Dictionnaire de l’administration française/BACS OU PASSAGES D’EAU
BACS OU PASSAGES D’EAU. 1. Les bacs ou passages d’eau ont pour objet de rétablir les communications interrompues par les eaux où les voies publiques correspondantes des deux rives n’ont pas encore été reliées par des ponts.
chap. i. historique, 2 à 5.
ii. établissement de nouveaux passages d’eau, 6 à 9.
iii. tarif et franchises, 10, 11.
iv. cahier des charges, 12 à 17.
v. adjudication, 18 à 23.
vi. attributions ministérielles, 24 à 27.
vii. bateaux particuliers, 28 à 30.
viii. bateaux de pêche et d’agrément, 31.
Administration comparée.
2. Avant la Révolution, le droit de bac appartenait aux seigneurs ; du petit nombre des droits féodaux que le décret du 15 mars 1790 avait provisoirement maintenus, ce droit a été définitivement aboli par le décret du 25 août 1792. L’art. 9 de ce décret dispose que « désormais il sera libre à tout citoyen de tenir sur les rivières et canaux des bacs, coches et voitures d’eau, sous les loyer et rétribution qui seront fixé et tarifés par le directoire du département, sur l’avis des municipalités et des directoires du district. »
3. La loi du 6 frimaire an VII a fait cesser cet état de choses et a attribué la propriété des passages d’eau au domaine public. Le préambule de cette loi en fait suffisamment connaître la pensée et le but. « La sûreté personnelle des citoyens, dit ce préambule, le maintien du bon ordre et de la police, l’intérêt même du trésor public, exigent que l’administration et la fixation des droits à percevoir sur les bacs, bateaux, passe-cheval établis ou à établir sur les canaux et rivières navigables soient promptement réglés, afin de détruire les arbitraires et les vexations auxquels le défaut de surveillance active et permanente donne lieu. »
4. Mais bien que l’art. 1er de la loi de l’an VII n’ait attribué au domaine public que la propriété des bacs établis sur les fleuves, rivières ou canaux navigables, l’État, cependant, a successivement pris possession des bacs et passages d’eau établis sur tous les cours d’eau sans distinction. Des difficultés se sont élevés dès l’origine à ce sujet, mais la loi du 14 floréal an X les a fait disparaître ; cette loi, en fixant les droits de bacs et bateaux de passage établis ou à établir sur les fleuves, canaux et rivières, n’a pas reproduit le mot navigables. Les mêmes considérations qui avaient déterminé l’attribution au domaine public de la propriété des passages sur les cours d’eau navigables se présentaient pour les passages sur les cours d’eau non navigables. Plusieurs avis du Conseil d’État ont confirmé cette doctrine.
5. La loi du 11 août 1871, sur les conseils généraux, a établi une distinction d’un autre ordre en ce qui touche la propriété des bacs ; jusqu’alors, quelle que fût la voie de communication reliée par un bac ou un passage d’eau, ce bac appartenait, comme nous venons de la dire, à l’État ; le § 13 de l’art. 46 de la loi de 1871 attribue désormais aux conseils généraux des départements la décision relative aux questions d’établissement et d’entretien de bacs et passages d’eau sur les routes et chemins à la charge des départements. Le § 6 de l’art. 58 comprend dans les recettes ordinaires des départements, le produit des droits de péage sur les mêmes bacs et passages d’eau. Il s’ensuit qu’aujourd’hui les bacs existant sur les routes départementales et les chemins de grande communication appartiennent aux départements, et que, dès lors, les conditions d’établissement et d’exploitation de ces bacs sont réglées par les conseils généraux ; quant aux bacs existant sur les routes nationales ou les voies vicinales[1] autres que les chemins de grande communication, le droit et les attributions de l’État représentés soit par le ministre des travaux publics, soit par le ministre des finances, restent entiers. Il s’ensuit encore que, sauf la question de propriété déterminant la compétence des autorités appelées à statuer sur l’établissement et les conditions d’exploitation des bacs, toutes les dispositions de la loi de frimaire an VII sont maintenues en vigueur. Selon donc qu’il s’agit d’un passage d’eau appartenant à une voie rentrant dans le domaine de l’État ou dans le domaine départemental, sous la réserve du complément des prescriptions de la loi de l’an VII, il appartient aux ministres ou aux conseils généraux de statuer.
