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{{journal|L’administration française avant la révolution de 1789|[[Alfred Maury]]|[[Revue des Deux Mondes]] T.107, 1873}}

 

<center>Deuxième partie <ref> Voyez la ''Revue'' du 15 septembre. </ref></center>

 

 

Quand Louis XII, en quête de moyens pour se procurer de l’argent afin de poursuivre ses guerres en Italie, vendait les offices de finances, quand François Ier en faisait autant pour les offices de judicature, ils sacrifiaient le présent à l’avenir, et, préoccupés de ne pas augmenter dans le moment les impôts, ils tarissaient les sources du revenu public; mais ils satisfaisaient une classe de la société, celle qui allait devenir le principal nerf du gouvernement. Les bourgeois avaient désormais un moyen facile d’arriver aux fonctions publiques, objet de leurs convoitises. Si les offices rapportaient de moindres profits à raison du prix qu’il les fallait payer, ils valaient certains honneurs, ce que la vanité française prisait plus que l’argent; ils exemptaient de lourds impôts, de servitudes féodales, assuraient des privilèges qui mettaient les titulaires au-dessus des marchands et du menu peuple, les rendaient justiciables soit seulement de leurs pairs, soit de juridictions plus élevées que celles où comparaissaient le vilain et l’homme de métier. Déjà plusieurs fois et à différentes époques, les offices de justice et de finances avaient été vendus. Le gouvernement tantôt toléra, tantôt interdit cette

vénalité. Le bon roi saint Louis condamnait la vente des charges, et un siècle après lui on reconnaissait même les inconvéniens de bailler à ferme les prévôtés et certains offices du domaine, parce que les acquéreurs pressuraient les populations pour en tirer le plus possible. On avait remis fréquemment les choix à la désignation des magistrats ou à la volonté du roi. Au commencement du XVe siècle, c’était par l’élection que se recrutaient les membres du parlement. La vénalité reparut sous Charles VIII, et son successeur ne fit guère qu’étendre et consacrer ce qui se pratiquait d’ordinaire auparavant. Elle alla toujours en grandissant dans les siècles qui suivirent; après les charges de finances vinrent celles de notaire, de greffier, de receveur des consignations, déjuges royaux et seigneuriaux, puis les charges de la cour et même celles de l’armée. Sous Louis XIV, on vendit les charges d’officier municipal, et sous Louis XV on en arriva même à faire argent de celle de gouverneur de province. Il ne resta de ''casuels'', comme on disait dans l’ancien style financier, qu’un petit nombre d’offices inférieurs qui avaient peu de chance de rencontrer des acquéreurs. Quelques hautes dignités de l’état, d’autres fonctions n’ayant eu d’abord que le caractère d’une commission, échappaient seules à ce trafic, qui faisait du gouvernement un vaste marché d’emplois. Le principe une fois adopté, on glissait sur une pente qui ramenait à la féodalité, car les charges devenaient des propriétés, de véritables biens-fonds. Au lieu de les tenir sous la condition de foi et hommage comme homme de guerre, on les obtenait sous celle de prêter serment et de remplir les quelques devoirs qui y étaient attachés. Le gouvernement ne les considéra pas autrement; il fit payer des droits pour la transmission des offices, comme il en

exigeait lors de la vente ou de la donation de certaines propriétés foncières (droit de franc-fief, de nouveaux acquêts, d’amortissement), et, afin d’assurer les revenus qu’il tirait de cette vénalité, il en vint à régler lui-même le prix des charges, lequel était arrêté dans le conseil du roi. Un édit de 1665 interdit aux magistrats de vendre leur charge pour une somme plus élevée que celle qui avait été fixée. On fut autorisé à prendre en garantie les offices comme de vrais immeubles, et un conservateur spécial fut institué pour ce genre d’hypothèques. Du moment que le roi faisait marchandise des emplois de l’état, on devait laisser au titulaire la faculté de disposer de sa charge en faveur de qui il voulait. Le gouvernement ne se préoccupait que d’une chose, c’était que le trésor n’y perdît rien. Charles IX décida que la résignation d’un office entraînerait le paiement à l’état du tiers de sa valeur; de là ce qu’on appela le ''tiers denier''. Étant devenu par l’acquittement du tiers denier une propriété, l’office devait logiquement faire partie de l’héritage du titulaire; la veuve et les

enfans de celui-ci eurent le droit d’en disposer. Ainsi de la vénalité, pour passer à l’hérédité il n’y avait plus qu’une question fiscale. Déjà au XVe siècle, avant que la vénalité n’eût été appliquée aux offices de judicature, diverses charges du parlement étaient devenues de fait héréditaires. On tenta vainement en 1579 d’abolir la vénalité des offices en exigeant des officiers le serment « de n’avoir rien donné pour être pourvu. » Sully consacra de nouveau l’hérédité par l’établissement du droit annuel dit ''paulette'', du nom du premier traitant Paulet, qui le prit à ferme.

 

En payant tous les ans le soixantième du prix de sa charge, le magistrat qui ne l’avait pas résignée en faveur d’autrui acquérait le privilège de la transmettre à ses héritiers; ceux-ci avaient une année pour la vendre. Dans les provinces, diverses fonctions administratives et judiciaires, d’un ordre, il est vrai, assez subalterne, étaient reconnues héréditaires, comme par exemple, depuis l’édit de janvier 1583, les offices de gruyer, forestier, verdier, etc. , depuis l’édit d’avril 1695, les charges de greffier dans les cours souveraines, les présidiaux et les bailliages. Cette hérédité assurait aux magistrats une indépendance dont on avait senti depuis longtemps le mérite et qu’on avait déjà en vue lorsqu’en 1483 on réclamait aux états-généraux de Tours la confirmation de l’irrévocabilité des charges de justice, Charles VIII, en consacrant cette année même par une ordonnance le vœu des états, disait « que, si le magistrat n’étoit inamovible, il ne seroit vertueux ni si hardi de garder et bien défendre les lois du royaume, et si seroit plus argut (''subtil'') et plus inventif de trouver exaction et pratique pour ce qu’il seroit tous les jours en doute de perdre son office. » La multiplication des charges vénales enfanta des abus qui rendirent en grande partie illusoire la garantie de l’inamovibilité. Les charges furent créées en si grande profusion, les attributions primitives qui y étaient attachées se divisèrent et se subdivisèrent en une telle multitude d’offices à vendre que les profits de chacun se réduisirent notablement. Ce fut le cas surtout pour les offices de finances, et le titulaire, afin de se couvrir de la somme qu’il avait payée, se laissait aller à des pratiques criminelles, usait de malversations et de fraudes. Les impôts rendaient peu; les deniers n’arrivaient pas à la caisse de l’état. On crut remédier à ce mal par le système des fermiers et des traitans, déjà adopté depuis longtemps en certains lieux et pour des fractions restreintes des revenus du domaine. On continua de faire percevoir par les officiers royaux les tailles et les impôts supplémentaires, ''taillon, grande crue'', qui étaient venus s’ajouter ''au principal de la taille''. La totalité des impôts indirects et les monopoles, à savoir aides, gabelles, douanes, etc., ainsi que les droits domaniaux, furent affermés à des compagnies de traitans, qui

constituèrent en 1686 par leur réunion ce qu’on appela la ''ferme générale''. On croyait réaliser ainsi une économie sur les frais de régie. Le roi était surtout soucieux d’avoir de l’argent à des époques fixes et de s’assurer des rentrées; mais ces fermiers, qui soumissionnaient les recettes à faire et les recouvremens à opérer sous le nom d’un commis dont ils étaient cautions, réalisaient des bénéfices énormes et s’appropriaient de la sorte une partie de l’argent dont aurait dû se grossir le trésor. Avançant de l’argent au roi et aux courtisans, consentant à laisser prélever à des hommes en crédit, à des favorites, une part sur leurs bénéfices, sous le nom de ''croupes'', les fermiers-généraux exercèrent en France sous Louis XV une influence considérable. On ne les aimait pas, mais on ne savait pas s’en passer, et, quand les grandes colères que soulevaient de temps à autre leurs spéculations usuraires s’étaient amorties, on en revenait toujours à solliciter leurs services. Longtemps il leur fut loisible de sous-affermer les diverses parties de l’impôt qu’ils s’étaient chargés de percevoir, et, en passant par plusieurs mains qui prélevaient chacune ses profits, les ressources du trésor allaient s’atténuant encore, le poids supporté par les contribuables allait s’alourdissant. Lors même que les bénéfices des fermiers eussent été moins exorbitans, les économies que l’on se proposait en se déchargeant sur eux de la perception eussent été rendues impossibles, car on maintenait les innombrables offices institués dans le passé sous le prétexte d’assurer le contrôle. Dépouillés de leurs attributions ou réduits à un rôle insignifiant, les titulaires étaient les dupes de ceux qu’ils avaient mission d’inspecter, dont ils devaient vérifier les opérations. Ne tirant plus de leurs offices que de maigres émolumens, ils se voyaient souvent réduits à se faire les receveurs ou les commis des traitans, à être leurs agens quand ils n’en étaient pas les jouets, et ils cumulaient ainsi les fonctions de contrôlé et de contrôleur. Cependant l’intérêt personnel poussa les fermiers-généraux à chercher dans le système de comptabilité et de recouvremens des simplifications qui n’auraient pu naître au sein des juridictions fiscales, et dont profita plus tard l’administration française.

