Essai sur la propriété foncière indigène au Sénégal/Arrêtés de 1862 et de 1863
Arrêtés de 1862 et de 1863.
Jusqu’en 1854, le Sénégal proprement dit resta au point de vue territorial ce qu’il était au moment de la prise de possession. En dehors de Saint-Louis et de Gorée, nous n’étions nulle part chez nous et pour commercer dans les escales, nous étions obligés de subir les exigences des chefs maures ou noirs et de leur payer sous le nom de « coutumes », un tribut très onéreux. Sur la côte du Cap-Vert, nous n’entretenions aucun représentant officiel. Quelques traitants étaient, il est vrai, répandus dans des villages de la côte, mais ils y étaient soumis à l’autorité, c’est-à-dire à tous les caprices et aux exactions des chefs indigènes[1]. Le gouverneur Bouet comprit que nos intérêts et notre dignité nous commandaient de mettre fin à une situation aussi humiliante. Il élabora un programme d’action qui eut la bonne fortuné d’être adopté par le Ministère, et selon ses propres expressions, il en commença l’exécution avec conviction et résolution. Faidherbe compléta et acheva son œuvre.
Le Oualo délivré de la tyrannie des Maures fut annexé à la colonie et doté d’une constitution, à la daté du 1er janvier 1860. Le Gouverneur laissa à ce pays ses institutions civiles estimant avec raison que nos lois ne pouvaient convenir à un peuple différent de nous par ses traditions, ses mœurs et sa civilisation et que l’assimilation s’obtient bien mieux avec le temps et la persuasion que par la force et les codes. On ne changea donc rien au régime des terres, mais on décida que le Gouvernement ferait tout son possible pour constituer la propriété individuelle.
Par l’article 22, l’État se réservait la propriété de tous les terrains, non cultivés et non bâtis du Oualo. L’acte de 1860, on le voit, loin de supposer l’existence d’une propriété indigène, la contredit formellement, puisqu’il envisage la constitution ultérieure de la propriété privée.
Si du Oualo, nous passons aux autres pays annexés nous voyons que la situation était sensiblement la même au moment de la conquête.
Partout où les Français s’établissent, ils disposent des terres, en maîtres.
C’est ainsi qu’à Dagana et à Podor où l’on établit des postes pour mettre les territoires de la rive gauche à l’abri des incursions des Maures, le Gouvernement s’empresse de faire le lotissement des terres et de les concéder à titre gratuit à tous ceux qui viennent se placer sous la protection de notre drapeau.
En 1857, le commandant Protet, gouverneur de Gorée prit officiellement possession de Dakar et y fit élever un fort. Cette mesure était insuffisante ; les chefs de là presqu’île du Cap Vert continuaient à se comporter à notre égard en souverains indépendants. Ils disposaient de l’a propriété du sol et se faisaient payer des droits par nos commerçants. En 1859, le gouverneur Faidherbe parcourut la presqu’île à la tête d’une petite colonne et signifia aux chefs que, le pays appartenant à la France, ils devaient se soumettre à notre autorité, et ne plus percevoir aucun droit sur les produits qui viendraient à nos maisons de commerce.
Par la même occasion, et s’appuyant[2] sur les stipulations des traités de 1679, qui attribuaient à la France la suzeraineté sur les côtes du Baol, du Sine et du Saloum, le Gouverneur pénétra avec une colonne dans ces deux pays et imposa à leurs chefs des traités par lesquels nos anciens droits furent reconnus et confirmés. Comme conséquence de cette reconnaissance le pavillon français fut arboré sur tous les villages de la côte, depuis le cap Vert jusqu’à la pointe de Sangomar et la construction de plusieurs blockhaus et fortins fut décidée.
En réalité, la prise de possession effective fut bornée aux villages du littoral et on ne poussa pas plus avant dans l’intérieur.
En 1861, à la suite d’une expédition contre le Cayor, le Damel nous cédait le Gandiolais et reconnut comme l’avaient fait le bour du Sine et le teigne du Baol, notre suzeraineté sur tout le littoral de ses États.
