L’Autriche sous l’empereur François-Joseph
LES QUESTIONS POLITIQUES
et le mouvement réformiste en autriche depuis 1848[1].
Il y a treize ans environ, parut en Allemagne un ouvrage qui, à juste titre, excita l’attention générale. Au fond pourtant, cet ouvrage, intitulé la Pentarchie européenne, sans poser de principes, sans établir de résultats nouveaux, ne faisait guère que constater la situation politique de l’Europe telle que l’a réglée le congrès d’Aix-la-Chapelle. Dans ce système, cinq grandes puissances, l’Angleterre, la France, l’Autriche, la Russie, la Prusse, décident seules de toutes les grandes questions de politique européenne. Elles forment une sorte d’aréopage permanent qui dispose dans une certaine mesure des destinées générales. Autour de ces cinq grandes puissances gravitent les états de second ordre, qui, planètes ou satellites, reçoivent des membres du suprême aréopage leur impulsion, leurs lois même, et n’apportent un poids passager dans la balance du monde qu’à la condition de se rallier, en cas de conflits, à l’un ou à l’autre des états prépondérans. La grande famille européenne apparaît ainsi comme une sorte de république aristocratique, dans laquelle quatre ou cinq grandes maisons tiennent le gouvernement, et ne laissent la plèbe, le demos, acquérir une importance transitoire que dans des cas exceptionnels,
À l’exposé de cette théorie politique s’ajoutaient, dans l’ouvrage qu’on vient de nommer, quelques développemens dont la justesse pouvait paraître contestable, mais qu’on ne lisait pas sans intérêt, grâce au net et vif langage du publiciste. La péninsule ibérique par exemple appartenait au système français, la péninsule italienne au système autrichien, la Belgique et la Hollande à l’Angleterre, la Scandinavie à la Prusse, et finalement les états secondaires de l’Allemagne à la Russie. De telles applications d’une théorie attribuée à une plume russe étaient, je le répète, très discutables, et il est bon de rappeler que depuis l’époque où l’auteur les indiquait, un nouvel élément, l’Europe orientale, est entré à titre de puissance dans le concert où ne figuraient d’abord que cinq grands états. De nouvelles alliances ont été conclues, d’anciennes rompues. Le pouvoir, la position, la solidité de quelques-unes des grandes puissances ont subi des modifications essentielles ; des états du second rang ont gagné en importance. Reconnaissons néanmoins que dans ses rapports essentiels et généraux l’ancien système politique existe encore. Sur toutes les questions de droit public en Europe, c’est aux cinq grandes puissances qu’il appartient, aujourd’hui comme autrefois, de prononcer : elles exercent le pouvoir exécutif et législatif au milieu des autres états, qu’elles gouvernent tantôt d’un commun accord, tantôt à la majorité des voix, veillant avec un soin jaloux à ce que rien ne se fasse sans elles.
Puisqu’un tel édifice existe, il importe au premier chef que les piliers qui le soutiennent soient forts et solides. Et puisque l’Autriche est un des membres de la pentarchie, un intérêt général s’attache à tout ce qui peut éclairer ou rectifier l’opinion publique sur l’état de ce pays, qu’un long séjour dans ses diverses provinces nous a heureusement appris à connaître et à aimer. On ne s’étonnera point toutefois qu’en essayant de marquer la place de l’Autriche parmi les élémens essentiels de l’ordre européen, nous disions quelques mots d’une théorie toute contraire à celle de la pentarchie, et dont il faut bien établir la portée pour montrer les graves difficultés créées à la politique extérieure de l’empire par son système d’administration intérieure.
Chaque époque a son idée politique dominante, chaque époque a aussi son hochet. L’idée dominante de notre siècle est la liberté politique et civile ; son hochet, l’esprit de nationalité. Bien des personnes (et ce ne sont pas des enfans) sacrifieraient l’une bien volontiers pour garder l’autre. Loin de nous l’idée de condamner l’esprit de nationalité et les efforts qui tendent à garantir le libre développement des différentes races ! Ce que nous n’admettons pas, c’est qu’on prétende sur la base de la nationalité fonder de nouveaux établissemens politiques, renverser les gouvernemens actuels, et refaire la carte de l’Europe une grammaire à la main. Il y a des hommes qui ne reconnaissent d’autre lien entre les peuples que celui de la langue, et qui n’attachent aucun prix aux liens qui naissent d’intérêts plus élevés, de l’avantage par exemple qu’on trouve dans le système politique de notre temps à être astre plutôt que planète. Souvent d’ailleurs une nationalité ne peut se développer que par le contact journalier, la coexistence politique avec une société assez puissante pour la protéger, assez éclairée pour diriger ses progrès. L’école dont nous parlons fait bon marché de pareilles considérations. Son idéal, c’est un groupe de gouvernemens exclusifs correspondant aux diverses populations que sépare une seule barrière, celle de la langue. Nous venons de dire dans quelle mesure nous sympathisions avec l’esprit de nationalité ; il est superflu d’ajouter qu’en repoussant les exagérations de quelques esprits chimériques, nous n’entendons exclure ni la conservation scrupuleuse et la culture intelligente des diverses langues en littérature, ni le maintien d’autres élémens précieux de la vie morale d’un peuple. Ce que nous écartons, ce sont les conséquences absolues tirées d’un système qui, s’il peut dans l’ordre purement intellectuel exercer une heureuse influence, est politiquement incompatible avec les véritables intérêts de l’Europe.
On comprend sans peine que ce système compte parmi ses adhérons les ennemis les plus acharnés de l’Autriche, ceux qui à toute occasion proclament sa chute prochaine, et y travaillent de tous leurs efforts. L’existence prolongée de l’Autriche ne serait-elle pas en effet la preuve la plus évidente de la fausseté de leurs principes ?
L’empire autrichien n’est et ne saurait être fondé sur une nationalité unique. Sa tâche au contraire est de prouver par le fait que l’unité de race, ou même une nationalité prédominante, n’est pas pour un gouvernement une condition absolue d’existence, de solidité, de progrès. La position de l’Autriche est telle que si, même en commettant un suicide politique, elle voulait et pouvait renoncer à sa propre existence, il serait absolument impossible d’entreprendre une réorganisation des provinces qui la composent sur la base d’une nationalité unique ou prédominante, tant les différentes races qui habitent ses différentes provinces[2] sont confondues. En Bohême, en Moravie, en Silésie, les Slaves et les Allemands sont tellement mêlés, qu’il n’existe dans aucune de ces régions distinctes une notable supériorité numérique de l’une des deux races. Il en est de même en Galicie avec les Polonais, la race russe et les Valaques, en Hongrie et en Transylvanie avec les Magyars, les Allemands, les Slaves et les Valaques, en Illyrie avec les Allemands et les Slaves, en Tyrol avec les Allemands et les Italiens. Il est donc de nécessité absolue en Autriche de fonder l’état sur une autre base que celle de la nationalité, et si aujourd’hui une guerre de races mettait l’Autriche en lambeaux, demain il faudrait recommencer à la reconstruire dans son ensemble ou dans ses différentes parties, mais toujours en l’établissant sur l’équilibre des races et sur une égalité de droits politiques assurée à plusieurs nationalités différentes.