Le gouvernement se dessaisit conséquemment presque partout de la faculté de nommer et de révoquer ses agens. La vénalité ayant tout envahi, la justice courait grand risque de tomber entre les mains d’hommes incapables ou malhonnêtes. En effet, dès la fin du XVe siècle, il y eut des scandales qui soulevèrent les plaintes des états-généraux de Tours et d’Orléans. Le gouvernement comprit qu’on ne pouvait laisser les titulaires des offices les vendre au premier venu. L’ordonnance de Moulins de 1566, due à L’Hospital, imposa aux acquéreurs d’offices des conditions déterminées de capacité, des preuves à faire de bonne vie et mœurs.

 

C’était là une nécessité depuis longtemps sentie. Déjà les seigneurs hauts-justiciers qui n’offraient pas de garanties suffisantes de savoir avaient été contraints de faire rendre la justice par des officiers spéciaux dont on pouvait les exiger. De même les baillis, sénéchaux et prévôts royaux étaient obligés de se choisir pour lieutenans des hommes dune instruction suffisante et d’une probité reconnue. Libres d’abord de se faire suppléer, on leur en fit dès 1493 un devoir. Il y eut donc partout des lieutenans qui, primitivement à la nomination du bailli ou du sénéchal, furent ensuite institués soit par le roi soit par les cours supérieures. L’un remplaçait le bailli dans toute étendue de son ressort; on l’appelait le lieutenant-général du bailliage : l’autre ne le suppléait que dans des circonstances ou des circonscriptions déterminées; c’était le lieutenant particulier. Afin de porter remède aux inconvéniens d’une trop lente justice, François Ier institua dans chaque bailliage et sénéchaussée un lieutenant criminel. Les prévôts eurent souvent aussi leur lieutenant. Ces divers offices se vendirent comme tous ceux de judicature. A dater de ce moment, le bailli et le sénéchal abandonnèrent leurs plaids; ils firent ce qu’avaient fait jadis les seigneurs, qui « désertaient leurs assises, écrit un historien du parlement, M. A. Grün, par ennui, par négligence, par fierté solitaire et surtout par suite de leur insuffisance, dont ils eurent conscience du moment où rendre la justice fut devenu une fonction délicate qui imposait la peine de dénouer ce qu’on s’était habitué à trancher. »

 

Peu versés dans la jurisprudence, baillis et sénéchaux laissèrent le soin de rendre la justice à leurs lieutenans, qui devinrent les véritables présidens du tribunal, où la sentence se rendait pourtant au nom des premiers. Ceux-ci, étant gentilshommes, ne se réservèrent que la police, parce qu’elle avait un caractère militaire. A la tête des nobles et des gens de pied, ils allaient, ainsi que le prescrivait la déclaration du 6 juillet 1493 et conformément au vieil usage, faire des chevauchées, arrêter les vagabonds et les malfaiteurs. Ceci explique pourquoi, tandis qu’aux XVIe et XVIIe siècles on continuait à exiger des baillis et des sénéchaux la qualité de noble, elle n’était pas requise de leurs lieutenans, qui devaient en revanche justifier de leurs degrés en jurisprudence. Il y a un ou deux siècles, le titre de bailli et de sénéchal était seulement honorifique. Réputé chef de la noblesse dans son bailliage, le bailli en présidait les assemblées; il était encore chargé de convoquer le ban et l’arrière-ban, qu’on n’appelait plus, il est vrai, sous Louis XIV et Louis XV. A lui restaient confiées en principe les mesures nécessaires à la garde et à la défense des fortifications des villes de son ressort; mais ces attributions militaires étaient nulles dans la pratique, bien que, pour satisfaire certaines vanités, il eût quelquefois un lieutenant-général d’épée. Il

ne paraissait plus que dans les circonstances solennelles, aux assises de son bailliage. Au siècle dernier, le soin même de la police revenait aux lieutenans civil et criminel. Au Châtelet, qui était le tribunal de la vicomte et prévôté de Paris, devant lequel se portaient les appels des diverses châtellenies de cette vicomte, le prévôt, dépossédé par ses lieutenans, finit par n’avoir qu’un titre nominal. Comme le remarque un historien du Châtelet, M. Desmaze, aux derniers temps de la vieille monarchie, ce prévôt ne siégeait que dans les cérémonies d’apparat, et n’avait plus voix que de simple conseiller, la présidence était passée au lieutenant civil; il ne prononçait même pas les sentences rendues en son nom. C’était l’histoire des baillis, qui n’avaient plus dans leur propre tribunal que voix délibérative. On ne trouvait plus en eux que l’ombre des anciens gentilshommes jugeurs; aussi, quand ils paraissaient dans les solennités, portaient-ils l’habit court, l’épée et les bottes, insignes destinés à rappeler leur ancien caractère militaire.

 

Les tribunaux de bailliage et de sénéchaussée aux XVIIe et XVIIIe siècles ne répondaient pas seulement à nos tribunaux de première instance; leur compétence embrassait aussi le criminel. Les bailliages et sénéchaussées connaissaient des crimes et des délits graves commis sur leur territoire. Ils jugeaient en première instance des cas royaux dont l’institution remontait à saint Louis, et entre lesquels figuraient en première ligne les crimes de lèse-majesté, de sacrilège avec effraction, de rébellion aux mandemens émanés du roi, de rapt, d’hérésie. Ces tribunaux connaissaient également des cas dits privilégiés et qui concernaient les ecclésiastiques. Pendant près de deux siècles, on appela de leurs jugemens au parlement de Paris. Ce fut pour soulager cette cour souveraine que l’on créa dans les parties de la France qui avaient formé de grands fiefs ou de grands apanages des parlemens particuliers. La juridiction du parlement de Paris cessa donc de s’étendre à toute la France, mais il n’en demeura pas moins le parlement par excellence, et ceux de province ne furent que des autorités secondaires dans l’état. Malgré ces créations nouvelles, les appels portés au parlement s’étaient singulièrement multipliés : plaideurs et prévenus attendaient longtemps leur sentence. Henri II, pour remédier à cet abus, institua en 1551 les ''présidiaux'', à la fois tribunaux, d’appel et cours d’assises, comprenant au moins sept membres, tirés en partie du siège du bailliage, et prononçant d’une manière souveraine sur les crimes qui n’avaient pas été dans les trois jours l’objet de la poursuite des juges ordinaires. Il leur appartenait aussi de décider souverainement en matière civile dans les litiges portant sur une valeur qui ne dépassait pas 250 livres, et de recevoir jusqu’à concurrence de cette valeur l’appel des sentences du lieutenant du bailliage. Ce fut là

certainement un bienfait pour les plaideurs, mais cette création portait atteinte aux privilèges du parlement, qui ne pardonna jamais aux présidiaux d’avoir empiété sur ses droits.

 

 

Les offices de judicature et de finances, malgré les tentatives faites pour leur rendre un caractère viager, étant devenus presque tous vénaux, le gouvernement se trouva entouré d’une multitude d’agens inamovibles et indépendans dont il n’avait pas la nomination, et qui ne pouvaient être destitués que par suite d’une condamnation judiciaire. Ces agens, au lieu de lui apporter leur concours, de servir ses desseins, n’étaient souvent qu’un obstacle à son action; ils entravaient son initiative, et les formes juridiques de l’administration leur fournissaient souvent le moyen de paralyser les volontés du pouvoir exécutif. Le gouvernement avait sans doute la ressource d’abolir les charges en remboursant le prix aux titulaires, mais il fallait encore pour cela qu’elles dépendissent du domaine, auquel appartenait toujours la faculté de rachat perpétuel, ou que cette faculté eût été réservée dans l’édit de création. De plus ces remboursemens étaient onéreux pour l’état, et le roi, à court d’argent, ne les avait pas plus tôt prescrits pour certaines charges qu’il en créait de nouvelles, mises également en vente. Quand Richelieu voulut donner à l’administration une action plus efficace, la vénalité fut pour lui une entrave. Louis XIV, en instituant de nouveaux offices, relevait d’une main les barrières qu’il avait abaissées de l’autre. Si sa volonté n’avait pas été si forte et si persévérante, il n’aurait pu imprimer à l’administration l’unité et la célérité. Le grand ministre et le grand roi changèrent plus les façons de procéder que les formes mêmes du régime; ils laissèrent à la France l’enveloppe de son système administratif et judiciaire, et introduisirent quelques fonctions dont ils firent le pivot de leur gouvernement. Le point d’appui fut déplacé; le centre de gravité, qui avait été le pouvoir judiciaire, fut alors le pouvoir administratif. Richelieu et Louis XIV achevèrent de ruiner ce qui subsistait de l’autorité et de l’indépendance des grands-officiers de la couronne. A l’esprit du légiste, qui avait si longtemps présidé aux affaires, succéda l’esprit de l’administrateur, qui est d’un tout autre caractère. Le premier, de son essence plus tutélaire que créateur,

pouvait davantage au moyen âge arrêter les usurpations : il ne stimulait pas l’action des agens du pouvoir exécutif; son rôle n’était pas de nature à le faire descendre dans ces détails journaliers dont l’administration se compose; celle-ci au contraire laisse au chef la décision des difficultés, et l’on peut lui appliquer ce que Montesquieu dit de la police, à savoir que chez elle c’est plutôt le magistrat qui punit que la loi, tandis que dans la justice c’est plutôt la loi qui punit que le magistrat, « et, ajoute l’auteur de ''l’Esprit des lois'', les formalités judiciaires ne sauraient convenir là où il ne s’agit que de peu. »

