussi bien que celles des autres ports. Ici l’Espagne ne pouvait pas contester notre droit, qui était un droit privé plus encore qu’un droit public et, pour obtenir des porteurs qu’ils renonçassent à leur contrôle sur les douanes de certains ports, il était légitime qu’elle leur fournit une garantie. Ce n’était point d’ailleurs le seul arrangement que rendit nécessaire la collaboration économique imposée aux deux pays par les circonstances. Comment seraient acquittés les droits de douane altérant aux marchandises introduites par une zone et consommées dans l’autre ? Comment serait construit le chemin de fer de Tanger-Fez commun à lune et à l’autre ? Autant de questions épineuses et complexes, délicates à traiter même dans l’esprit le plus amical, plus délicates encore, si devaient peser sur elles les partis pris de la veille.
Ce que fut cette négociation, la patience minutieuse d’un annaliste s’épuiserait à le retracer. Elle fut à diverses reprises retardée par des incidens de politique intérieure : en France, par les vives polémiques qui accompagnèrent à la Chambre et au Sénat les débats sur l’accord franco-allemand ; en Espagne, par les difficultés dont fut semée la carrière laborieuse du Cabinet Canalejas. Elle fut compliquée d’autre part, surtout à son début, par des discussions rétrospectives dont on regrette aujourd’hui la bruyante stérilité, interrompue même à d’autres heures par les conflits survenus au Maroc entre les agens espagnols et français. A l’automne de 1911 une heureuse initiative du Cabinet de Madrid prescrivit aux consuls d’Espagne une attitude plus sympathique et le déplacement de certains de ces fonctionnaires mit lin à de déplorables controverses. L’ambassadeur de France, M. Geoffray, le ministre espagnol, M. Garcia Prieto, y dépensèrent une ténacité et aussi une ingéniosité dignes d’un plus prompt succès. Des techniciens distingués leur apportèrent un concours qui, pour être précieux, n’en fut pas moins une cause nouvelle et inévitable de retard. Plus de douze mois passèrent ainsi, et la curiosité publique, d’abord très éveillée, s’assoupit progressivement.
Tel qu’il est, ce traité parait répondre avec une louable précision aux intérêts en présence et à la nécessité de les concilier. La question la plus débattue a été la question territoriale. Il a fallu d’abord faire admettre à l’Espagne la légitimité des rectifications de frontières. Il a fallu ensuite développer sur le terrain le principe préalablement admis. Les amendemens apportés aux zones de 11)04 ont touché quatre régions, le bassin de la Moulouya, le bassin du Sebou, le Gharb, la région d’Ifni. Dans le bassin de la Moulouya, il eut été souhaitable que la France obtint un port, par exemple le Cap de l’Eau, d’autant moins nécessaire à l’Espagne qu’elle est, à très peu de distance, maîtresse de Melilla. Le Cabinet de Madrid n’a pas voulu y consentir, et l’on s’est contenté de légères rectifications, dont la principale vise le point où la ligne frontière quitte le thalweg de la Moulouya. Le point adopté en aval du gué de Klila assure aux troupes françaises un débouché commode sur la rive gauche du fleuve, au lieu même où le sang français fut glorieusement versé en juillet 1910. Au-delà de ce point de départ, une commission de délimitation abornera la frontière en tenant compte du terrain et de la répartition des tribus.
Dans le bassin du Sebou, d’importantes modifications ont été au contraire apportées au traité de 1904. La ligne tracée par ce traité témoignait de l’ignorance où l’on était, il y a huit ans, de la topographie et de l’ethnographie de la région. Maintenue, cette ligne aurait mis les troupes françaises dans l’impossibité de défendre Fez, si Fez avait été attaqué. Les Espagnols, après une longue résistance, ont accepté que la frontière fût reportée au Nord de l’Ouergha, de façon à laisser sous l’influence de la capitale chérifienne les tribus qui en relèvent historiquement, — la plupart de leurs caïds possèdent à Fez une maison, — et que le traité de 1904 avait données à l’Espagne, bien qu’elles n’eussent rien de commun avec la population du Rif. Dans le Gharb, il a été tenu compte de la part prise par la France au maintien de l’ordre dès avant les événemens de Fez et des intérêts espagnols entre Larache et El-Kçar. Un échange de territoire s’est opéré qui abandonne à l’Espagne sur la rive gauche de l’oued Loukkos les routes praticables en toutes saisons qui mènent de Larache à El-Kçar, et le mont M’Ghani, éminence qui domine El-Kçar. La France reçoit, en retour de ces deux cessions, la [dus grande partie du Gharb.