6. La loi du 6 frimaire an VII a posé deux principes. Tout passage d’eau doit faire l’objet d’une adjudication publique ; aucun bac ne peut être établi qu’après l’approbation d’un tarif. À côté de ces principes, elle a indiqué les formalités à remplir avant d’autoriser l’établissement des passages d’eau. Des instructions formulées à différentes reprises par l’administration ont tracé la marche à suivre pour l’accomplissement de ces formalités.
7. D’après ces instructions, lorsqu’il s’agit d’établir un nouveau passage d’eau, des propositions sont présentées par les ingénieurs des ponts et chaussées ou les agents voyers ; ces propositions font connaître l’emplacement du nouveau bac et les voies de communication qu’il a pour but de relier ; elles sont accompagnées d’un projet de tarif et d’un projet de cahier des charges. Les conseils municipaux des communes intéressées, le sous-préfet de l’arrondissement et le directeur des contributions indirectes du département sont consultés. L’instruction ainsi complétée, les pièces sont transmises par le préfet avec son avis en forme d’arrêté au ministre des travaux publics, si le bac est près de toute route nationale ou d’un chemin vicinal, aux conseils généraux si le passage d’eau dépend d’une route départementale ou d’un chemin de grande communication. Si l’instruction constate que la facilité des communications nécessite l’établissement du bac précité, une décision autorise cet établissement.
8. Le passage d’eau devra alors faire l’objet d’une adjudication publique, après l’approbation du cahier des charges par le ministre des finances et sanction du tarif proposé. Cette sanction doit être donnée par un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique, c’est-à-dire le Conseil d’État entendu s’il s’agit d’un bac établi sur une route nationale ou un chemin vicinal. (L. 14 floréal an X.)
9. Aucune modification ne peut être apportée au tarif approuvé que dans les mêmes formes et après l’accomplissement des mêmes formalités.
10. Le tarif, en même temps qu’il fait connaître le péage à percevoir au profit du fermier, doit énoncer les exemptions que reproduit d’ailleurs le cahier des charges. L’art. 50 de la loi de l’an VII a indiqué les fonctionnaires et magistrats qui devaient être dispensés du paiement du droit, mais plusieurs décisions ministérielles successivement intervenues ont notablement étendu le nombre des franchises. Ces franchises ont été définitivement arrêtées ainsi qu’il suit :
Les préfets et sous-préfets en tournée dans leurs départements et arrondissements, les maires, les juges d’instruction et procureurs de la République, les juges de paix et leurs greffiers, les commissaires de police et autres agents de police judiciaire, les ingénieurs et agents des ponts et chaussées, les directeurs et employés de l’administration de l’enregistrement et des domaines, des contributions directes, les percepteurs compris, des contributions indirectes et des douanes, les agents de l’administration forestière, des lignes télégraphiques, les agents voyers, piqueurs et cantonniers des chemins vicinaux, les receveurs des communes, les vérificateurs des poids et mesures, les préposés d’octroi et les facteurs ruraux, mais pour le cas seulement où ces divers fonctionnaires et employés sont obligés de passer d’une rive à l’autre pour cause de service et sous la condition que les employés soient revêtus des marques distinctives de leur fonction, ou porteurs de leur commission.
Les ministres des différents cultes reconnus par l’État, ainsi que leurs assistants.
Les malles-poste, les courriers et les estafettes du Gouvernement.
Les trains d’artillerie, c’est-à-dire les bouches à feu et caisses militaires chargées de munitions de guerre, ainsi que les militaires ou conducteurs qui les accompagnent ; les convois, bœufs, chevaux et voitures requis pour le transport des vivres de l’armée, des équipages des troupes et des militaires malades, les voitures cellulaires et leurs chevaux et conducteurs.