 

Le connétable garda pendant longtemps une bien autre autorité. Il demeurait au XVIe siècle le premier capitaine de l’armée, celui « qui était par-dessus tous autres qui sont dans l’ost, » comme on

disait au XVe siècle, le général en chef, presque le ministre de la guerre; c’était une puissance qu’il n’était pas facile de contrecarrer; il ne se démettait guère de sa charge, dont il tirait autant de profits que d’honneurs. Robert de Fiennes, remettant son bâton de connétable parce que son extrême vieillesse ne lui permettait plus d’aller à l’armée, était une exception. Il fallait des circonstances bien extraordinaires, et que le connétable fût momentanément devenu bien impuissant, pour qu’on le dépossédât de sa dignité, ainsi que cela eut lieu pour Olivier de Clisson. Voulait-on se débarrasser d’un connétable trop redoutable, d’une fidélité douteuse, on n’avait d’autre moyen que de lui faire son procès, de lui trancher au besoin la tête, ce qui eut lieu pour Raoul de Brienne, comte d’Eu, et pour Louis de Luxembourg, comte de Saint-Pol. Le connétable fut pendant longtemps une puissance dans l’état. Il avait l’armée sous ses ordres. Comme chef de l’''ost'', la juridiction sur tous les gens de guerre lui appartenait : à lui de prononcer sur toutes les contestations où ceux-ci étaient engagés; à lui de punir les rebelles, les déserteurs, les espions. Son tribunal, véritable cour martiale, statuait en même temps sur le contentieux administratif de l’armée, mais une juridiction si étendue ne pouvait être directement exercée par le connétable en personne. Il eut donc dès le XIVe siècle ses juges à lui, qui rendaient des sentences en son nom, justice ambulatoire qui le suivait partout où il se transportait, qui devint sédentaire et fut tenue par un délégué ou prévôt que l’on voit à la fin du XVe siècle jouer à l’armée à peu près le rôle du grand-prévôt de nos armées modernes.

 

Les maréchaux de France, qui partageaient avec le connétable le commandement des troupes, avaient aussi vers cette époque leur juridiction spéciale sur les archers et canonniers. Le délégué de ces pouvoirs judiciaires prit par la suite le nom de prévôt des maréchaux. Il eut dans chaque province ses lieutenans, qui à la tête de leurs cavaliers fournirent un corps ordinaire de police. Les crimes et délits des gens de guerre furent seuls d’abord de leur compétence; mais au XVIe et au commencement du XVIIe siècle, au milieu des luttes intestines qui désolaient si souvent la France, la police des armées se confondit avec la police intérieure du royaume, et les lieutenans des prévôts des maréchaux avec leurs archers, leurs hommes à cheval, ou, comme l’on disait alors, la ''maréchaussée'' fut autorisée à punir tous les vagabonds, les repris de justice et en général les malfaiteurs qui lui tombaient sous la main dans ses tournées à travers les campagnes. La maréchaussée eut aussi pour mission de punir ceux qui faisaient des levées de guerre et prenaient les armes sans autorisation; on la chargea de connaître des délits de chasse. Cette institution fut un grand bienfait dans un temps où les

routes étaient si peu sûres, où les larrons poussaient leurs attaques jusqu’aux portes mêmes des grandes cités. Le tribunal de ces grands-officiers, en étendant son ressort aux attentats les plus dangereux pour la sécurité publique, mettait ainsi les parties les moins protégées du territoire sous la jurisprudence de ce que nous appellerions aujourd’hui l’état de siège. Prévôts-généraux et prévôts particuliers des maréchaux, institués plus tard à la place de l’unique délégué existant à l’origine, constituaient avec leurs lieutenans de véritables cours où l’on jugeait sans appel, et, comme on disait, prévôtalement, d’une façon assez sommaire, car il s’agissait ordinairement de flagrant délit, de guet-apens, de vol sur les grands chemins, et de ces cas appelés royaux dont les officiers de la maréchaussée avaient la connaissance concurremment avec les baillis, auxquels appartenait toutefois la prévention. Ceux-ci ne pouvaient juger sans appel, et les prévôts des maréchaux, dans l’intérêt de la police, se trouvaient de la sorte investis d’une puissance égale à celle des sièges présidiaux, lesquels pouvaient leur enlever la connaissance de l’affaire, s’ils avaient décrété avant eux ou le même jour. Ainsi par la nature de ses fonctions, la maréchaussée eut pour mission, tout en arrêtant les coupables, de faire exécuter les décrets et mandemens de la justice. Il s’ensuivit que ce corps ne releva plus des maréchaux que d’une manière nominale, et, comme notre gendarmerie, il fut subordonné à la fois à l’autorité militaire et à l’autorité judiciaire. Les emplois de prévôts provinciaux ayant été érigés en titre d’offices, les commandans des maréchaussées devinrent des officiers du roi. Le tribunal qui représentait le connétable dans l’exercice de sa juridiction civile et administrative perdait aussi une grande partie de son importance. Il conserva le nom de connétablie, même après que la charge de connétable eût été abolie. Composé d’abord des maréchaux qui y siégeaient sous la présidence fictive du connétable, il finit par n’être plus formé que des juges commis en leur place par les maréchaux, et en dernière analyse par ne plus dépendre de ceux dont ils étaient les représentans. La connétablie fut placée dans le ressort immédiat du parlement, et les maréchaux n’y eurent plus qu’un siège honorifique. La compétence de ce tribunal alla diminuant, et l’institution des conseils de guerre, la subordination de la justice militaire aux intendans en restreignirent singulièrement l’action. Au siècle dernier, les maréchaux ne jugeaient plus que les questions de point d’honneur, dont le tribunal se tenait à la table de marbre.

 

Les attributions attachées au grand office d’amiral lui donnèrent une. juridiction propre, comme cela s’était produit pour les principales charges de la couronne. Dans les ports, les contestations nées des conventions qu’entraînait le commerce maritime paraissent avoir

été jugées dans le principe par des prud’hommes ou ''jurés de la mer''. La partie qui n’était pas satisfaite de la décision de ses arbitres en appelait à l’amiral, et c’est ainsi que se constitua pour lui un droit de justice, qui s’unit aux privilèges que lui valait sa qualité de commandant des nefs et galères royales, de surintendant des arméniens maritimes. Sa juridiction s’étendit sur les prises faites en mer, sur le commerce par vaisseaux, sur le cabotage et la pêche. Dès le XIVe siècle, ainsi que nous l’apprend une ordonnance de 1373, la juridiction de l’amiral avait un ressort à la fois civil et criminel. Ce grand-officier devint ainsi comme le connétable des armées navales, et sa dignité fut pour lui plus une propriété qu’un office. Il délégua dans les ports son autorité militaire et judiciaire à des lieutenans qui régissaient la marine sous sa surveillance. Il était alors tout-puissant; mais en 1540 le roi profita de la condamnation de l’amiral Chabot pour enlever à ce grand dignitaire la nomination des officiers de mer et la direction suprême des armées navales; il ne lui laissa guère que la juridiction et les privilèges qu’elle conférait. Supprimée par Louis XIII en 1627, la charge d’amiral de France fut rétablie sous Louis XIV en 1669 pour le comte de Vermandois encore enfant; c’était là un de ces retours au passé que l’affection paternelle du monarque faisait au préjudice de son pouvoir, comme lorsqu’il reconstituait pour les siens les grands apanages. Toutefois cette charge n’avait pas cessé de subsister en réalité sous le titre de surintendance générale de la navigation et commerce de France, titre que Richelieu avait imaginé afin de pouvoir, tout cardinal qu’il était, gouverner la marine. Ce titre passa au duc de Vendôme, puis à son fils le duc de Beaufort, et c’est à la mort de celui-ci que la charge d’amiral reparut; mais on se garda de lui laisser toutes les attributions qu’elle avait en 1627. Le roi se réserva la nomination des officiers et employés de la marine, tout ce qui se rapportait aux approvisionnemens, au commerce maritime. Au reste, l’autorité de l’amiral n’avait jamais été aussi étendue que celle du connétable. Il n’exerçait pas son commandement sur tout le littoral du royaume et n’avait dans sa dépendance que les rivages de la Normandie, de la Picardie et de l’Aquitaine. Dans les autres provinces maritimes (Bretagne, Languedoc), le commandement des forces de mer était dévolu aux gouverneurs, et au XVIe siècle, en Provence, c’était le général des galères qui avait le commandement absolu des galères et navires envoyés dans les mers du Levant afin de supprimer la piraterie. Dans ces provinces, le jugement des procès en matière maritime revenait aux tribunaux ordinaires, et l’appel était porté au parlement. Au reste, les juridictions dépendant de l’amiral et qu’on nommait tribunaux de l’amirauté, ou par abréviation amirautés, furent détachées de son autorité comme les justices

prévôtales le furent de l’autorité du connétable et des maréchaux, et lors même que la dignité d’amiral eût été supprimée, les tribunaux de l’amirauté n’en subsistèrent pas moins; on en créa même de nouveaux dans les provinces qui, ne relevant pas de ce grand-officier, n’en possédaient pas. Leurs membres étaient devenus en fait des juges royaux et prenaient place dans la hiérarchie judiciaire du royaume. Leur compétence alla se restreignant à son tour. Jadis l’amiral avait eu le privilège de prélever une forte part sur les prises faites en mer ou sur les grèves, sur les bris et épaves; il touchait des droits d’ancrage, de tonnes et balises. Tous ces avantages se réduisirent à de faibles droits, qui étaient encore dans les derniers temps le plus clair de ses avantages. Les tribunaux d’amirauté connaissaient donc des causes se rapportant à ces matières; mais sous Louis XIV on les enleva à leur compétence; elles furent attribuées à un conseil spécial, celui des prises maritimes, qui était compté au nombre des conseils du roi, et les tribunaux d’amirauté ne conservèrent plus que l’instruction de ces sortes d’affaires.