La politique énergique du colonel Faidherbe vis-à-vis des indigènes produisit les plus heureux résultats. Le commerce qui était jusque-là languissant, prit un rapide et brillant essor. Des colons s’établirent dans les pays nouvellement conquis, et comme ils avaient besoin de terrains pour bâtir leurs établissements, ils se mirent à acheter au premier venu, oubliant de s’enquérir des titres de leurs vendeurs. Puis vinrent des spéculateurs qui achetèrent à leur tour avec la même insouciance de vastes terrains qu’ils se gardèrent bien d’occuper effectivement et sur lesquels l’État et les particuliers croyant avoir affaire à des terres sans maîtres, venaient s’installer à leur tour. Il se produisit, comme il était facile de le prévoir, une grande confusion et une extrême incertitude dans l’assiette de la propriété.
Dès 1857, le Commandant de Gorée, prévoyant les difficultés auxquelles cet état de choses donnerait lieu dans l’avenir, instituait une commission administrative chargée de trancher les contestations relatives à la possession des terrains de Dakar.
Afin de ne pas laisser prescrire les droits de l’État, il faisait annoncer que « l’État se réservait tous les terrains nécessaires pour la voie publique et qui n’avaient pas encore été acquis par les habitants de Gorée »[3].
Ces précautions n’arrêtèrent pas les ventes qui ne firent, au contraire, que se multiplier.
Des mesures énergiques s’imposaient dans l’intérêt de l’État comme des particuliers. C’est ce que comprit le gouverneur Jauréguiberry qui, à la date du 28 février 1862, prenait un arrêté interdisant aux indigènes de vendre des terres dont ils étaient en possession, sous peine d’exclusion de la colonie.
Cet arrêté était précédé d’un rapport d’un de ces hommes qui ont mieux pénétré l’esprit des coutumes indigènes du Sénégal et qui a laissé dans cette colonie le souvenir d’un esprit distingué et d’un homme de bien, je veux parler de M. le Président Carrère.
Après avoir, par un rapide exposé de la coutume du Cayor, démontré que dans ce pays la terre appartient au souverain et que les habitants n’ont qu’un droit de jouissance précaire et révocable, M. Carrère posa ces deux principes, dont l’un est le corollaire de l’autre :
1° Le domaine colonial est devenu par le fait de l’annexion le véritable et le seul propriétaire des terrains situés en pays annexé ;
2° Les contrats translatifs de propriété immobilière dans lesquels stipule un indigène se qualifiant de propriétaire sont nuls et de nul effet.
Cette concession de droits respectifs de l’État et des indigènes en matière de propriété immobilière était assurément très juridique, fondée qu’elle était sur ce principe incontestable de droit international public, c’est que l’État annexant hérite des droits de souveraineté et de domanialité qui appartiennent au souverain du pays annexé. Sans doute, la propriété privée ne subit aucune modification du fait de l’annexion, mais pour qu’il en soit ainsi, faut-il encore qu’il existe une propriété privée. Quand la propriété et la souveraineté se confondent, lorsque, comme dans le Cayor, au Dahomey et sur presque tous les points de l’Afrique où nous avons fondé des colonies, on ne trouve, suivant l’expression de notre ancien droit féodal : « Nulle terre sans seigneur », n’est-il pas logique de considérer que le Gouvernement français qui a pris la place des anciens chefs est propriétaire de toutes les terres, que nul ne peut en détenir une portion qu’avec son autorisation, et que celui-là qui ne justifie pas de sa propriété par un acte de concession est un usurpateur.
Cette théorie n’a rien d’arbitraire. Elle a été mise en pratique à toutes les époques et par tous les peuples colonisateurs.
Les Romains, dans les contrées où ils s’établissaient, se substituaient aux anciens souverains dans la propriété du sol, ne laissant que l’usufruit aux habitants qui devaient payer, en échange, une rente foncière. C’est ce qu’exprime Gaïus dans cette brève et compréhensible formule : « In eo solo dominium populi romani est vel Caesaris ; nos autem possessiones et usufructum habere videmur. »
Dans les Indes Néerlandaises, où le régime foncier, sous la domination indigène, était absolument semblable à ce qu’il est au Sénégal, les Hollandais ont considéré qu’étant les successeurs des anciens chefs, ils avaient la propriété des terres. En conséquence, ils ont affermé toutes les terres aux habitants moyennant le payement d’une rente égale au septième de la récolte ou du travail.