Nous ne croyons pas en somme que cet esprit de nationalité, qui dans ce moment tourne tant de têtes, puisse jamais menacer sérieusement l’existence de l’Autriche ; mais nous n’en demeurons pas moins convaincu que cette tendance du siècle présente de grandes difficultés et peut causer des embarras momentanés au gouvernement autrichien, puisqu’elle lui rend hostiles tous ceux qui partagent ces idées, et lui en fait des ennemis avoués ou secrets. La politique autrichienne pourrait être bien plus résolue, bien plus énergique au dedans comme au dehors, si elle n’avait pas tant de susceptibilités à ménager, tant d’égards à observer.
Quelle est donc l’idée qui doit présider à une politique digne du rang qu’occupe l’Autriche dans le système actuel de l’Europe ? Quelques traits de la situation de cet empire depuis 1848 nous aideront peut-être à éclaircir cette question, à montrer de quelles ressources l’Autriche dispose pour faire face à l’une des plus graves difficultés qui pèsent sur sa politique vis-à-vis des autres puissances comme vis-à-vis d’elle-même.
I.
L’empire d’Autriche dans sa forme actuelle est l’un des états les plus récens de l’Europe. La maison d’Autriche existe depuis six siècles, et a pris une part importante à toutes les grandes affaires de notre continent depuis qu’il existe un droit public européen ; mais l’empire d’Autriche ne date réellement que de l’année 1806, où François II, abdiquant sa dignité d’empereur romain et sa souveraineté nominale sur l’Allemagne, mit par cet acte un terme à l’existence de l’empire germanique, et proclama l’empire d’Autriche.
Jusqu’en 1806, l’empire germanique, quoiqu’à peu près entièrement déchu de sa puissance depuis la paix de Westphalie, n’en avait pas moins gardé son existence et sa place dans le droit public de l’Europe. Il formait, comme on sait, une monarchie élective. La moitié à peu près des pays qui aujourd’hui forment l’empire autrichien (la Bohême, la Moravie, la Silésie, l’archiduché d’Autriche, le Salzbourg, le Tyrol, la Carinthie, la Carniole, Trieste et quelques autres petites provinces) appartenait à l’empire germanique. La maison d’Autriche, qui n’était elle-même qu’une des familles princières de l’empire, n’exerçait sur ces provinces que les droits d’une domination territoriale, essentiellement différens des droits de souveraineté, lesquels n’appartenaient qu’à l’empire et à l’empereur d’Allemagne. Depuis quatre siècles, le choix d’un empereur s’était régulièrement, avec une seule et courte interruption, porté sur le chef de la maison d’Autriche ; mais ce n’en était pas moins une libre élection et non pas un droit acquis. L’archiduc d’Autriche, roi de Bohême[3], était donc, juridiquement parlant, avant 1806, tout aussi peu souverain dans les provinces de l’empire germanique déjà nommées que les comtes de Champagne et de Flandre le furent de leur temps en France. Il était dépendant de l’empire, de la diète siégeant à Ratisbonne et des tribunaux impériaux. Si, par une circonstance fortuite, la dignité élective d’empereur et de souverain se réunissait en lui à sa principauté territoriale et héréditaire, la position politique de ces provinces, leurs relations de droit public n’étaient en rien changées.
Mais outre ces pays que la maison d’Autriche possédait en sa qualité de prince allemand et comme dépendances de l’empire, elle avait encore, sous des titres et rapports totalement distincts, d’autres possessions, le royaume de Hongrie, le grand-duché de Transylvanie et les pays contigus, sans parler des parties de la Pologne qui lui échurent en partage vers la fin du siècle dernier. Ces pays, après l’extinction de leurs dynasties indigènes, menacés par le pouvoir de plus en plus redoutable des Osmanlis, s’étaient vus dans la nécessité de recourir à la protection de leur voisin et de transmettre leurs couronnes au puissant prince allemand qui possédait les vastes contrées qui s’étendent de l’Elbe à la mer Adriatique, et qui en même temps portait, par une sorte de privilège rarement méconnu, la couronne de l’empire germanique, dignité alors généralement regardée comme la première de la chrétienté. Dans ces pays indépendans, l’archiduc d’Autriche jouissait sans contredit de la souveraineté complète qui avait appartenu aux dynasties antérieures, car ce n’était pas à l’empire germanique, mais à la maison d’Autriche que ces pays s’étaient donnés. Les états autrichiens étaient donc jusqu’en 1806 divisés en deux parties très distinctes quant au droit public intérieur : la première partie, comprenant les provinces allemandes, la Bohème, etc., obéissait au chef de la maison d’Autriche, considéré comme prince allemand et vassal de l’empire germanique, tandis que dans l’autre partie, la partie hongroise, le même prince était tout aussi complètement souverain que Louis XIV l’a jamais été en France.
Qu’on ne nous accuse pas de nous arrêter ici à de vaines subtilités. L’état de choses que nous venons d’exposer a non-seulement un intérêt historique, mais aujourd’hui encore on ne peut sainement apprécier l’état actuel de l’Autriche, se faire une idée juste de son droit public intérieur et de plusieurs de ses institutions politiques, si l’on ne s’applique à bien connaître le régime dont nous parlons.
L’année 1806 apporta, on le sait, un changement complet dans la situation de l’Autriche. L’empire d’Allemagne cessa d’exister, et le lien politique qui unissait à ce grand corps les provinces possédées par la maison d’Autriche fut brisé. Cette maison y devint tout à coup aussi souveraine qu’elle l’avait toujours été dans les provinces hongroises ou polonaises. Un nouvel empire fut créé, et on lui trouva un nouveau nom : l’empire d’Autriche. Personne cependant ne songea à fonder un nouveau droit public, de nouvelles institutions, pour cet empire nouvellement établi. Les anciennes formes restèrent, tandis que l’état des choses était essentiellement changé.