A côté des grands-officiers de la couronne s’étaient élevés sur le même rang d’autres officiers dont les fonctions avaient pris, comme on l’a vu, à raison de l’extension du service qui leur était confié, une importance croissante. Quelques-uns de ces offices, de plus récente création, sans valoir à leur titulaire un pouvoir aussi considérable et une pareille indépendance, représentaient pourtant encore une sorte de propriété parce qu’ils se conféraient ordinairement pour la vie et ne relevaient que de la couronne. On voit sous François Ier le surintendant des finances figurer au nombre des principaux personnages de l’état. Sans doute il n’avait ni le maniement direct des deniers publics, ni la garde du trésor; mais aucun mouvement de fonds ne se faisait sans son ordonnancement; il donnait les ordres de paiement et les assignait sur les différentes branches du revenu, car, sous l’ancienne monarchie, le montant de l’ensemble des recettes n’était pas évalué, et leur produit centralisé de manière qu’on pût attribuer à chaque dépense un crédit indépendant du chiffre d’une recette spéciale; on affectait, suivant l’occurrence, tel ou tel produit du domaine ou de l’impôt à telle ou telle dépense. Le surintendant était donc le gouverneur-général des finances, et il avait sous lui des fonctionnaires indépendans les uns des autres, et qui présidaient aux diverses branches du service. Longtemps il ne vint pas dans un conseil ou une cour rendre compte à l’avance de ses opérations, et la chambre des comptes n’avait à examiner que la justification des dépenses par rapport aux ordonnancemens. Une telle puissance était un blanc-seing donné par le roi à son ministre. Exposé à bien des tentations au milieu du dédale d’un système de comptabilité imparfait, entouré d’agens

déshonnêtes, il ne fallait rien moins que la destinée d’un Jean de Montaigu, d’un Pierre des Essarts, d’un Jacques de Semblancay, pour le retenir dans les bornes d’une administration intègre et ménagère : encore l’exemple était-il trop souvent sans effet, comme l’a prouvé la conduite de Fouquet. Louis XIV, éclairé par les malversations de son surintendant, en supprima la charge et prit lui-même en 1661 la haute direction de cette partie si importante de l’administration publique. Il voulut que ce fût au sein d’un conseil, dont il se réserva la présidence, que se réglât toute l’administration financière du royaume, que fussent arrêtées les recettes et les dépenses et dressé un budget. L’exécution roula sur le contrôleur-général dont la charge était de création antérieure, mais dont les attributions furent alors singulièrement agrandies. Il remplaça donc le surintendant sans être le dispensateur des deniers publics; il fut simplement rapporteur en titre près du conseil-général des finances, conseil jadis institué par Henri II, mais qui avait été supprimé depuis. D’autres charges, analogues aux grands offices de la couronne et auxquelles on avait laissé une autorité presque aussi indépendante, disparurent également pendant le cours du XVIIe siècle par l’effet du mouvement qui tendait à rattacher directement au pouvoir central la direction des grands services de l’état. C’est ainsi qu’en 1636 Louis XIII avait aboli la charge de grand-voyer créée par Henri IV, et réparti ses attributions entre les divers bureaux des finances, qui unirent dès lors le service des ponts et chaussées à celui des bâtimens royaux dont ils étaient chargés.

 

Seul entre les anciens grands-officiers de la couronne, le chancelier était resté en possession d’un pouvoir considérable, bien que diminué. Au XVIe siècle, il était à la fois le ministre de la justice, le chef des conseils du roi, l’intermédiaire entre le monarque et les hautes cours judiciaires; mais, quand Louis XIV eut pris en main le gouvernement, le chancelier cessa d’être le ministre par excellence; on le vit même par la suite ne pas figurer toujours au conseil d’état. Quelquefois cette dignité ne fut qu’un accessoire pour un secrétaire d’état qui avait la direction d’un autre département. L’action du chancelier se circonscrivit au domaine de la justice et de la police de l’imprimerie et de la librairie. Il ne fut même plus l’intermédiaire officiel entre le gouvernement et les corps de magistrature; les communications entre ceux-ci et le roi eurent lieu par l’intermédiaire des secrétaires d’état, chacun suivant son département; mais ce ne fut pas une raison pour appeler à cette dignité les descendans des illustres maisons de là noblesse, et elle fut toujours occupée au XVIe et au XVIIe siècle par des hommes de robe. Louis XIV, qui, par faiblesse, rétablissait ou maintenait en faveur de ses enfans et de ses petits-enfans légitimés des grands

offices de la couronne dont il avait tout d’abord poursuivi la suppression, eut soin de ne pas laisser la charge de chancelier passer comme un fief à des gentilshommes de vieille souche. « Il n’était pas de mon intérêt, écrit-il dans ses ''mémoires'', de prendre pour ministres des hommes de qualité éminente; il fallait avant toutes choses faire connaître au public, par le rang même où je les prenais, que mon dessein n’était pas de partager mon autorité avec eux; il m’importait qu’ils ne connussent par eux-mêmes de plus hautes espérances que celles qu’il me plairait de leur donner, ce qui est difficile aux gens d’une grande naissance. » Cependant la dignité de chancelier, comme toutes les grandes charges de la couronne, était inamovible. Dès le XVe siècle, on lui reconnaissait ce caractère, et l’inamovibilité assurait au chancelier une indépendance qui pouvait gêner l’omnipotence du roi et traverser ses desseins. Aussi Colbert, à la mort de Séguier, proposait de supprimer cette charge. Louis XIV ne l’osa, mais il déclara, le 1er février 1672, qu’il tiendrait lui-même les sceaux, ce qui signifiait qu’il entendait les confier à qui il voudrait. En sorte que, tout en respectant l’inamovibilité du chancelier, il se réservait le moyen d’écarter le titulaire dont il n’agréerait plus les services. Il n’avait pour cela qu’à retirer les sceaux au chancelier pour les remettre à un garde des sceaux spécialement désigné, qui en remplissait alors les fonctions. Disgracié, réduit à un titre nominal, le chancelier n’avait plus alors qu’une dignité sans puissance, une charge sans autorité; c’est ce qui se fit plus d’une fois, et, sous la régence, le grand d’Aguesseau fut ainsi dépossédé. Ce n’était pourtant pas un divorce, la royauté se réservait le droit de rappeler celui qu’elle avait éloigné, et qui restait toujours le chancelier de France.

 

 

Il ne suffisait pas de déposséder de grands fonctionnaires qui se distribuaient comme un bien propre les diverses parties de l’administration et de la justice; il fallait encore que l’administration reçût l’unité qui lui avait jusqu’alors manqué. Pour cela, les mesures prescrites par la royauté, les ordonnances rendues par elle, avaient besoin d’être discutées, préparées sous les yeux du monarque par des hommes ayant sa confiance et d’une suffisante capacité. Il était nécessaire que les chefs des grands services devinssent dans une certaine mesure solidaires les uns des autres, qu’une juridiction supérieure s’imposât à tous, parce qu’elle résumait en elle les différentes formes de la souveraineté. Or le grand-conseil, ou, comme on le nommait quelquefois, le ''conseil étroit'', auquel appartenait encore au XVe siècle le pouvoir législatif, avait perdu par l’autorité