On a objecté contre l’opinion exprimée par M. Carrère sur le droit respectif des indigènes et de l’État, qu’elle méconnaissait les principes du Code civil. Mais l’honorable magistrat, qui avait prévu l’objection y a répondu par avance d’une façon péremptoire. Sans doute, dit-il, le Code civil reconnaît aux indigènes le droit d’acquérir la propriété suivant le mode prévu par la loi française, mais, l’acquisition de la propriété suppose l’existence d’un propriétaire. Lors donc, qu’on dit que les indigènes ont le droit de vendre leurs propriétés, on fait une véritable pétition de principes, puisqu’il resterait à démontrer que la propriété existe au profit des indigènes.
Nous ajouterons que le Code civil, pas plus au Sénégal qu’en France, n’a pas eu pour effet de créer la propriété. Il n’a pu davantage intervertir les titres de possessions et de faire, du jour au lendemain, d’un usage ou d’un usufruit, une propriété incommutable. Les recueils de jurisprudence abondent de décisions rendues contre des particuliers et des communes qui, possédant depuis plusieurs siècles des droits d’usage sur des terrains, prétendaient en avoir acquis la propriété par prescription.
La théorie dont nous venons de parler a reçu, du temps du général Faidherbe, de nombreuses applications. Le Conseil d’administration, saisi de nombreuses réclamations, a maintes fois décidé que le Gouvernement local avait seul à l’exclusion des chefs indigènes, le droit de vendre et de concéder les terrains situés en pays annexés. Ces décisions ont toutes reçu la consécration de l’autorité métropolitaine. Voici en quels termes le Ministre formulait son avis au sujet d’une contestation relative à la propriété de l’île de N’Diambor, située près de Saint-Louis :
« La conquête du Oualo a fait passer tous les droits du Brak entre les mains de la France et d’elle seule peut et doit dériver la collation des droits de propriété en faveur des particuliers. » (Décision ministérielle du 16 mars 1866).
Voilà qui est clair et catégorique.
C’est dans le même esprit que, dans l’arrêté du 24 mai 1862, divisant la presqu’île du Cap Vert en trois cercles, le Gouvernement déclarait qu’il concédait le droit de culture et de pacage aux habitants, mais qu’il se réservait de restreindre ce droit si l’intérêt public l’exigeait.
Par là encore, l’Administration manifestait clairement son droit à la propriété des terres situées dans cette région et son intention d’en disposer comme il lui conviendrait.
Elle entendait en disposer librement, mais sans la réserve admise autrefois pour les terrains du Oualo, que les concessionnaires indemniseraient les indigènes pour les cultures qu’ils seraient obligés d’abandonner et pour les travaux de défrichement qu’ils auraient effectués. Nous avons suffisamment établi, pour qu’il soit inutile d’y revenir, que ce n’était pas là une indemnité d’expropriation, et qu’on ne saurait voir dans la façon dont s’est comporté l’État vis-à-vis des indigènes, rien qui implique la reconnaissance d’un droit de propriété. Ainsi donc, il n’y avait aucune contradiction de la part de l’État, d’une part à proclamer qu’il était propriétaire des terres et, d’autre part, à indemniser les indigènes qu’on expulsait de ces terres pour les besoins de la colonisation. Ici, encore, l’Administration de la colonie obéissait aux principes d’équité, d’humanité et de bienveillance qui l’ont toujours guidée dans ses rapports avec les indigènes.
En définitive, les sommes que l’État a payées aux indigènes pour la dépossession des terres qu’ils occupaient à Dakar, l’ont été à titre purement gracieux et pour prêter une autre signification à la pensée de l’État, il faudrait s’appuyer sur un ensemble de présomptions graves, précises et concordantes.