À l’exception de la dynastie régnante, il n’y eut aucune institution politique ou administrative, aucune autorité centrale, aucun système représentatif, absolument rien qui pût rappeler, personnifier l’unité de cet empire nouvellement créé. Autrefois, lorsque les états autrichiens étaient composés de deux moitiés, — l’une souveraine, l’autre relevant comme fief de l’empire germanique, — il y avait eu très naturellement deux ministères de l’intérieur, deux administrations des finances, deux organisations judiciaires, etc. On laissa subsister tout cela, même après la réunion de ces deux parties dans un seul état souverain. L’armée seule fut centralisée, et là même des différences furent maintenues dans l’administration militaire, dans le système de recrutement, etc. L’étiquette de cour n’était pas la même en Hongrie qu’en Autriche, et jusqu’à ce jour il n’existe aucun cérémonial propre au couronnement d’un empereur d’Autriche. Ni l’empereur François, ni son fils, ni son petit-fils ne se sont fait couronner comme tels. Les deux premiers de ces princes ont été seulement couronnés rois de Hongrie, de Bohême, archiducs d’Autriche, rois d’Italie, etc. L’empereur François II était un prince excellent, probe et consciencieux, mais il manquait des qualités indispensables à qui veut fonder un empire. Toute nouvelle création, toute mesure énergique répugnait à sa nature timide et routinière. Il aimait à gouverner en repos, sans bruit comme sans éclat, à éviter enfin tout ce qui sortait de l’ornière habituelle. Son successeur, l’empereur Ferdinand, suivit le même système, et de cette manière, de 1806 à 1848, pour nous servir des expressions d’un ancien ministre de ce dernier souverain, a on oublia de régner, on ne fit qu’administrer[4]. »
Les conséquences naturelles de cette politique imprévoyante ne tardèrent pas à se faire sentir. L’appui que les provinces austro-allemandes avaient précédemment trouvé dans leur connexion intime avec l’empire germanique et dans le prestige de ce nom disparut peu à peu, et l’importance des provinces hongroises augmenta en proportion. Ces dernières possédaient un régime constitutionnel qui resserrait le pouvoir royal dans de plus étroites limites que ne le fait la constitution anglaise. La constitution hongroise, qui date de huit siècles, donnait aux états du royaume[5] non-seulement le droit de préparer les lois et de voter les impôts, mais encore le pouvoir judiciaire et administratif presque absolu. Or la diète, jalouse de ses droits, travaillait constamment et avec un succès croissant à les étendre. Cependant, alors même que le constitutionnalisme se développait et prenait racine dans cette partie de l’empire, l’autre partie, les provinces ci-devant germaniques, voyait de jour en jour s’étendre et s’affermir l’omnipotence du gouvernement et le système bureaucratique. Les anciens états provinciaux, qui jusqu’alors avaient possédé de véritables droits constitutionnels, perdaient insensiblement de leur importance depuis que leurs rapports avec l’empire germanique, garanties morales et réelles de leurs libertés politiques, se trouvaient anéantis.
C’est ainsi que peu à peu un antagonisme funeste s’établit entre les deux grandes divisions de l’empire, antagonisme qui pénétrait jusque dans l’administration, partagée en deux grandes branches, et imposait au gouvernement un système de bascule qui affaiblissait son action, et devait tôt ou tard échouer. Les provinces hongroises, se servant avec énergie de leurs institutions libres, s’efforçaient d’acquérir une influence prédominante dans les conseils de l’empire ; mais elles oubliaient qu’elles étaient matériellement trop pauvres, trop arriérées pour prêter appui au gouvernement dans ses embarras financiers. En supposant que celui-ci eût voulu se les attacher par des concessions politiques, il n’y aurait pas trouvé des ressources proportionnées à ses besoins. La dette publique et les impôts jusqu’en 1848 pesaient donc presque uniquement sur les autres provinces : de là dans cette dernière partie de l’empire un esprit de mécontentement et d’opposition au système bureaucratique qui depuis l’année 1833 ne cessa de s’y prononcer de plus en plus. On se demandait en murmurant pourquoi les provinces de l’empire les plus civilisées, les mieux cultivées, celles qui à elles seules fournissaient les quatre cinquièmes des impôts généraux, restaient exclues de toute participation réelle aux affaires publiques. On avait, il est vrai, laissé subsister les anciennes formes constitutionnelles dans ces provinces, on continuait à convoquer annuellement les états provinciaux ; mais la bureaucratie avait su peu à peu leur enlever toute influence. Le droit de voter les impôts, que les assemblées provinciales avaient antérieurement exercé sans restriction aucune, avait été insensiblement réduit au droit de délibérer sur l’impôt foncier seul, et encore était-il continuellement entravé, contesté et circonscrit par le gouvernement.
Les historiens futurs de l’Autriche auront à dire un jour, et ce sera pour eux une tâche intéressante, comment se réveilla l’esprit public dans ces grandes et belles contrées ; ils auront à montrer comment, après les désastres des guerres napoléoniennes et le profond épuisement du pays qui en fut la suite, cet esprit public se développa peu à peu parmi les débris des anciennes institutions ou relations politiques, sous l’empire de circonstances totalement changées, sans jamais abandonner les voies légales, sans jamais avoir recours, comme cela se vit alors dans tant d’autres pays, aux conspirations ou à des moyens révolutionnaires. Peu à peu cet esprit pénétra dans les états des différentes provinces, ceux de la Bohême et de l’Autriche proprement dite en tête, et il s’y éleva un parti de réformateurs modérés et conservateurs qui, avec un tact politique des plus rares et une patience, une modération remarquables à travers tant de difficultés, poursuivirent pendant près de quinze ans avec un succès croissant, mais incomplet, le but qu’ils s’étaient proposé, — reconquérir peu à peu une participation raisonnable aux affaires publiques et le vote des impôts. Ils travaillèrent à cette œuvre, d’abord séparément, plus tard en commun, d’après un plan combiné entre leurs chefs. Les plus grands noms de l’empire, les existences sociales les plus brillantes prirent part à ce mouvement salutaire, et y portèrent une prudence, une dignité qui sont les traits distinctifs des aristocraties en politique ; le tiers-état et les classes intelligentes du pays les secondèrent. Les hommes les plus éminens, les plus hautes capacités du pays appartenaient et appartiennent encore, autant que les circonstances radicalement changées le permettent, à ce parti dont l’Autriche est fière ajuste titre. L’idée d’une représentation nationale de l’empire faisait partie de son programme dès l’origine. Les partis politiques en Hongrie au contraire n’avaient jamais, à quelques rares exceptions près, porté leurs regards au-delà des limites de leur province, ce qui explique leur faiblesse relative et la méfiance qu’ils rencontraient au dehors.