acquise aux grandes charges qui viennent d’être mentionnées ses principales attributions. Dans le principe, c’était dans son sein que s’élaboraient les actes du gouvernement, par ses décisions qu’ils devenaient exécutoires. L’ordonnance du 13 janvier 1359 déclarait même qu’aucune ordonnance ne pouvait être faite, aucun privilège accordé que par délibération de ce conseil. Les conflits de juridiction, déjà fréquens au XVe siècle, avaient obligé les rois à évoquer certaines causes devant cette assemblée. Il n’avait pas du reste renoncé par la création du parlement au droit de rendre la justice inhérent à la couronne. Il pouvait dès lors l’exercer entouré de ses conseillers. « Il gardait donc le droit, ainsi que le remarque le savant jurisconsulte Pardessus, d’évoquer au conseil qu’il présidait ou était supposé présider les affaires qu’il tenait à décider par lui-même. L’évocation était ou spéciale ou générale. Tantôt le roi évoquait un procès actuellement pendant au parlement ou dans une autre juridiction, tantôt il attribuait d’avance au conseil toute une catégorie de contestations. » Le grand-conseil, assimilé de la sorte au souverain dont il était l’organe direct, eut le droit de casser les jugemens des tribunaux, même réputés souverains, et de prononcer sur les conflits. Il devint une véritable cour de cassation. Les évocations s’y multiplièrent; et au temps des factions d’Orléans et de Bourgogne, comme sous la domination anglaise, on les voit se succéder à de courts intervalles. Sous Charles VII, ceux que les Anglais avaient dépouillés s’adressaient en foule à cette juridiction suprême pour être réintégrés dans leurs biens. Le nombre des affaires portées au grand-conseil absorbait toute son activité et laissait peu de place aux délibérations politiques, qui ne pouvaient avoir lieu qu’au préjudice des parties, impatientes d’obtenir l’arrêt du roi. Afin d’obvier à cet inconvénient, les états de Tours tenus sous Charles VIII obtinrent l’établissement près du roi d’un corps tiré de son conseil et exclusivement chargé d’expédier les affaires de justice. A cette section demeura le nom de grand-conseil qui avait appartenu au corps d’où elle était détachée. Présidée par le chancelier, elle eut sa compétence spéciale et fit rentrer dans son domaine plusieurs catégories d’affaires qui se traitaient auparavant au conseil du roi; elle connut des différends touchant la nomination par le monarque aux évêchés, aux abbayes, aux bénéfices ecclésiastiques; les affaires des maladreries, des hôpitaux, furent également de sa compétence, et, comme elle n’avait pas complètement dépouillé son caractère de tribunal privé de la couronne, elle eut l’appel des sentences de la prévôté de l’hôtel; elle continua pendant un temps à former une cour de cassation et à prononcer sur les conflits de juridiction, malgré le parlement, qui, trouvant dans ce grand-conseil non plus des conseillers intimes du roi, mais une cour de justice rivale, lui déniait sa

juridiction. Une fois assimilé à un pur tribunal, le grand-conseil échappa à l’action du pouvoir royal dont il avait cessé d’être l’organe. Il aspira à cette même indépendance que le parlement avait conquise, et, au lieu de représenter les pouvoirs législatif et exécutif, il ne fut plus qu’une nouvelle expression du pouvoir judiciaire. Il eut ses présidens et ses conseillers spéciaux et permanens, qui achetèrent leurs charges; les maîtres des requêtes y furent simplement rapporteurs. La royauté avait donc créé un obstacle de plus à son omnipotence: aussi la compétence du grand-conseil fut-elle peu à peu limitée. Il n’eut plus le droit de prononcer sur les conflits; on ne fit d’exception que pour les règlemens de juges entre présidiaux et prévôts des maréchaux, parce que, nous dit l’abbé Fleury, les présidiaux étaient odieux au parlement et qu’on ne voulait pas renvoyer à cette cour des affaires dans lesquelles ses préventions mettaient l’équité en péril.

Cette assemblée acquit d’autant plus d’importance que l’organisation administrative de la France prenait plus d’extension. Il fallut assigner un ou deux jours chaque semaine à la discussion et à l’expédition de telles catégories d’affaires, et, comme suivant la nature de celles-ci le roi s’entourait de tels ou tels conseillers, le conseil d’état finit par se fractionner au xvii0 siècle en un certain nombre de conseils spéciaux, absolument comme notre conseil d’état actuel se subdivise en plusieurs sections. Il y eut : le ''conseil des affaires étrangères'', qu’on appelait encore du nom de ''conseil d’en haut'', sous lequel l’assemblée entière avait été souvent désignée; le ''conseil des dépêches'', où se traitaient les affaires concernant l’administration de l’intérieur du royaume, où, même avant 1630, on expédiait toute la correspondance pour les affaires majeures, tant du dedans que du dehors, et où se rédigeaient en conséquence les instructions destinées aux ambassadeurs; le ''conseil des finances'', dont j’ai déjà parlé ci-dessus; le ''conseil d’état privé'' ou ''conseil des parties''. Au XVIIIe siècle, on créa d’autres conseils. On établit en 1730 le ''conseil du commerce'', aux séances duquel se rendaient les députés des principales villes de commerce de la France et des colonies.

 

Entre ces conseils, deux seulement offraient le caractère qui constitue dans notre moderne droit public le conseil des ministres : celui des affaires étrangères et celui des dépêches. Le titre de ministre d’état était réservé aux membres du conseil des affaires étrangères, où le roi pouvait de plus appeler des princes du sang. Le secrétaire d’état de ce département y avait forcément entrée, parce qu’il y remplissait les fonctions de rapporteur. Le conseil des affaires par excellence fut, à dater de la majorité de Louis XIV, celui des dépêches. Là se faisaient les règlemens pour les villes et les provinces qui n’avaient pas trait aux matières spécialement affectées aux autres conseils; là se rédigeaient les lettres et instructions pour les gouverneurs et intendans des provinces; là se traitèrent, après la révocation de l’édit de Nantes, les affaires des religionnaires; là se portaient aussi certaines affaires contentieuses. Le conseil des finances, qui avait son chef distinct du contrôleur-général, embrassait dans son ressort toutes les anciennes attributions du surintendant des finances. C’était à cette assemblée que se portait tout ce qui touchait au domaine, aux droits de la couronne et aux fermes du roi. On n’y traitait toutefois que les affaires de finances de premier ordre; celles de moindre conséquence étaient laissées à l’examen de bureaux spéciaux et résolues dans deux assemblées désignées sous les noms de ''grande'' et ''petite direction''. Enfin le conseil d’état privé ou conseil des parties dépouilla le grand-conseil de la plus importante de ses attributions et jugea les conflits de juridiction entre les cours souveraines. Sous la présidence du chancelier, il ne cessa d’agrandir sa sphère d’activité : règlemens de juges entre les particuliers, récusation pour parenté ou alliance, exécution des édits, déclaration des arrêts, tout cela était de son ressort.

 

Ces conseils du roi pris dans leur ensemble formaient le conseil d’état. Outre les secrétaires d’état, des fonctionnaires d’un ordre supérieur, qualifiés de conseillers d’état et nommés par lettres patentes du roi, prenaient part aux travaux; ils assistaient les ministres et composaient avec le chancelier et les maîtres des requêtes le conseil des parties. Ainsi, pour la seconde fois, le conseil du roi se constituait en cour de justice, pour la seconde fois la forme judiciaire prévalait sur la forme administrative, mais le roi prit soin que ce nouveau tribunal ne devînt pas une cour réglée, une juridiction indépendante qui dominerait sa volonté. La place de conseiller d’état ne se transforma point en un office, elle ne cessa pas d’être une dignité et ne fut pas dès lors vénale. Le conseil d’état, tout en représentant par excellence la haute juridiction administrative, n’en constitua pas moins un tribunal supérieur aux cours souveraines mêmes; il eut le droit d’annuler les jugemens des parlemens et de casser tous les arrêts attentatoires à sa propre autorité. Il fut, comme

son nom l’indiquait, la cour privée et pour ainsi dire personnelle du roi; le monarque y évoquait les procès pendans aux cours de justice, « soit, écrit M. le vicomte de Luçay, qu’il voulût dans certains cas particuliers soustraire à la sévérité ou à l’action des tribunaux ordinaires une famille, des communautés religieuses ou laïques en crédit, soit qu’il s’agît de certaines catégories de personnes, telles que les fermiers des impôts auxquels, par une mesure générale, une juridiction spéciale avait dû être attribuée. »

 

 

Le roi eut d’abord, comme on l’a dit, pour secrétaires privés ceux qu’on nommait les clercs du secret. Au XIVe siècle leur nombre s’élevait à trois et ils avaient d’autres clercs sous leurs ordres. Ils se distinguaient des clercs composant les bureaux du chancelier, pour emprunter l’expression moderne; ceux-ci prirent le titre de ''secrétaires du roi'', parce qu’ils étaient chargés d’expédier et signer les lettres et actes royaux;. ils formaient une confrérie, et l’on conserve aux Archives nationales les statuts qui la régissaient, et qu’approuva en 1389 le roi Charles VI. Véritables greffiers, ils ne se bornaient pas à délivrer des expéditions des lettres royales octroyées par le roi en personne ou en son conseil; ils fournissaient encore copie des actes des maîtres des requêtes de l’hôtel, de la chambre des comptes, et percevaient, à titre de rémunération, un droit acquitté à la caisse de la corporation et dont ils se répartissaient le produit. Louis XI fixa le nombre des secrétaires du roi à 59 et leur conféra, outre les précédentes attributions, le droit de signer à l’exclusion de tous autres les expéditions des dons et finances. Tandis que les clercs du secret s’élevaient graduellement jusqu’au rang de ministres, les secrétaires du roi s’abaissaient par degrés jusqu’à n’être plus que de simples officiers ministériels dont le