Enfin au Sud, dans la région d’Ifni, où la nature du terrain diminuait l’intérêt des rectifications, la France retrouve, grâce à la réduction de l’étendue de côtes accordée à l’Espagne, des débouchés maritimes dans le Sous méridional. Elle obtient également dans les environs de l’oued Draa une issue qui, outre sa valeur économique, facilitera le ravitaillement de nos troupes sahariennes. L’enclave d’Ifni est donc rétrécie à notre profit. Elle demeure en revanche la pleine propriété du gouvernement espagnol, ainsi qu’en avait disposé le traité de 1904. Dans leur ensemble, ces rectifications de frontières élargissent assez sensiblement la zone française. Elles sont cependant plus intéressantes encore par leur caractère que par leur étendue : car en facilitant l’exercice de la police, elles augmentent les garanties d’ordre et diminuent les risques de conflit entre la zone française et la zone espagnole.
Dans l’ordre politique, la souveraineté du Sultan a été maintenue sur l’ensemble de l’Empire chérifien. Mais cette souveraineté sera, dans la zone espagnole, exercée en vertu d’une délégation générale du Sultan, parmi khalifa, que le Sultan choisira sur une liste de deux candidats établie par l’Espagne. Il a été spécifié au cours des négociations que cette liste de présentation ne comprendrait pas de candidats désagréables à la France. Cet engagement toutefois ne figure pas dans le traité. Les traités antérieurs conclus par le Maroc avec les puissances étrangères s’appliqueront, bien entendu, à la zone espagnole comme à la zone française. Les Marocains résidant à l’étranger seront protégés, suivant qu’ils seront originaires de l’une ou de l’autre zone, soit par la France soit par l’Espagne. La France et l’Espagne organiseront des tribunaux, qui permettront, comme le prévoit le traité franco-allemand, la suppression des juridictions consulaires. On procédera de même en ce qui concerne les protégés, d’abord par révision de la convention de Madrid de 1880, ensuite par la dénonciation de cette convention ; mais l’unanimité des puissances étant requise, le traité franco-espagnol ne contient à cet égard qu’une indication. Enfin l’Espagne, titulaire de privilèges religieux qui ont assuré jusqu’ici à des moines espagnols l’apostolat du Maroc, s’engage à ce que les missions situées dans la zone française se recrutent à l’avenir non plus en Espagne, mais en France. Ces divers articles sont rédigés clairement et peuvent devenir la base d’une collaboration sans heurts.
Dans l’ordre économique, la question la plus difficile à résoudre était celle des douanes. Difficile, cette question l’était d’abord en ce qui touche le contrôle. L’Espagne prétendait contrôler les recettes perçues dans sa zone. Or ces recettes, comme toutes les autres, servaient de gage à des emprunts, dont les porteurs avaient confié la gestion à une administration française. Cette administration ne pouvait par conséquent se dessaisir d’une partie de ses prérogatives, que si une garantie équivalente était assurée à ses mandans. C’est pourquoi le traité décide que chaque année, au début de l’exercice, le gouvernement espagnol versera au contrôle des douanes une somme équivalente au chiffre des recettes effectuées l’année précédente dans les ports de la zone espagnole. Cette somme est évaluée, jusqu’à nouvel ordre, à 7,95 pour 100 des recettes douanières totales de l’Empire chérifien. Moyennant ce versement, l’Espagne acquiert le droit de contrôler dans sa zone le service des douanes, contrôlé jusqu’ici par la France.
La question du contrôle n’était pas la seule qui se posât. Il fallait préciser aussi comment s’effectuerait la perception. Quand une marchandise destinée à la zone française serait introduite au Maroc par un port de la zone espagnole, où et comment paierait-elle les droits ? La question se compliquait si Tanger était le port d’introduction : car, dans ce cas, il y avait trois zones à considérer[4] : la zone internationale, la zone espagnole, la zone française. On songea d’abord à décider que, jusqu’au lieu de consommation, les marchandises seraient considérées comme en transit et ne paieraient qu’à leur point final de destination. Mais la ligne intérieure de douanes que ce système exigeait, fit très vite l’objet de vives critiques. Le gouvernement allemand objecta qu’elle n’était pas prévue par les traités antérieurs et qu’elle serait une gêne constante pour le commerce étranger. Les négociais français protestèrent dans le même sens. Le gouvernement lui-même s’alarma des difficultés et des frais d’exécution. Finalement, on chercha autre chose.