On devra éternellement regretter, dans l’intérêt des vrais principes conservateurs et du progrès politique de l’Autriche, que la catastrophe de 1848 ait interrompu ce mouvement légal et paisible, qui tendait à reconstituer le droit public de l’Autriche sur une base solide, durable et véritablement monarchique, à lui donner des institutions politiques, — sans lesquelles aucun gouvernement, quel qu’il soit, ne saurait longtemps exister, — à faire disparaître l’antagonisme qui divisait les deux moitiés de l’empire, à faire cesser la méfiance naturelle avec laquelle la Hongrie constitutionnelle regardait le gouvernement central absolu de Vienne, enfin à établir une unité vraie, solide et durable sur la base des principes monarchiques. Malheureusement les révolutions de 1848 survinrent, et le gouvernement tomba sans résistance au premier choc du mouvement démocratique. La victoire des partis extrêmes eut pour effet non-seulement de renverser l’ancien système, mais de compromettre l’œuvre commencée par les réformateurs modérés. La Hongrie se détacha de l’empire et se déclara indépendante. Les provinces austro-allemandes tombèrent au pouvoir de démocrates insensés qui essayèrent d’y faire triompher leurs utopies. On connaît les événemens de 1848 et 1849. La révolution fut vaincue en partie par les forces renaissantes de l’Autriche et la coopération des hommes d’ordre, qui, le premier moment de terreur passé, avaient repris courage, — en partie par l’intervention russe. Et, comme il arrive toujours en pareille circonstance, un gouvernement militaire succéda au chaos révolutionnaire. Tous les hommes de sens avaient prévu ce dénoûment, qui du reste ne devait et ne pouvait être qu’un état transitoire pour arriver à une forme de gouvernement régulière et raisonnable. Il s’agissait donc maintenant d’utiliser cette période de tranquillité, cette toute-puissance momentanée du gouvernement, pour réorganiser l’empire disloqué, et pour créer des institutions politiques qui lui assurassent en même temps la paix, la force et le progrès.
Le ministère Schwarzenberg-Stadion, qui vint au pouvoir après la défaite de la révolution et le rétablissement de l’ordre, déploya une prodigieuse activité pendant les premières années de son existence. Il commença par dissoudre l’assemblée constituante, qui avait d’abord siège à Vienne, ensuite à Kremsier, et octroya la constitution du 4 mars 1849, qui proclamait l’égalité des citoyens devant la loi, la liberté des cultes et de la presse, le jury, l’inamovibilité des juges, et une assemblée nationale, composée de deux chambres, se réunissant annuellement à Vienne pour voter les impôts et prendre part à la législation. Cette constitution octroyée[6], le ministère se mit à l’œuvre pour réorganiser l’administration dans le sens du nouveau système constitutionnel et pour préparer les projets de loi à soumettre à l’assemblée. L’abolition des droits seigneuriaux de la dîme et des redevances féodales avait été prononcée par l’assemblée constituante de 1848, qui avait en même temps statué que les propriétaires de ces redevances abolies seraient équitablement dédommagés. L’exécution de cette mesure, travail aussi vaste que compliqué, dut être un des premiers soins du gouvernement[7]. Le ministère promulgua successivement une loi communale, une loi sur la presse, une nouvelle organisation judiciaire sur la base du jury et de la publicité des débats, une excellente loi sur l’enseignement public, qui consacrait le principe de la liberté de l’enseignement et contribuait puissamment au progrès de l’instruction, — enfin les lois organiques sur les assemblées provinciales. Toutes ces lois étaient provisoires et devaient être soumises à la ratification de l’assemblée législative dès sa première session. Pendant que le prince de Schwarzenberg travaillait avec habileté et succès à reconquérir pour l’Autriche une influence politique et sa position au dehors, à rétablir son autorité en Allemagne et en Italie, à l’émanciper de l’influence russe, qui, par suite des événemens de 1849, avait acquis une certaine prépondérance, ses collègues s’occupaient à reconstruire à l’intérieur le droit public et civil de l’Autriche sur des bases plus conformes au nouvel ordre de choses, et à fonder ainsi la véritable unité de l’empire, la vraie centralisation politique, qui n’exclut et ne peut exclure ni la liberté d’action individuelle ni une juste proportion de self-government telle que la position particulière de l’Autriche paraît l’exiger. La ligne de douanes qui avait jusqu’ici séparé les provinces hongroises du reste de l’empire fut abolie, la législation civile des provinces austro-allemandes appliquée dans toute son étendue aux pays hongrois, et ces mesures importantes n’assuraient pas seulement de vastes débouchés et de nouvelles ressources à la Hongrie, elles devaient encore la rattacher plus intimement que jamais à l’Autriche par le lien des intérêts matériels.
Au milieu de cette grande activité, le gouvernement saignait toutefois d’une plaie profonde, dont la guérison devenait chaque jour plus difficile : nous voulons parler des finances de l’empire. La révolution, les guerres civiles qui en furent la suite, les efforts extraordinaires qui devinrent nécessaires pour rétablir l’ordre à l’intérieur, avaient nécessairement diminué les recettes, augmenté considérablement les dépenses, apporté un dérangement immense dans l’état financier de l’Autriche, qui avant 1848 n’était déjà rien moins que satisfaisant. La dette publique s’était accrue, de 1848 à 1851, de plus de 450 millions de florins (au-delà de 1 100 millions de francs). On comprend ce que cette somme a relativement d’excessif, quand on se rappelle que la moitié à peu près de l’empire d’Autriche compte parmi les pays les plus pauvres et les moins cultivés de l’Europe, que l’empire, avant 1848, pouvait à grand’peine supporter le fardeau des impôts publics, qui pourtant alors ne s’élevait pas à plus de 160 millions de florins (400 millions de francs). En même temps la situation économique de la nation n’était pas moins gravement atteinte que les finances de l’état. La banque de Vienne, la seule autorisée à émettre des billets, avait dû en 1848 suspendre ses paiemens en espèces métalliques et donner à ses billets un cours forcé. Par conséquent le numéraire avait complètement disparu, et en grande partie émigré. Les billets de la banque de Vienne étaient donc, comme ils le sont encore aujourd’hui, le seul moyen de circulation en Autriche ; le cours en variait de 10 à 30 pour 100 de perte, et descendit un moment jusqu’à 60 pour 100[8].