nombre se multiplia singulièrement au siècle dernier; on recherchait cette charge plus encore pour les privilèges qui y restaient attachés que pour les profits qu’elle rapportait et on l’avait baptisée du sobriquet de ''savonnette à vilain''. Le chancelier n’étant pas choisi dans la noblesse, les clercs du secret ne le furent pas davantage : il fallait avant tout au roi des hommes lettrés, d’habiles écrivains, et à l’origine ils ne représentaient pas une catégorie bien distincte des secrétaires du roi. Ce dernier titre fut même spécialement donné, vers la fin du XVe siècle, à des hommes qui remplissaient près du monarque des fonctions analogues à celles de clerc du secret, et répondant à celles qui sont confiées chez un prince au secrétaire des commandemens. L’un d’eux en fit un véritable ministère et eut toute la confiance de son maître; ce fut Florimond Robertet. « L’importance qu’il avait acquise, écrit M. le vicomte de Luçay, ne s’éteignit pas avec lui. Le pas était franchi, et d’ailleurs le développement progressif du pouvoir civil rendait nécessaire, pour assurer la régularité de son action, la création de fonctionnaires nouveaux chargés des communications entre l’autorité centrale et les autorités inférieures. Henri II institua des secrétaires spéciaux qui eurent pour mission d’expédier sa correspondance et de contre-signer ses commandemens. Ce n’étaient point encore des ministres; aucune initiative ne leur était laissée; leurs fonctions se réduisaient à transmettre les décisions prises par le roi et par son conseil, centre unique d’où partait l’impulsion et où venaient aboutir toutes les affaires importantes. Le chancelier et le connétable en étaient encore à cette époque les deux colonnes. Ces secrétaires, qualifiés du titre de ''secrétaires des finances'', n’étaient appelés que dans des circonstances exceptionnelles au sein du conseil d’état, mais, comme ils tenaient dans leurs mains tous les fils de l’administration, leurs lumières étaient souvent invoquées, et il fallut bientôt leur donner le droit d’assister aux délibérations de ce conseil, ce qui eut lieu à dater de 1647; ils n’en gardèrent pas moins d’abord leur titre de secrétaires des finances; deux ans après, l’un de ces officiers, Claude de l’Aubespine, chargé d’une mission diplomatique, y substitua celui de secrétaire d’état, exemple que ses collègues ne tardèrent pas à suivre. Chantes IX, voulant s’épargner l’ennui de signer maintes pièces où son seing royal devait être apposé, autorisa Nicolas de Villeroy à signer pour lui, et, à partir de ce jour, tous les secrétaires d’état usèrent du même droit. L’importance de ces fonctionnaires grandit si rapidement que, déjà vers 1561, l’ambassadeur vénitien Michel Suriano comptait la charge de secrétaire d’état au nombre des quatre offices principaux du royaume. Chacun d’eux dans leur sphère, écrit-il, expédie les affaires, garde les papiers; ils sont dépositaires des secrets les plus graves. En 1582, les secrétaires d’état

siégeaient dans le conseil avec les mêmes prérogatives que les autres conseillers, avec plus de crédit encore, car ils avaient la confiance particulière et l’oreille du monarque. Ils étaient tout à sa dévotion et celui-ci n’était pas exposé à trouvée en eux une résistance qu’opposaient parfois des dignitaires nommés, à vie. Un caprice du roi suffisait pour les ôter de leur poste.

Ils n’avaient pas encore chacun leur département exclusif. Ce n’étaient pas précisément les divers services de l’état dont ils se distribuaient la direction générale et pour lesquels ils notifiaient les ordres du roi. Les quatre secrétaires d’état existant alors se partageaient le royaume et expédiaient chacun dans un quart du territoire les lettres et mandemens du roi, ce qui plaçait les affaires intérieures d’un quart du royaume sous la surveillance particulière de l’un d’eux. Ils expédiaient en outre, chacun à tour de rôle, pendant un trimestre, les lettres pour tous les bienfaits et bénéfices accordés par le roi, usage qui subsista sous l’ancienne monarchie, même à une époque où les secrétaires d’état n’avaient plus rien de commun avec les secrétaires des commandemens, et représentaient déjà de véritables ministres. A la fin du XVIe siècle, ces hauts fonctionnaires commencèrent à être spécialement attachés chacun à un département. Toutefois sous Sully et sous Richelieu, qui avaient concentré dans leurs mains presque toutes les branches de l’administration, les attributions des secrétaires d’état demeurèrent assez limitées. Les départemens n’en furent pas moins distincts, et quand ils n’étaient pas réunis sous l’autorité d’un seul homme, chaque secrétaire d’état était chargé d’un service séparé; l’un avait la direction de tout ce qui constituait les affaires de la maison du roi, à laquelle on réunit en 1619 celle des affaires ecclésiastiques confiées auparavant, à un secrétaire d’état particulier, de même que vers la fin du règne de Louis XIV il y eut pendant quelque temps un secrétaire d’état chargé des affaires de la religion prétendue réformée. L’établissement de ces départemens ministériels porta un coup mortel à la puissance et à la juridiction des grands offices de la couronne. Désormais, au lieu de dépendre de dignitaires à vie, les grands services administratifs se trouvèrent confiés à des fonctionnaires amovibles, exécuteurs fidèles de la volonté du roi, instrumens de son conseil, au sein duquel ils exerçaient eux-mêmes une influence considérable. Le chancelier se vit enlever de la sorte son rôle dans les négociations diplomatiques par le secrétaire d’état des affaires étrangères. L’amiral fut dépossédé d’une bonne partie de ses attributions, par le secrétaire d’état de la marine. Le général des galères n’eut plus la disposition des fonds et la nomination de ses officiers, La création du secrétaire d’état de la guerre en 1619 annula presque toute l’autorité du connétable, donc la

charge finit par être abolie en 1626. Elle rabaissa celle de colonel-général de l’infanterie, qu’à la mort du duc d’Épernon en 1661 le roi s’empressa d’abolir. Désormais tous les officiers d’infanterie, depuis le colonel jusqu’à l’enseigne, durent être nommés ou agréés par le roi; tous les brevets furent dressés et signés par le secrétaire d’état de la guerre. Ce fut celui-ci qui correspondit avec les chefs de corps, imprima la direction aux opérations militaires, concentra entre ses mains une grande partie de l’administration de l’armée. Ainsi ce qui restait des grands offices militaires de la couronne tendait à se réduire à des prérogatives purement honorifiques. Le grand-maître de l’artillerie devenait un simple chef de service; et, en 1755, quand le comte d’Eu se démit de cette charge, ce n’était plus qu’une magnifique sinécure. La charge de colonel-général de la cavalerie, que Louis XII avait instituée, celle de colonel-général des dragons, que Louis XIV avait créée en 1668 pour Lauzun, subsistaient sans doute, mais leurs attributions furent en fait annulées par l’établissement en 1694 des huit directions qui se partagèrent l’inspection générale des corps, confiée dans le principe aux colonels-généraux. En 1715, les deux charges de colonel-général de la cavalerie légère et de colonel-général des dragons, possédées l’une par le comte d’Évreux, l’autre par le marquis de Coigny, étaient en fait subordonnées aux directeurs et inspecteurs de cavalerie. Le prédécesseur du comte d’Évreux, le comte d’Auvergne, quoique neveu de Turenne, avait pendant toute sa carrière été, suivant l’expression de Saint-Simon, ''comme nourri de couleuvres''.

 

Les secrétaires d’état l’emportaient ainsi sur les dignitaires les plus élevés du royaume, et la puissance de ces chefs de départemens ministériels devint d’autant plus grande que plusieurs fois le roi leur conféra le titre de ministre d’état. C’est ce qui arriva surtout sous Louis XIV, ainsi que le note Dangeau pour le secrétaire d’état des affaires étrangères. D’ailleurs, quoique chacun d’eux eût son département, ils conservaient de leur institution primitive l’usage d’avoir dans leur ressort les affaires générales d’un certain nombre de provinces, ou, pour mieux dire, de généralités. Ainsi ce que nous appellerions aujourd’hui le département de l’intérieur était réparti entre plusieurs secrétaires d’état. Chacun venait rapporter au conseil des dépêches les affaires concernant les généralités dont il était chargé. Celles-ci ne demeurèrent pas constamment les mêmes pour chaque département, et la distribution varia suivant les temps; aux dernières années de Louis XV, les secrétaires d’état des affaires étrangères et de la marine n’eurent quelquefois dans leur ressort aucune généralité, et ce qui touchait à la police, à l’ordre public, aux fortifications des provinces, était alors du domaine pour les unes de la maison du roi, pour les autres du département de la guerre.