Les militaires de tout grade voyageant avec leur corps, les sous-officiers et soldats voyageant isolément, la gendarmerie dans l’exercice de ses fonctions, ainsi que les individus conduits par la gendarmerie et les voitures et chevaux servant à les transporter, à la charge de représenter soit une feuille de route, soit un ordre de service.
Enfin, les pompiers et les personnes qui, en cas d’incendie, iraient porter secours d’une rive à l’autre, ainsi que le matériel nécessaire.
11. Dans un certain nombre de départements, les enfants se rendant à l’école communale, ainsi qu’à l’instruction religieuse, et qui en reviennent, sont admis à passer les bacs en franchise ; mais cette disposition n’a pas un caractère général. Cette franchise peut d’ailleurs faire l’objet d’un traité particulier entre la commune et les fermiers du bac.
12. Toute proposition d’établissement d’un bac devant être accompagnée d’un cahier de charges, destiné à servir de base à l’adjudication du passage d’eau, l’administration a reconnu qu’il était indispensable d’arrêter un module de cahier de charges renfermant toutes les conditions jugées nécessaires pour assurer la bonne exploitation du bac et garantir les intérêts du Trésor. Un premier modèle a été approuvé en l’an XII par le ministre des finances sur la proposition du directeur général des ponts et chaussées. Ce cahier des charges a successivement reçu de nombreuses modifications. Ces modifications ont rendu nécessaire la rédaction d’un nouveau modèle qui a été approuvé à la date du 28 août 1852.
13. Sans reproduire l’ensemble des dispositions que renferme ce modèle de cahier des charges, nous énoncerons les conditions essentielles. L’adjudicataire est tenu de fournir un cautionnement. Ce cautionnement a pour objet de garantir le paiement du prix de fermage, le recouvrement de la moins-value qui peut être due, à la fin du bail, et l’accomplissement de toutes les obligations imposées au fermier. Ce cautionnement est reçu par le préfet. Le fermier est soumis à la contrainte par corps, en vertu des art. 8 et 10 de la loi du 17 avril 1832. Il ne peut demander ni la résiliation de son bail, ni indemnités, ni diminution de prix sous prétexte d’événements imprévus. Si, avant l’expiration du bail, le bac est supprimé, pour une cause quelconque, cette circonstance n’a d’autre effet que de faire résilier le bail à compter du jour où l’exploitation a cessé.
14. Le matériel du bac peut appartenir à l’État, au département ou au fermier. Si ce matériel appartient au fermier, l’administration n’a à intervenir qu’au point de vue de la police et de la sécurité des passagers ; si ce matériel est la propriété de l’État ou du département, le fermier le prend en charge suivant un procès-verbal, et il en demeure responsable. Une évaluation nouvelle est faite à la fin du bail, et il doit tenir compte à l’État de la moins-value constatée ; au cas contraire, où par suite d’améliorations faites aux frais du fermier une plus-value serait constatée, il lui est tenu compte de cette plus-value.
15. Enfin le fermier ne peut employer au service de son exploitation que des gens âgés au moins de 21 ans, et tout individu, soit fermier, soit marinier, faisant le service d’un passage d’eau, doit être muni : 1° d’un certificat d’aptitude ; 2° d’un certificat de moralité délivré par le maire de la commune qu’il habite.
16. Les difficultés qui s’élèvent entre le fermier et les passagers au sujet de la perception du péage sont portées devant le maire de la commune. En cas d’injure, violences ou voies de fait, le débat prend un caractère correctionnel qui est du ressort des tribunaux ordinaires.
17. Les contestations qui ont trait à l’application des clauses du cahier des charges et qui ont un caractère contentieux sont du ressort des conseils de préfecture.
Cette question a été longtemps controversée ; aux incertitudes de la jurisprudence ont correspondu celles de la doctrine. Le mot bail appliqué à ce genre d’actes avait jeté quelque confusion dans les idées, en faisant voir un contrat de droit civil dans un marché qui a pour objet réel un service public de grande voirie. Cette dernière opinion a définitivement prévalu et la compétence des tribunaux administratifs est aujourd’hui reconnue.