Il était naturel que, dans cette situation critique, le ministère hésitât à se présenter devant l’assemblée nationale, et pourtant le concours du parlement lui offrait le seul moyen peut-être de parer à la gravité croissante de ces embarras financiers. Si cette première infraction à la constitution octroyée n’est guère justifiable, elle trouve du moins son excuse dans la faiblesse de la nature humaine, dans l’inexpérience parlementaire des ministres, et dans la terreur qu’inspiraient encore les souvenirs de 1848. On temporisa donc, on remit d’une année à l’autre la réalisation des promesses constitutionnelles, et, comme toujours aussi, les difficultés ne firent qu’augmenter. Le gouvernement était arrivé sur une pente dangereuse, qu’il descendait sans trop s’en douter. En même temps les partisans intéressés du despotisme militaire et ceux de l’ancienne constitution hongroise travaillaient en commun, quoique dans des vues et par des motifs différens, à renverser la constitution de 1849, les uns pour conserver ou du moins pour prolonger le gouvernement absolu, les autres dans le vain espoir de rendre aux provinces hongroises leur ancienne constitution et aussi de rétablir l’ancienne scission entre les différentes parties de l’empire. À cette époque, le vent des coups d’état soufflait en Europe. Bref, le 31 décembre 1851, la constitution du 4 mars 1849 fut abolie, les lois et institutions organiques qui s’y rapportaient abrogées, et on promit, sans les désigner plus spécialement, de nouvelles institutions qui seraient trouvées conformes aux besoins de la nation.
Le parti absolutiste triomphait. Pour beaucoup de monde, c’était une journée des dupes. Il y eut quelques changemens personnels dans le ministère : M. de Bruck, ministre des travaux publics, et M. de Schmerling, ministre de la justice,[9]sortirent du cabinet. Le prince de Schwarzenberg, succombant aux fatigues incessantes des dernières années, mourut quelques semaines plus tard. Le comte de Stadion était atteint d’une démence incurable. Ce furent leurs successeurs, aidés de leurs collègues, qui entreprirent de préparer ces institutions politiques qu’on venait de promettre, et on assure que ce travail de préparation se continue encore. De plus en plus, il est vrai, la question financière est venue peser sur les questions d’ordre administratif. Voyons cependant si une solution équitable donnée aux difficultés politiques ne contiendrait pas aussi l’heureux dénoûment des difficultés financières.
II.
Le budget des dépenses de l’empire d’Autriche s’élevait en 1856 à la somme de 427 291 142 fl. (en somme ronde 1 070 000 000 fr.).
Le service de la dette publique[10] avait absorbé sur cette somme 100 393 413 florins (soit 251 000 000 fr. environ). Les autres dépenses se répartissaient ainsi :Les revenus de l’état s’élevaient dans la même année 1856 à 273 162 276 florins (683 000 000 de francs).
Il y avait donc en 1856 un déficit de 154 128 866 florins. Ce déficit fut en partie couvert par la vente des chemins de fer de l’état, qui rapporta 18 967 983 florins, et en partie par des emprunts.
En 1849, les dépenses totales s’étaient élevées à la somme de 254 078 649 florins[11].
Les revenus de cette année 1849, qui ne furent pas de plus de 100 millions de florins, ne peuvent servir de base de comparaison, la moitié de l’empire se trouvant alors en état de guerre[12].
Quoi qu’il en soit, le déficit s’éleva pour 1849 à 150 000 000 de florins, pour 1850 à 68 310 470 flor., pour 1851 à 66 224 810 flor., pour 1852 à 72 080 823 flor., pour 1853 à 78 242 655 flor., pour 1854 à 167 811 943 flor., pour 1855 à 173 167 937 flor. ; enfin pour 1856, comme on vient de le dire, il était de 154 128 866 florins.
En présence du déficit, quelles avaient été les ressources du gouvernement ? Notons d’abord l’accroissement de la dette publique consolidée de l’Autriche, qui depuis 1848 avait procuré environ 1 200 000 000 florins ou 3 milliards de francs. Une autre dette de l’état envers la banque de Vienne s’élevait à 210 millions de florins (525 millions de francs). En dehors de ces chiffres, le gouvernement s’était créé plus récemment des ressources extraordinaires par la vente des chemins de fer, mines, domaines, etc., à des sociétés industrielles. En définitive, le total de la dette publique de l’Autriche à la fin de 1856 s’élevait à 2 200 000 000 de florins ou 5 milliards 1/2 de francs environ, toujours sans y comprendre : 1° la dette créée pour le rachat des redevances féodales et des dîmes, dette évaluée, comme nous l’avons dit, à 500 millions de florins. ; 2° la dette de 210 millions de florins due à la banque de Vienne[13].
Des chiffres que nous venons de rapprocher ici, on peut conclure : 1° que les dépenses de l’état, qui en 1847 s’élevaient à 180 millions de florins, se sont depuis lors accrues de 247 millions, c’est-à-dire de plus du double ; — 2° que la dette publique s’est élevée, pendant la même époque, de 913 872 000 florins à 2 200 000 000, qu’elle a donc aussi plus que doublé ; — que les revenus de l’état, qui produisaient 156 millions de florins en 1847, ont atteint 273 millions en 1856, qu’ils ont donc augmenté de 70 pour 100 à peu près ; — enfin que le déficit, sans même tenir compte des dépenses extraordinaires entraînées par les affaires d’Orient en 1854 et 1855, augmente chaque année, et que la moyenne de ce déficit dans les huit dernières années a été de 117 millions, c’est-à-dire de la moitié presque du revenu total.
Nous sommes loin de regarder cet état financier de l’Autriche comme un état désespéré. — Un pays qui possède tant de ressources encore inexploitées, un pays dont la plus grande partie vient à peine d’être ouverte à la civilisation, à l’industrie et au commerce de l’Europe, où presque rien n’est fait, où par conséquent presque tout est à faire ; un tel pays, disons-nous, est bien capable de se relever, dans un assez court délai, de ses embarras financiers au moyen d’une administration active et prudente. Il suffit par exemple de comparer les produits des impôts sur les consommations et ceux des douanes (customs) en Autriche avec les chiffres correspondans du budget de la France, pour se faire une idée de l’augmentation de revenus sur laquelle l’Autriche peut compter, lorsque ses habitans seront parvenus au même degré de prospérité matérielle que les populations françaises[14]. Il y a donc tout lieu d’espérer avec un progrès dans l’aisance générale, avec un système d’imposition plus égal et mieux ordonné, une administration éclairée et prudente, on pourra, dans un certain laps de temps, faire disparaître le déficit et rétablir l’équilibre entre les dépenses et les recettes ; mais on ne saurait se dissimuler que ce déficit annuel et continu ne soit un symptôme inquiétant. Les emprunts, qu’il rend nécessaires, accroissent naturellement le budget des dépenses ordinaires, et rendent par conséquent toujours plus difficile le rétablissement de l’équilibre financier. Enfin des circonstances peuvent se produire telles que ces anticipations incessantes deviennent tout à coup impossibles, et que le gouvernement, malgré toute sa légitime confiance dans l’avenir, se trouve exposé à une catastrophe financière.