Louis XIV ne s’astreignait pas de plus à une répartition systématique et constante des services ministériels entre un nombre de personnes égal à celui des départemens. Souvent il concentra dans les mêmes mains plusieurs départemens. On sait de combien de services l’infatigable Colbert fut simultanément chargé. Louvois à sa mort était à la fois ministre d’état, secrétaire d’état du département de la guerre, surintendant des bâtimens, arts et manufactures, intendant-général des fortifications et des haras, général des postes. Ces concentrations ne duraient qu’autant que ceux en faveur desquels elles avaient été admises conservaient pour des services si variés la confiance du monarque. Barbézieux, qui succéda à Louvois, son père, dans ses principales charges, ne les réunit pas toutes. Louis XIV ne s’astreignit plus à désigner des secrétaires d’état pour la direction des services généraux. Les fortifications constituèrent une direction générale indépendante, qu’il donna à l’intendant des finances Le Pelletier de Souzy, dont le frère Le Pelletier obtint la direction des postes. Colbert de Villacerf eut la surintendance des bâtimens. Au reste le grand roi suivait encore plus pour ces réunions dans une même main ses inclinations personnelles qu’il n’obéissait à la pensée de confier à une intelligence supérieure tous les départemens qu’elle était apte à diriger, et l’on vit, pour le malheur de la France, Chamillart réunir le secrétariat-d’état de la guerre au contrôle-général des finances. Ce dernier portefeuille, comme nous dirions aujourd’hui, avait alors toute l’ampleur d’un ministère sans en présenter le lustre. Le contrôleur-général des finances n’était pas en effet assimilé à un secrétaire d’état, encore moins à un ministre d’état. Il ne siégeait de droit qu’au conseil royal des finances, dont il était, comme on l’a vu, le rapporteur par excellence, et pourtant ses attributions depuis Colbert s’étendaient à presque toutes les branches de l’administration. Ce n’étaient pas seulement le service du trésor, la levée des impôts, qui ressortissaient à son département, c’était encore ce qui constitue aujourd’hui le ministère du commerce et de l’agriculture, celui des travaux publics, même une partie de ce qui relève actuellement du ministère de la guerre, l’extraordinaire des guerres, le matériel de l’artillerie, les poudres et salpêtres, les vivres, les étapes, etc. On créa toutefois à la fin de la monarchie, pour quelque temps, un département séparé du commerce, qui eut son secrétaire d’état. Aucun ministre, — et le contrôleur-général n’en portait pas le nom, — n’avait besoin d’une plus grande activité; aucun n’était tenu de faire preuve d’une fermeté plus grande : c’était lui surtout qui avait à se heurter contre les résistances opposées par les membres des juridictions fiscales, à vaincre leur mauvais vouloir. «La multitude des impôts, écrit M. A. Jobez dans son livre substantiel intitulé ''la France sous Louis XV'', leur diversité, la foule

de tribunaux chargés de décider les questions qui pouvaient en concerner le prélèvement, n’étaient pas les seuls embarras d’un contrôleur-général des finances. Il rencontrait dans leur perception une quantité d’obstacles; il était forcé de se servir d’agens qui souvent avaient acheté leurs charges, comme les receveurs-généraux; il se trouvait contraint d’accepter le service de fonctionnaires inutiles, tels que les receveurs alternatifs chargés de percevoir les mêmes impôts a, tour de rôle, ce qui entraînait souvent la présence sur les mêmes lieux de deux collecteurs d’impôts, l’un demandant les restes de l’année précédente, l’autre ceux de l’année présente. Ces fonctions, vendues par l’état dans sa détresse, compliquaient inutilement un service déjà bien difficile à remplir. Le ministre devait à la fois empêcher le détournement des deniers de l’état et veiller à la défense des contribuables, dont l’intérêt se trouvait sans cesse mis aux prises avec celui des collecteurs par le mode de fermes adopté. » Ainsi, quoique le contrôleur-général des finances ne-fût placé, pour ainsi parler, qu’au bas bout de la table du conseil, il tendait à devenir le ministre dirigeant comme l’avait été Colbert. Quelques-uns de ses successeurs avaient réuni à cette fonction le titre de ministre d’état, et à la fin de l’ancienne monarchie, par la force des choses, Necker, qui s’était retiré une première fois de la direction-générale ides finances, parce qu’on lui refusait l’entrée au conseil et qu’on ne voulait lui accorder que les ''entrées de la chambre'', se trouva, lors de son rappel, le véritable premier ministre.

 

Le même fait s’est produit en Angleterre, où déjà depuis longtemps le premier lord de la trésorerie est le chef du cabinet, quoique le titre de président du conseil appartienne à un autre. Le dédain qu’affectait la haute noblesse pour les secrétaireries d’état était bien plus marqué encore pour le contrôle-général des finances; depuis la suppression de la surintendance, on n’avait plus un François d’O, un Henri de Schomberg, un Michel de Marillac, un comte d’Avaux, pour gouverner ce département. Cependant cette noblesse de vieille souche voyait son crédit politique décliner, et c’était à son détriment que s’était accrue l’importance des secrétaires d’état. Saint-Simon les qualifie de ''monstres qui avaient dévoré la noblesse'', de ''tout-puissans ennemis des seigneurs qu’ils avaient mis en poudre à leurs pieds''. Il ne restait guère aux grandes maisons que des dignités sans action et des charges de cour sans autorité. Les gens de haute naissance tentèrent, il est vrai, sous la régence, de ressaisir un pouvoir qui leur échappait. Ainsi que l’a fait. voir M. le vicomte de Luçay dans son beau travail, sur les ''Origines du pouvoir ministériel en France'', un plan avait été ourdi pour rabaisser les secrétaires d’état à leur situation première. Saint-Simon, dont on vient de rappeler, d’après le savant publiciste, le curieux

jugement, avait rédigé dans cette intention un mémoire qu’il communiqua en 1709 au duc de Chevreuse et soumit ensuite au duc de Bourgogne. D’après ce projet, tous les conseils devaient être réorganisés et avoir un grand dignitaire à leur tête. Le mémoire visait, selon l’expression de son auteur, à dépouiller les secrétaires d’état de toutes les plumes étrangères que ces oiseaux de proie avaient arrachées à tous et partout, et à ne leur laisser que leur naturel plumage. Après la mort de Louis XIV, cette préoccupation de rendre la première place dans les conseils aux gens de qualité et d’affaiblir l’autorité des secrétaires d’état se manifeste dans les choix; elle éclate dans la déclaration du roi du 15 septembre 1715, ''portant établissement de plusieurs conseils pour la direction des affaires du royaume''. La correspondance administrative fut alors dévolue en grande partie aux présidens et aux secrétaires des conseils particuliers, dont les secrétaires d’état furent soigneusement exclus. Cette tentative n’eut qu’un succès éphémère. Les conflits et les rivalités ne tardèrent pas à créer dans les conseils des difficultés auxquelles vint se joindre l’insuffisance des personnes. Le cardinal Dubois, en se rendant maître de la confiance du régent, réussit à renverser tout l’échafaudage des nouveaux conseils, déjà en butte aux attaques du parlement, qui en demandait la suppression; les choses revinrent bientôt à la situation où les avait laissées Louis XIV. Deux hommes de mince origine, l’abbé Dubois et l’Écossais Law, allaient saisir le timon des affaires et de l’administration. Les secrétaires d’état reprirent bientôt l’autorité et les attributions dont on les avait dépossédés. Ils les gardèrent jusqu’à la fin de la monarchie. Durant tout le cours du règne de Louis XV, ils furent les véritables dépositaires du pouvoir, surtout après la mort du cardinal de Fleury, dernier représentant de ces premiers ministres qui dominaient tous les départemens et gouvernaient les affaires sans les manier. La capacité et le savoir-faire de quelques-uns d’entre eux, l’abdication que faisait le voluptueux et insouciant Louis XV de initiative royale, grandirent singulièrement leur autorité. Quand, après la mort de Louvois, Louis XIV voulut gouverner seul, les secrétaires d’état virent s’accroître leurs attributions. la médiocrité des choix, la facilité avec laquelle le grand roi laissait à un jeune fils la charge ministérielle de son père, rabaissèrent plus tard ces fonctions sans pourtant les subordonner à de plus hautes, mais, quand la noblesse eut subi l’échec dont il vient d’être parlé et dont elle ne se releva point, quand le gouvernement ne fut plus qu’aux mains des hommes d’affaires, qui n’en étaient pas moins aussi quelquefois des hommes d’intrigues, la puissance des cabinets ministériels telle que nous la concevons aujourd’hui fut réellement constituée. Les ministres dans le sens actuel du