18. La durée des baux est de 3, 6 ou 9 années ; cependant l’art. 3 de l’arrêté du 8 floréal an XII stipule que, lorsque dans l’intérêt de la perception il sera jugé convenable de passer des baux d’une plus longue durée, les préfets pourront les consentir pour 12, 15 ou 18 ans.
19. Les adjudications doivent avoir lieu au chef-lieu du département ; mais lorsque les bacs qu’il s’agit d’affermer sont d’un produit trop modique pour que les enchérisseurs aient intérêt à se transporter au chef-lieu, les préfets peuvent déléguer aux sous-préfets et ceux-ci aux maires la faculté de procéder aux adjudications dans le lieu de leur résidence.
20. Le jour fixé pour l’adjudication est porté à la connaissance du public par voie d’affiche. Nul n’est admis à concourir s’il n’a déposé au moins trois jours à l’avance, au lieu fixé pour l’adjudication, des certificats délivrés par le maire de sa commune, constatant sa capacité, sa solvabilité et sa moralité. Les enchères ont lieu sur une mise à prix. Les communes peuvent se porter adjudicataires concurremment avec les particuliers et devenir adjudicataires.
21. L’administration peut autoriser des enchères portant sur la totalité des bacs d’un département, mais seulement après les adjudications partielles ; la mise à prix d’une adjudication collective doit toujours être d’un sixième au moins supérieure au montant des adjudications partielles.
22. Au cas où une tentative d’adjudication est demeurée sans résultat, l’administration peut recourir au mode d’abonnement par voie de soumission directe.
23. L’adjudication, comme l’abonnement, n’est valable qu’après l’approbation du ministre des finances.
24. On a vu que les mesures à prendre et les décisions qui interviennent, si l’on fait abstraction des bacs appartenant maintenant aux départements, émanent les unes du ministère des travaux publics, les autres du ministère des finances. Le service des bacs offre, en effet, un caractère mixte : d’une part il intéresse la viabilité publique, d’autre part il est une source de revenu pour le Trésor. Ce double caractère explique comment les deux départements ministériels précités ont à prendre, chacun en ce qui le concerne, les mesures nécessaires pour que cette double destination soit remplie. Nous croyons utile de préciser, en les résumant, les attributions des deux ministères.
25. Le ministère des travaux publics statue directement sur les questions qui ont trait à l’établissement des passages d’eau, à leur déplacement, à leur suppression, à la fourniture, la réparation et le renouvellement du matériel d’exploitation. Il approuve les projets de travaux à exécuter aux abords des bacs pour en faciliter l’accès, et prononce sur les réclamations auxquelles l’établissement d’un passage d’eau peut donner lieu. L’approbation de la liquidation des plus-values ou des moins-values, en fin de bail, du matériel des bacs, ressortit également au département des travaux publics, mais elle a été déléguée aux préfets par le décret du 25 mars 1852.
26. Le ministre des finances statue sur les adjudications et abonnements consentis pour l’amodiation des passages d’eau, les cahiers des charges qui servent de base à cette amodiation, la fixation ou la révision des droits des tarifs à percevoir par les fermiers, les demandes de réduction des prix de fermages, les demandes d’indemnités et de résiliation présentées par les fermiers, enfin sur toutes les questions qui concernent l’exploitation et la perception.
27. Toutefois le ministre des travaux publics ayant mission de proposer au ministre des finances les décisions qui rentrent dans ses attributions, c’est par le premier que sont instruites sans exception toutes les affaires qui se rattachent au service des bacs.