Prévenir de telles éventualités, ce doit être, nous croyons l’avoir suffisamment établi, la préoccupation dominante de l’administration autrichienne. Sans prétendre fermer dès ce moment les plaies que lui a léguées une longue période d’agitation, elle peut du moins s’appliquer à faire disparaître le déficit annuel, à proportionner pour le présent les dépenses aux recettes. Il ne lui sera possible qu’après ce résultat obtenu de s’assurer des ressources extraordinaires et de se tenir prête pour les événemens imprévus dont le monde, dans les temps où nous vivons, n’a que trop sujet de se préoccuper. Si le déficit annuel subsiste au contraire, le gouvernement verra s’épuiser lentement ses forces au milieu de la paix et du repos, et il restera toujours à la merci de toute crise passagère qui viendrait à se produire dans le monde financier.
Auprès de la suppression du déficit annuel, le rétablissement de la circulation métallique, l’abolition du cours forcé des billets de banque ne nous paraissent que des mesures d’une importance secondaire. On n’atténuerait par ces dernières mesures que passagèrement l’action des causes qui entraînent le numéraire autrichien hors de l’empire. Il n’est donc permis d’espérer une guérison radicale et constante que lorsque la position financière et commerciale du pays se sera notablement améliorée. Or la condition la plus essentielle et urgente d’une semblable amélioration est précisément l’ordre dans les finances et l’équilibre du budget. Pour arriver à ce but, il n’existe que deux moyens : l’augmentation des recettes ou la réduction des dépenses. L’économie des gouvernemens, comme celle des individus, n’en connaît pas de troisième. Rien de plus sec ni de plus prosaïque, mais aussi rien de plus vrai. Or, pour augmenter ses revenus, un gouvernement peut choisir entre différens moyens : la voie des emprunts, les revenus et la vente des domaines de l’état, enfin l’augmentation des impôts.
On comprend que lorsqu’il s’agit d’apporter des remèdes solides et durables aux embarras financiers d’un gouvernement qui n’a que trop emprunté, il ne peut pas être question de contracter de nouveaux emprunts. La vente des domaines nationaux a été entreprise depuis quelques années en Autriche et dans de très grandes proportions. Au reste, cette ressource n’opère que lentement, et dans la situation des affaires en Europe on ne saurait en attendre de grands résultats. Enfin la plus grande partie des biens qui se trouvaient encore dans la possession du gouvernement vient d’être cédée à la banque de Vienne en paiement partiel des dettes de l’état. Les revenus des domaines non aliénés ne figurent dans le budget des recettes que pour une somme tout à fait insignifiante. Il ne reste, on le voit, qu’un seul moyen d’augmenter les revenus de l’empire autrichien : — l’accroissement des impôts publics.
Un observateur superficiel peut trouver facile d’augmenter les impôts dans un pays aussi vaste que l’Autriche, qui, tout en ayant une étendue et une population égales, même de quelque peu supérieures, à celles de la France, ne perçoit qu’un peu plus du tiers des revenus du budget français. Quiconque cependant voudra bien rechercher où en sont, au point de vue de la civilisation et du bien-être matériel, les deux tiers des peuples autrichiens[15], se persuadera aisément qu’il n’y a pas de comparaison à faire entre la France et l’Autriche sous le rapport de leur aptitude à supporter le poids des charges publiques. On n’a qu’à se rappeler ce que nous venons de dire relativement au produit des impôts sur les consommations en Autriche pour voir de combien la consommation moyenne y est inférieure à la consommation française, tant pour les objets de luxe que pour ceux de première nécessité. Malgré son grand avenir et ses ressources futures, l’Autriche d’à présent est pauvre en capitaux ; sa population moyenne est peu nombreuse, et encore sur divers points imparfaitement civilisée ; ses moyens de communication, son industrie et son commerce sont peu développés. Surcharger d’impôts un tel pays, ce serait en vérité tuer la poule aux œufs d’or. Il ne faut pas oublier du reste que les impositions publiques ont déjà été augmentées de 70 pour 100 dans ces huit dernières années, proportion colossale et sans exemple dans l’histoire. Aussi le nombre des contribuables qui se trouvent dans l’impossibilité de suffire aux charges publiques augmente-t-il de jour en jour. Le gouvernement se voit même obligé de recourir dans une proportion croissante aux moyens violens de l’exécution et des ventes forcées, et les abandons de propriété pour cette cause ne sont plus des cas isolés.
En général, presque toutes les grandes branches de la production nationale en Autriche se trouvent maintenant dans une période de transition toujours pénible et difficile à franchir. La production agricole, du moins celle de la grande et moyenne propriété, se voit obligée, par l’abolition des corvées et autres redevances féodales, à se servir du libre travail ; elle a donc besoin d’un capital roulant bien plus considérable que par le passé. Or les ouvriers et les capitaux sont justement ce qu’on a le plus de peine à se procurer dans ces pays où la population est peu nombreuse et le capital rare et cher, où il n’existe qu’une seule banque hypothécaire très imparfaite et tout à fait insuffisante, et où par conséquent le crédit foncier est à peu près nul. L’industrie souffre des mêmes inconvéniens : rareté et cherté des ouvriers et des capitaux. Sa situation momentanée est d’ailleurs aggravée par l’abaissement notable des tarifs, la politique commerciale de l’Autriche ayant depuis trois ou quatre années seulement abandonné le système prohibitif pour marcher à grands pas vers la liberté du commerce. Le moment serait bien mal choisi pour imposer de nouvelles charges à l’industrie ou à l’agriculture. Il paraît hors de doute qu’il serait impossible d’augmenter considérablement les impôts publics dans les circonstances actuelles sans causer la ruine du pays, et dans tous les cas on ne pourrait appliquer un tel procédé dans des proportions suffisantes pour rétablir l’équilibre du budget.
Toutes ces difficultés, nous aimons à le répéter, peuvent diminuer avec le temps. Les germes de prospérité future qui s’aperçoivent en Autriche peuvent se développer. On vient d’établir plusieurs des grandes lignes projetées de chemin de fer ; beaucoup d’autres sont en voie de construction. Des compagnies industrielles de toute espèce, des instituts de crédit, etc., ont été fondés. Selon toute apparence, d’ici à dix ou vingt ans, l’Autriche aura complètement changé d’aspect sous le rapport matériel, et alors elle sera capable de supporter avec facilité des impôts bien plus considérables qu’aujourd’hui. C’est une justice à rendre au ministre chargé du département des finances, M. de Bruck, qu’il a porté, non sans succès, toute son attention, tous ses efforts de ce côté ; mais cette sage et prévoyante sollicitude ne peut produire de résultats sérieux qu’après un certain nombre d’années, et nous venons de voir que l’état financier de l’Autriche ne saurait attendre aussi longtemps. On se trouve ainsi conduit à essayer d’un dernier moyen, la réduction des dépenses. Le budget des dépenses de l’Autriche se répartit, comme on vient de le voir, en trois catégories principales : la dette publique, l’état militaire, et l’administration proprement dite. Quant à la dette publique et aux opérations de crédit qui s’y rattachent, il ne peut y être question d’épargnes : elles reposent, comme toutes dettes et opérations de cette nature, sur l’inviolabilité de la foi publique, inviolabilité qui constitue la première base du crédit national. Il est inutile de faire observer que dans les circonstances actuelles une réduction de la rente est tout à fait hors de question.