mot, c’est-à-dire des ordonnateurs en chef réunissant dans leurs mains toutes les ramifications d’une des grandes branches du gouvernement de l’état, formèrent autour du monarque le véritable conseil dirigeant. Poussé par les coteries de la cour avant de l’être par l’opinion publique, le cabinet en vint à se substituer à la volonté personnelle du roi, domina les conseils, tint en échec le parlement. L’administration prit alors plus d’unité, et ses ressorts se coordonnèrent avec plus d’ensemble. Rapprochés dans un conseil où ils pouvaient discuter en commun les affaires et se concerter, il s’établit entre les ministres une certaine solidarité qui contrastait avec l’antagonisme existant jadis entre les juridictions des grands-officiers de la couronne. Tant que chacun de ces grands dignitaires avait tenu sous sa quasi-souveraineté une branche entière de l’administration ou de la justice, il s’était enfermé dans ce domaine sans souci des besoins de ceux qu’il ne régissait pas. Au lieu de travailler à l’amélioration des services livrés à son autocratie, il n’avait songé qu’à perpétuer des façons d’agir et de procéder auxquelles étaient liés les privilèges et les avantages de sa charge. Grand seigneur, il dédaignait de descendre dans le détail d’une administration dont il ignorait souvent les premiers élémens. La volonté seule du monarque pouvait ramener un accord au moins apparent entre ces pouvoirs rivaux; mais dans le conseil du roi, tel qu’il était alors constitué, toutes les parties du service de l’état n’étaient pas représentées; elles demeuraient dispersées entre des juridictions diverses, souvent autonomes et ne relevant pas d’ailleurs du ministre qui pouvait leur communiquer le mouvement. L’indépendance de ces juridictions mettait en dehors de l’action centrale du gouvernement une foule d’affaires qu’il importait de ne point soustraire à sa connaissance. Le roi démembrait donc son pouvoir en faveur de l’intérêt personnel des grands dignitaires, et quand il se choisissait un premier ministre, ce n’était pas pour remettre entre ses mains tous les fils de l’administration, c’était pour s’en remettre à son activité de l’exercice d’une autorité dont il se fatiguait d’user. Sully tenta de centraliser quelque peu des services longtemps incohérens, hétérogènes, mais ce ne fut que sous Richelieu que commencèrent à se coordonner systématiquement les mouvemens de l’administration, pour aboutir à la main puissante qui leur imprimait un nouvel essor. L’institution des conseils du roi, tels qu’ils nous apparaissent sous Louis XIV, fut le complément nécessaire des pouvoirs donnés au secrétaire d’état, ou, pour mieux dire, la création des uns se lia intimement à celle des autres. Cette double institution fut un grand progrès accompli. Elle eut, comme toute création humaine, ses effets fâcheux et ses écarts.

 

Les secrétaires d’état n’avaient pu monter si haut sans être quelque peu enivrés de leur fortune; il leur arriva comme aux parvenus dont l’orgueil dépasse habituellement celui des gens de grande naissance : ils abusèrent plus d’une fois de la puissance énorme que le roi leur avait donnée, et un petit nombre de ministres surent conserver dans l’exercice d’une telle autorité cette mesure et cette retenue qui sont le privilège des grandes âmes. La noblesse et le clergé s’effrayèrent, s’indignèrent même de l’avènement d’un pouvoir dont ils sentaient chaque jour davantage la pesante main. Saint-Simon, parlant des secrétaires d’état, les appelle ''ces cinq rois de France qui exercent à leur gré la tyrannie sous le roi véritable et presque en tout à son insu''. Fénelon écrivait à Louis XIV : « Depuis environ trente ans, vos principaux ministres ont ébranlé et renversé toutes les anciennes maximes de l’état, pour faire monter jusqu’au comble votre autorité, qui était devenue la leur parce qu’elle était dans leurs mains... ; il est vrai que vous avez été jaloux de l’autorité, peut-être même trop dans les choses extérieures; mais, pour le fond, chaque ministre a été le maître dans l’étendue de son administration; vous avez cru gouverner parce que vous avez réglé les limites entre ceux qui gouvernaient. Ils ont bien montré au public leur puissance, et on ne l’a que trop sentie; ils ont été durs, hautains, injustes, violens, de mauvaise foi; ils n’ont connu d’autres règles, ni pour l’administration de l’état, ni pour les négociations étrangères, que de menacer, que d’écraser, que d’anéantir tout ce qui leur résistait. Ils ne vous ont parlé que pour écarter de vous toute vérité qui pouvait leur faire ombrage. » Cette dureté, cette violence que l’archevêque de Cambrai reproche aux ministres, c’est-à-dire aux secrétaires d’état, elles étaient parfois nécessaires pour vaincre les obstacles qu’une organisation surannée et des situations acquises opposaient aux réformes les plus souhaitables et aux projets les mieux conçus. L’homme est essentiellement imparfait ; il n’y a guère d’énergie sans qu’il ne s’y joigne de la dureté, de la violence même, tout comme on rencontre rarement la bonté sans alliage de faiblesse. Au reste ce qui mécontentait les nobles de haute naissance et les prélats, c’était moins le pouvoir donné aux ministres que la condition d’où ils étaient tirés. Les secrétaires d’état avaient d’abord paru au conseil avec la robe du magistrat; ils avaient successivement quitté le manteau, puis le rabat, après l’habit noir, ensuite l’uni. Ils s’étaient alors vêtus comme des gens de qualité; ils avaient porté l’épée, quelquefois tour à tour avec la robe, ainsi que le faisait Voysin, qui, ayant réuni en 1714 à la charge de secrétaire d’état de la guerre celle de chancelier, paraissait avec la simarre ou l’habit de cour.

 

Les secrétaires d’état avaient pris graduellement pied dans la société royale : ils avaient mangé à la table du roi; ils étaient entrés dans ses carrosses; ils s’étaient donné du monseigneur. Il fallait au XVIIIe siècle que les ducs et pairs fissent antichambre chez eux; qu’y avait-il de plus humiliant pour des hommes qui se croyaient si fort au-dessus d’eux? Et cependant c’était parce que Louis XIV avait réglé les limites entre ceux qui gouvernaient en son nom, comme le lui rappelait Fénelon dans la lettre célèbre qui vient d’être citée, parée qu’il leur avait laissé une grande autorité, que l’administration avait été régénérée, que de nombreux abus avaient disparu, que le règlement des affaires s’était simplifié, que l’impulsion avait été donnée à tant de services auparavant languissans ou désorganisés. Sans doute les ministres n’auraient pas dû s’arrêter là pour parachever l’œuvre commencée ; il leur fallait être autre chose encore que des administrateurs; il leur appartenait de suggérer au roi des plans plus étendus de réforme, de lui proposer des vues d’ensemble qui ont trop souvent fait défaut au gouvernement de l’ancien régime; ils auraient dû oser davantage. C’est pour ne l’avoir pas fait que les derniers ministres de Louis XV ont précipité la France dans un chaos d’où l’on s’imagina sortir par des institutions qui m’avaient été ni assez expérimentées, ni suffisamment mûries. Malouët le disait bien à Necker et à Montmorin <ref> Voyez la curieuse conversation que rapporte Malonët dans ses ''Mémoires publiés par son petit-fils le baron Malouët'', t. Ier, p. 254.</ref>; il leur proposait non de faire rendre un édit ou un arrêt du conseil, mais de préparer tout un ensemble de mesures à soumettre à l’approbation des états-généraux; il leur remontrait que c’était à eux, ministres qui avaient la pratique et la connaissance des choses, de prendre cette initiative. « Concevez-vous, leur disait-il, la moindre apparence d’ordre et de raison dans une réunion de 1,200 législateurs tirés de toutes classes, sans expérience, sans habitude de discussions et de méditations sur les objets importans qu’ils vont traiter, égarés par l’esprit de parti, par le mouvement impétueux de tant d’intérêts et d’opinions-divergentes? Si vous ne commencez par fixer leurs idées, par les environner, de la part, de leurs commettans, d’instructions et d’entraves qu’ils ne puissent briser, attendez-vous à tous les écarts, à des désordres irrémédiables! » Les paroles de Malouët étaient prophétiques. Loin d’avoir trop fait, les derniers ministres de la monarchie absolue n’ont point fait assez. Necker, financier habile, n’a pas su s’élever à la hauteur d’un législateur. Il livra la France malade à mille médecins ayant chacun sa théorie et qui étaient eux-mêmes atteints du mal dont ils prétendaient la

guérir. Les assemblées représentatives, excellentes, indispensables pour contrôler les actes du pouvoir, ont besoin de trouver dans ce pouvoir même une initiative et une unité de vues qui ne sauraient leur appartenir, un modérateur qui domine la lutte des intérêts privés, trop enclins à se coaliser sous l’apparence du bien public. Tel était surtout le cas en 1789. On réclamait des réformes, mais aucun ne voulait les subir quand elles étaient préjudiciables à ses propres privilèges. M. Louis Legrand, dans une excellente étude sur un intendant du Hainaut, Sénac de Meilhan, racontant l’enquête judiciaire qui s’ouvrit en 1788, fait remarquer que tous les déposans étaient d’accord pour applaudir au changement en tant qu’il pouvait leur être favorable ou du moins ne pas leur nuire, mais chacun, dans la réforme de la législation mise à l’étude, cherchait à préserver la part d’abus dont il bénéficiait et qu’il représentait comme nécessaire au bien public. En revanche, ils offraient volontiers leurs voisins en holocauste. Devant de pareilles résistances qui dataient de loin, il fallait aux ministres une autorité étendue et une énergie peu commune; ils ne pouvaient toutefois triompher à eux seuls de tous ces obstacles. Le conseil du roi ordonnait, mais il fallait sur tout le territoire des exécuteurs de ses volontés. Tel avait été l’objet de la création des intendans sous Richelieu, ou, pour mieux dire, le but pour lequel on les éleva à la position qu’ils occupèrent aux deux derniers siècles. Ce sont les intendans qui ont opéré sans bruit, sans éclat, sans verser de sang ni ébranler la fortune publique, la révolution qui changea les fondemens de l’autorité. Grâce à eux fut assuré le triomphe du pouvoir administratif sur le pouvoir judiciaire; nous verrons comment les chefs de l’administration, une fois placés dans la dépendance immédiate du roi, enchaînèrent toutes les juridictions locales à l’autorité du conseil, dont ils étaient devenus les principaux ressorts.