Le traité du 15 novembre dispose que la France et l’Espagne percevront les droits sur toute marchandise importée par un port de leur zone respective, sans tenir compte de la destination définitive. Comme cependant les marchandises importées par les ports espagnols à destination de la zone française seront beaucoup plus nombreuses que les marchandises importées à destination de la zone espagnole par les ports français, on a décidé que la zone espagnole versera annuellement à la zone française une ristourne de 500 000 pesetas hassani. Cette ristourne sera pour une part forfaitaire et pour une part révisable dès que, grâce à la construction des chemins de fer, les lettres de voiture permettront de connaître exactement la destination définitive des marchandises importées. Quant à la question du chemin de fer Tanger-Fez, si étroitement liée à celle des douanes, elle a été réglée par la constitution d’une compagnie unique franco-espagnole (60 pour 100 à la France, 40 pour 100 à l’Espagne) qui sera seule chargée de la construction. Une fois la construction achevée, l’Espagne pourra racheter l’exploitation du secteur compris dans sa zone.
Un accord aussi vaste, aussi complexe, aussi détaillé, est difficile à juger à sa simple lecture. L’expérience seulement nous apprendra ce qu’il vaut. Il vaudra d’ailleurs ce qu’on voudra qu’il vaille. En effet, lorsqu’on revit cette longue négociation et celles qui l’ont précédée, on n’échappe pas à l’impression que toute cette affaire franco-espagnole aurait pu être menée des deux parts de façon plus simple et plus coulante. Faut-il s’étonner qu’elle ait été tant de fois troublée par le venin des partis pris, des suspicions et des rancunes ? Non ; car cela se passait entre Latins à l’imagination vive et qui ont coutume de mettre le sentiment là où ce n’est point sa place. Souvent aussi, faute de vues d’ensemble, les deux gouvernemens ont emboîté le pas à des agens locaux, dont le zèle patriotique appréciait trop peu la communauté des intérêts généraux et l’obligation des transactions. S’il fallait réviser les griefs, on trouverait sans doute que, dans ces excès de zèle, les agens espagnols ont été plus loin que les nôtres. Mais comment nier d’autre part que le gouvernement français de 1909, en excluant l’Espagne de la négociation avec l’Allemagne, en laissant ensuite par système ou par négligence traîner toutes les négociations franco-espagnoles, financières ou autres, relatives au Maroc, s’était mal inspiré des accords initiaux et avait diminué le crédit qui lui était nécessaire à Madrid pour obtenir du gouvernement royal les procédés du bon voisinage ?
Tout cela appartient au passé, et le vœu de tous est que le souvenir s’en efface à jamais. Ce n’est point le hasard, mais la nature des choses qui a dicté à la France et à l’Espagne leur collaboration marocaine. C’est la nature des choses et le bien des deux pays qui exigent que cette collaboration soit à l’avenir non seulement correcte, mais cordiale. Nous avons, nos voisins et nous, atteint le but plus tôt que ne le prévoyaient les traités qui nous l’avaient assigné. Ce succès rapide, qui justifie l’entente de 1904, en a, par sa rapidité même, compliqué l’application. Comme toutes les solutions brusquées, la solution marocaine a été laborieuse. Le calme s’est rétabli et le traité donne de solides assises à l’action de demain. La longueur même de cette préparation nous garantit que les deux diplomaties ont voulu que rien ne restât dans le vague. Si elles ne sont pas à l’abri des surprises, elles ont du moins réduit au minimum la part du hasard. Une discussion serrée laisse les interlocuteurs, l’accord une fois conclu, plus apaisés que n’eût fait une improvisation sommaire.
La France et l’Espagne seraient inexcusables de ne point tirer de ce traité le maximum d’effet utile. Elles y réussiront d’autant mieux qu’elles le considéreront moins encore en lui-même que comme une partie d’un tout, comme un élément de la solidarité qui, à tant de titres, doit les unir. La race, le voisinage, les relations politiques rapprochent les deux pays. Le Maroc peut, entre eux, devenir un lien nouveau. Et ils seront, au Maroc, d’autant mieux armés pour mener à bien leur œuvre respective qu’ils se sentiront en Europe plus assurés de leurs mutuelles sympathies.