Les dépenses de l’état militaire s’élèvent à la somme de 124 millions de florins ou 310 millions de francs, tandis qu’en 1847 le chiffre correspondant était de 61 millions de florins. Il est vrai que depuis lors le prix des matières premières comme de tout le matériel a considérablement augmenté. La Hongrie avant 1848 nourrissait et logeait à ses frais les troupes qui y étaient stationnées ; les frais de recrutement des régimens hongrois étaient également supportés par le pays. La situation maintenant n’est plus la même. Il y a donc peu d’espérance de pouvoir réduire cette branche des dépenses publiques au chiffre de 1847, ou même à un chiffre approximatif, à moins d’une réduction générale des armées des grandes puissances de l’Europe. Or cette grande mesure internationale, qui paraît être si impérieusement réclamée par les besoins du monde civilisé, qui seule pourrait apporter un remède efficace aux difficultés matérielles ou politiques de l’Autriche, ne saurait être adoptée que d’un commun accord parmi les grandes puissances, et dans une époque de tranquillité, de sécurité publique. Il est un fait qu’on ne doit pas oublier : lorsque l’Autriche désarma en 1853 et se vit, peu de mois plus tard, obligée de remettre précipitamment son armée sur le pied de guerre, cette réduction momentanée, loin de lui valoir des économies, augmenta considérablement ses dépenses.
Reste donc la troisième catégorie des dépenses publiques, la plus importante de toutes, puisqu’elle s’élève à 160 millions de florins (400 millions de francs). Elle comprend les frais d’administration proprement dite, l’administration de la justice comme les travaux publics. Encore cette somme ne suffit-elle pas pour donner une idée complète des dépenses de cette catégorie, puisqu’un grand nombre des dépenses administratives provinciales, qui, dans le budget de la France, figurent sous le titre de dépenses des départemens, sont omises dans le chiffre mentionné. Ces dépenses provinciales se prélèvent moyennant impôts additionnels sur les impositions directes ; dans beaucoup de provinces, elles s’élèvent jusqu’aux deux tiers de ces dernières, quelquefois même à une proportion plus forte encore, toujours sans y comprendre les charges communales. Il paraît évident que cette administration, qui à elle seule absorbe à peu près la moitié des dépenses générales et plus des deux tiers des recettes ordinaires de l’état, est hors de proportion avec les forces financières du pays et plus coûteuse que celle de tout autre gouvernement connu. L’adoption d’un pareil système administratif ne pourrait donc être justifiée que par des raisons politiques de la plus haute gravité.
Nous venons de toucher ici à la question principale qui dans ce moment agite et divise les partis politiques en Autriche. Nous voulons parler de la question de l’administration, ou, ce qui dans cet empire veut absolument dire la même chose, de la politique intérieure.
III.
En remontant aux principes de toute administration politique, on reconnaît qu’il y a deux systèmes principaux d’après lesquels se gouvernent les pays du monde civilisé : celui de la centralisation administrative et celui du self-government.
Le premier de ces systèmes consiste à réunir toute l’action administrative, même dans les affaires locales et provinciales, entre les mains de fonctionnaires salariés dépendant du gouvernement central, qui les surveille et les dirige incessamment et uniformément. Ce système divise la nation en deux classes très distinctes sous le rapport du nombre et de l’importance. La première se compose de quelques milliers d’administrateurs, la seconde du reste de la nation, des administrés. Cette dernière conserve tout au plus dans les affaires qui l’intéressent un vote consultatif, qu’elle exerce par le moyen des conseils généraux, états provinciaux, ou autres corporations semblables. Du reste, l’administration publique fonctionne comme une grande machine, suivant des principes invariables et simples, sous la direction et l’exclusive responsabilité du pouvoir central. C’est à ce système, l’une des conquêtes de 1789, que la France doit sa grandeur, mais aussi les nombreuses révolutions politiques qui l’ont agitée depuis cette époque. Il est clair que lorsque toute action et tout pouvoir de résistance sont concentrés sur un seul point, il suffit d’un coup de main heureux pour se rendre maître à la fois du pouvoir et du pays.
L’autre système part d’un principe opposé : il abandonne le soin des affaires locales et provinciales aux notabilités de l’endroit qui, par leur fortune et leurs qualités personnelles, offrent les garanties nécessaires ; il leur confie en un mot l’administration publique en première instance, réservant au pouvoir central le droit de nomination (quelquefois à vie, quelquefois pour un temps limité) à ces fonctions, généralement gratuites, ainsi que le droit de surveillance et celui de révoquer ceux des fonctionnaires qui ne rempliraient pas scrupuleusement leurs devoirs. C’est d’après ce système que sont administrés l’Angleterre, la Prusse et beaucoup de petits états allemands.
Ce n’est pas ici le lieu de discuter les avantages et les inconvéniens de ces différens systèmes. D’ailleurs les faits, l’esprit de la nation et son histoire ont presque partout décidé de cette question. Nous croyons qu’en général la centralisation administrative convient mieux à l’esprit public, au sentiment national de la France, sans que cette conviction pourtant puisse nous aveugler sur les erreurs et les dangers de ce système; mais nous croyons en même temps que les nations de race germanique trouvent dans le système opposé de plus sûres garanties pour les sentimens de liberté et d’indépendance individuelle dont l’action se manifeste avec tant d’éclat dans leur histoire. Ce qu’il y a de certain, c’est que le self-government est le mode d’administration le moins coûteux, en même temps qu’il décharge le gouvernement de la lourde responsabilité que le régime centralisateur fait peser sur lui. Le self-government présente encore un autre avantage, qui consiste à occuper utilement et convenablement sur toute l’étendue du pays une foule d’activités et d’intelligences, à satisfaire l’ambition légitime d’un grand nombre d’individus, et à les distraire ainsi des théories, souvent stériles, de la politique.