Les adversaires de l’État l’ont compris ainsi et ils se sont attachés à démontrer que le Gouverneur et le Ministre avaient eux-mêmes renié la théorie de l’État propriétaire, dans un arrête portant la date du 10 août 1863.
Voyons ce que dit cet arrêté, et d’abord examinons ses origines :
Nous savons que l’arrêté du 28 février 1862 avait fait défense aux indigènes, sous peine d’être expulsés de la colonie, de vendre les terrains dont ils étaient en possession. Cet arrêté fut soumis à l’approbation ministérielle. Or, à ce moment, l’empereur Napoléon III venait de faire, en Algérie, un voyage resté célèbre, au cours duquel il avait été vivement frappé de la situation précaire des indigènes. Peu après son retour, il écrivait au Gouverneur général, le maréchal Pélissiers, une lettre rendue publique, dans laquelle il exposait un certain nombre de réformes destinées, selon lui, à améliorer le sort des indigènes. Parlant du droit de jouissance précaire, reconnu aux tribus arabes sur le sol, il insistait sur la nécessité de consolider ce droit de manière à constituer graduellement la propriété individuelle.
« Maîtres incontestables de leur sol, disait-il, les indigènes pourront en disposer à leur gré et, de la multiplication des transactions, naîtront entre eux et les colons, des rapports journaliers plus efficaces pour les amener à notre civilisation que toutes les mesures coercitives ».
En conformité des vues exprimées par l’Empereur, intervenait, à la date du 22 avril 1863, un sénatus-consulte aux termes duquel les tribus étaient déclarées propriétaires des terres dont elles avaient la jouissance permanente et traditionnelle. Toutes les terres non occupées étaient déclarées propriété de l’État.
Dans les dispositions d’esprit où était le Gouvernement de l’époque, on conçoit combien la sanction que l’arrêté de 1862 formulait à l’égard des indigènes dut paraître excessive et arbitraire ; aussi, cet acte n’était pas plus tôt parvenu à la connaissance du Ministre, qu’il prescrivait de le rapporter, ce qui fut exécuté le 10 août 1863.
L’arrêté pris à cette date fait disparaître purement et simplement la sanction pénale édictée par l’arrêté de 1862. Rien de plus. Peut-on inférer de là qu’il a entendu, comme on l’a soutenu naguère et comme on continue encore à le prétendre, reconnaître aux indigènes un droit de propriété ? En aucune manière.
Pour s’en convaincre, il suffit de lire la dépêche ministérielle du 22 juin 1862 qui a servi de base à l’arrêté de 1866. Loin de contredire la théorie de M. Carrère, le Ministre s’y rallie formellement, et il va même jusqu’à mettre en garde l’Administration locale contre une constitution trop hâtive de la propriété individuelle. L’absence de cadastre et la nécessité de conserver aux chefs indigènes, nos protégés, leurs ressources, en même temps que leur autorité, constituent, à son avis, des obstacles sérieux à la consolidation des droits de jouissance.
Enfin, et c’est ici que va éclater sa véritable pensée, le Ministre, à la fin de sa lettre, propose au Gouverneur une organisation assez semblable à celle qui existait jadis en Algérie et qui était connue sous le nom de « Cantonnement ». Il conviendrait, dit-il, de procéder par voie de grands partages territoriaux pouvant se délimiter par des accidents de terrains bien tranchés et fixant nettement la part de l’État et celle des populations indigènes ; celles-ci restant dans leurs zones spéciales soumises aux règles consacrées par les traditions locales. Dans ce cas, les ventes y seraient interdites, mais en même temps, il faudrait modifier le décret du 20 mai 1857, et il ne pourrait, d’ailleurs, être question de créer la propriété individuelle autrement que par voie de concessions dans les zones des biens de l’État.
Il faut donc dire que l’arrêté de 1863 n’a pas touché à la question de l’organisation foncière des pays annexés qui est restée entière et que toute la portée de cet acte a été de faire disparaître une pénalité qui choquait nos mœurs et qui avait le grave défaut de ne frapper qu’un des contractants.