28. Il nous reste à dire un mot des bateaux particuliers. — Cette question, fort simple en apparence, a soulevé de nombreux et graves débats. La loi de l’an VII, en attribuant au Gouvernement, dans un intérêt d’ordre public, l’exploitation des bacs, a fait une exception en faveur des bacs et bateaux non employés à un transport en commun, mais établis pour le seul usage d’un particulier ou pour l’exploitation d’une propriété circonscrite par les eaux, sous la seule condition que ces bateaux ne nuiraient pas au service de la navigation. Cette exception existait sous le régime du droit féodal, et un arrêt du grand conseil du 9 janvier 1758 avait reconnu aux particuliers la faculté de se servir de bateaux pour leur usage personnel et celui de leur famille. Cependant comme des autorisations de cette nature accordées en assez grand nombre devaient avoir pour conséquence de porter préjudice aux intérêts des fermiers de bacs et des concessionnaires de ponts, d’instantes réclamations s’élevèrent et le débat fut porté devant les tribunaux. La jurisprudence de la Cour de cassation et celle du Conseil d’État ont reconnu et consacré le droit des particuliers. On est parti de ce principe que les cours d’eau n’appartenant à personne et l’usage en étant commun à tous, le droit pour un particulier de se servir d’un bateau pour son usage personnel ou l’exploitation de sa propriété, lorsqu’il en a obtenu l’autorisation, était préexistant à toute mise en ferme et à toute concession de péage, quelles que pussent être d’ailleurs les stipulations convenues entre l’État et les fermiers ou concessionnaires d’un passage public, attendu que ces stipulations ne pouvaient porter atteinte aux intérêts des tiers complétement étrangers aux traités intervenus. Cette question est aujourd’hui définitivement résolue dans ce sens.
29. L’administration a d’ailleurs donné à l’art. 8 de la loi de l’an VII la plus large interprétation. Elle a admis que par ces mots propriétés circonscrites par les eaux on devait entendre non pas seulement les héritages bornés de tous côtés par les eaux, mais toute propriété dont le libre accès est interdit par un cours d’eau qu’on ne peut franchir qu’en allant plus ou moins loin chercher un passage public. Il suffit donc qu’une propriété soit séparée par un cours d’eau du domicile du propriétaire pour entrer dans les conditions de la loi.
30. Les autorisations de cette nature sont accordées par les préfets, après avoir pris l’avis du directeur des contributions indirecte et de l’ingénieur en chef du département. Les autorités doivent indiquer l’état nominatif des personnes que le permissionnaire emploie à l’exploitation de sa propriété. Les permissionnaires sont en outre tenus de faire viser les mutations par le maire de la commune lorsque des changements de noms surviennent. En présence des facilités accordées dans l’intérêt de l’exploitation agricole ou industrielle, il était du devoir de l’administration de prendre les mesures nécessaires pour éviter que les autorisations accordées ne dégénérassent en abus, et que des bateaux particuliers ne devinssent de véritables passages publics au détriment des fermiers des bacs et du Trésor.
31. Aux termes de l’art. 9 de la loi du 9 juillet 1836 et de l’art. 10 de l’ordonnance du 15 octobre suivant, les bateaux de pêche et d’agrément, comme ceux qui sont destinés à l’extraction du sable dans les rivières, ne sont assujettis qu’à la formalité du laissez-passer annuel de la régie des contributions indirectes. Ces bateaux ne peuvent être assimilés aux bateaux particuliers qu’a eus en vue l’art. 8 de la loi du 6 frimaire an VII.
En Prusse, chacun a le droit d’avoir un bac pour son usage personnel, mais la création d’un bac public est réservée à l’État (droit régalien). Les concessions particulières (féodales ou autres) peuvent toujours être rachetées par le Gouvernement. (L. 16 juin 1838). Les entrepreneurs ou bateliers des bacs publics doivent se procurer un certificat constatant leur aptitude à la fonction qu’ils recherchent (L. 17 janvier 1845, art. 45). Le tarif est fixé après enquête par ordonnance royale insérée au Bulletin des lois. La loi du 20 mars 1837 renferme la sanction.
En Angleterre, les bacs ne peuvent être établis sans un private bill du parlement. (Voy. Administration.) La loi qui intervient prescrit tout ce qui est nécessaire.
Dans les autres pays aussi, les bacs publics ne peuvent être établis qu’avec l’autorisation de l’État et aux conditions qu’il détermine.
- ↑ Il semble logique de compléter l’évolution en conférant aux communes le droit que l’État conserve encore sur les bacs qui réunissent les deux parties d’un chemin vicinal. M. B.