Cela est si vrai et si peu du domaine de l’hypothèse qu’à partir de 1863 on voit l’État concéder des terrains sur lesquels les indigènes avaient des « lougans ». C’est ainsi que le 26 octobre 1864, le Ministre de la Marine accorde à la Compagnie agricole du cap Vert un vaste terrain de 500 hectares à charge par elle de payer une indemnité aux « usufruitiers », reconnaissant ainsi, du moins implicitement, que les indigènes n’avaient pas sur ces terres un droit de propriété.
C’est ainsi encore que le 26 mai 11862, la Compagnie des Messageries impériales est mise en possession de deux terrains situés sur le territoire de Dakar.
II est inutile d’insister davantage pour démontrer qu’à aucun moment quoiqu’on ait dit, l’État n’a entendu abdiquer le droit de propriété que lui conféraient les traités sur les pays annexés. On peut seulement regretter que l’Administration n’ait pas. cru devoir insérer au Bulletin officiel de la Colonie, en même temps que l’arrêté de 1863, la dépêche ministérielle du 22 juin 1862 qui en faisait si bien ressortir le sens et la portée et qu’on ait ainsi permis aux adversaires de l’État d’invoquer Comme un argument décisif, un texte qui est, au contraire, leur plus éclatante condamnation.
La définition exacte des droits des indigènes sur le sol n’a pas seulement un intérêt doctrinal. Au point de vue pratique, elle a une importance considérable.
Si, en effet, on admet que les indigènes ne pouvaient posséder le sol qu’à titre précaire, on est obligé de reconnaître que la propriété n’a pu être acquise à leur profit par prescription, et que leurs héritiers ne peuvent actuellement se déclarer propriétaires des terrains qu’ils ont recueilli dans la succession de leurs auteurs.
L’article 2236 du Code civil dispose en effet :
« Le fermier, le dépositaire, l’usufruitier et tous ceux qui détiennent précairement la chose du propriétaire, ne peuvent la prescrire ».
Et l’article 2237 ajoute :
« Les héritiers de ceux qui détenaient la chose à quelqu’un des titres désignés par l’article précédent, ne peuvent non plus prescrire ».
De telles sortes qu’aujourd’hui encore l’État serait fondé à reprendre tous les terrains qui, étant occupés jadis par les indigènes, n’auraient pas fait l’objet d’une aliénation et de tous ceux qui aliénés depuis moins de 30 ans, n’auraient pas été acquis par juste titre et de bonne foi.
Nous entendons parier, bien entendu, des terrains situés en dehors de la zone des 50 pas géométriques, dits du Roi, dont l’existence, reconnue au Sénégal par l’article 113 de l’ordonnance organique, a été expressément établie à Dakar par l’arrêté local du 1er juillet 1862.
Les terrains compris dans cette zone étant inaliénables et imprescriptibles ne peuvent avoir d’autres propriétaires que l’État, et les transactions auxquelles ils ont pu donner lieu sont radicalement nulles.
Ils ne peuvent être possédés qu’à titre précaire, et l’État en les reprenant, en vue de leur destination légale, n’est pas tenu d’indemniser les détenteurs pour les améliorations qu’ils auraient réalisées (art. 599, code civil), à moins qu’il ne s’agisse de constructions faites, avec l’approbation de l’Administration supérieure, dans l’intérieur des villes et bourgs.
C’est en ce sens que s’est prononcée la jurisprudence coloniale, et c’est aussi l’opinion qui est formulée par les deux auteurs qui ont écrit sur la question : MM. Rivet et Rougon.
Fermons ici cette longue parenthèse pour prendre l’exposé chronologique de la législation locale et mieux démontrer l’erreur dans laquelle sont tombés ceux qui ont prétendu que le Gouvernement avait créé une propriété indigène.
- ↑ Voir au Moniteur du Sénégal du 7 juin 1859 l’exposé sommaire de la situation des traitants de Rufisque avant cette époque.
- ↑ Lettres du Gouverneur Faidherbe au commandant de Gorée des 20 avril et 1er juin 1859.
- ↑ Décision du Commandant supérieur de Gorée du 1er juin 1859. (Moniteur du Sénégal du 14 juin 1859).