Depuis 1849, on a essayé d’introduire en Autriche la centralisation française. Jusqu’à la révolution de 1848, le système opposé y avait régné dans toutes les provinces; la région lombardo-vénitienne seule y échappait. En Hongrie, en Croatie et en Transylvanie, ce système avait été même pratiqué avec un zèle presque anarchique, puisque non-seulement les agens de l’administration, mais encore les juges (les plus hautes charges seules exceptées), étaient électifs, et qu’on les remplaçait tous les trois ans. Dans les provinces austro-allemandes et dans la Galicie, les anciennes juridictions seigneuriales subsistèrent jusqu’en 1848; elles étaient chargées (toujours sous la surveillance du gouvernement) de l’administration communale, de la police locale, du pouvoir judiciaire en première instance, et de la levée des impôts publics, dont elles étaient responsables. Ce système d’administration était fort peu coûteux; il était en même temps éminemment pratique, simple et doux, de sorte que, surtout dans les derniers temps, sauf peut-être en Galicie, il n’avait donné lieu à aucune réclamation de la part des populations et communes administrées.
Cette organisation tomba en 1848 avec l’abolition des droits seigneuriaux, quoiqu’au fond elle ne fût pas nécessairement liée à ceux-ci. Le gouvernement imagina alors de mettre à sa place un système diamétralement opposé, une centralisation administrative complète, plus complète même que celle de la France, puisqu’elle descend d’un degré plus bas. Tandis que la France a des préfets et des sous-préfets dépendant du ministre de l’intérieur, l’Autriche a établi une hiérarchie administrative de quatre degrés : le ministère de l’intérieur, les gouvernemens des provinces, les chefs de cercle, les chefs de canton.
Changer de fond en comble l’administration d’un grand pays, rompre en visière aux traditions, aux coutumes des siècles, c’est là une entreprise toujours sérieuse et difficile; mais la difficulté est double en Autriche, où la grande propriété est puissante et consolidée par de nombreux majorats, et où les deux tiers du sol appartiennent encore à la noblesse. Le nouveau système écarte de l’administration locale toute cette grande propriété et toute cette noblesse pour la mettre dans les mains de fonctionnaires subalternes mal rétribués, et par conséquent de peu d’influence dans le pays. Il nous est impossible de nous persuader qu’une pareille administration soit en mesure de donner au gouvernement de la force et de l’autorité, ni que ces fonctionnaires subalternes, inexpérimentés, étrangers et changeant sans cesse, puissent remplacer convenablement les représentans du système antérieur. La centralisation administrative doit nécessairement rencontrer en Autriche plus d’obstacles qu’ailleurs à cause de l’immense diversité des provinces et des races. Il ne faudrait pas croire que le gouvernement trouvât un appui dans ses employés en des temps difficiles : l’expérience a toujours et partout démontré le contraire. Il est peu probable aussi que par cette violente centralisation administrative on obtienne la fusion des provinces et des différentes nationalités, qui paraît être au fond de cette organisation laborieuse. Quelque désirable que soit un tel résultat, il ne saurait, selon nous, être atteint par des moyens à la fois violens et superficiels, faits bien plutôt pour provoquer la résistance et échauffer les passions.
Contentons-nous du reste d’envisager la question sous le point de vue financier. Les dépenses d’administration en 1847 n’atteignaient pas tout à fait 62 millions de florins, tandis que neuf ans plus tard, sous l’empire du nouveau régime, elles se sont élevées à plus de 160 millions de florins, c’est-à-dire à près du triple. L’exemple de tous les pays administrés d’après ce système et la nature même du régime bureaucratique nous apprennent que ces dépenses, selon toute probabilité, iront en augmentant d’année en année, comme elles ont effectivement augmenté depuis 1850, date de l’introduction du nouveau régime en Autriche, et cela non-seulement à cause de l’augmentation nécessaire des traitemens par suite de la cherté croissante de la vie civilisée, mais encore et surtout parce que ce mode d’administration conduit inévitablement à augmenter le nombre des affaires, à compliquer la manière de les traiter et à multiplier les fonctionnaires.
De nombreuses et pressantes raisons (ne fût-ce qu’au point de vue financier) doivent donc engager le gouvernement autrichien à entrer dans une voie nouvelle. Or il est un système moins coûteux, plus populaire et éminemment conforme à l’esprit national du pays. Ce n’est qu’en revenant à un self-government sagement organisé que l’Autriche pourra rétablir l’équilibre de son budget et se relever de ses embarras financiers et politiques. Les difficultés de ce changement de système ne sauraient être insurmontables, ni même très grandes, si le gouvernement veut bien se mettre à l’œuvre avec une ferme volonté et suivant des principes arrêtés d’avance. Il ne s’agit pour l’Autriche que de modifier d’après l’esprit du siècle les institutions administratives qui y ont subsisté jusqu’en 1850, tout en leur conservant leur caractère de self-government, et d’utiliser les élémens qui doivent s’y trouver en abondance.
C’est ici le champ de bataille des partis politiques en Autriche. Les partisans du ministère actuel tiennent pour la centralisation administrative, pour l’unité de gouvernement, même en ce qui regarde les intérêts locaux et provinciaux, tandis que les différens partis de l’opposition ont adopté comme mot d’ordre le self-government des communes et des provinces dans leurs affaires particulières et leur émancipation du régime bureaucratique. Heureusement pour l’Autriche, la lutte des partis se renferme dans ces limites et n’embrasse aucune des questions de premier ordre, telles que le principe monarchique et l’existence politique de l’état. A l’exception de quelques esprits ardens, tout le monde est d’accord pour conserver et respecter l’unité politique de l’empire et son gouvernement monarchique; ce ne serait qu’en se refusant obstinément aux pressantes sollicitations des hommes sages et modérés que le gouvernement pourrait donner de la force et de l’importance à des opinions jusqu’à ce jour isolées.
S’il nous était permis d’exprimer notre opinion sur une question aussi compliquée, nous dirions que non-seulement le parti ministériel nous semble, sans avoir égard à la situation, déjà très tendue, vouloir trop obtenir à la fois, mais que surtout il n’a été ni heureux ni habile dans le choix de ses moyens. Il y a des choses et des idées que l’homme d’état poursuit en silence sans les inscrire sur ses drapeaux. De longues années de paix et de repos seraient nécessaires pour établir et consolider ce système de centralisation administrative, qui aurait tant de difficultés et de passions, tant de souvenirs, tant d’antipathies nationales à vaincre en Autriche. Pendant cette longue époque de transition, le gouvernement serait nécessairement faible et paralysé dans son action au dedans comme au dehors, et même un succès complet, à supposer qu’on l’obtînt, serait trop chèrement acheté. Or toute cette lutte, tout cet appareil immense de force et d’action, qui épuiserait pendant longtemps la puissance de l’Autriche, nous paraissent sans motif et sans but. La centralisation politique, l’unité compacte de l’empire dans toutes les questions importantes et véritablement gouvernementales, ne rencontre pas un seul adversaire sérieux dans l’Autriche en-deçà des Alpes, et retrouverait des milliers de partisans actifs et chaleureux pour peu que le gouvernement cessât de vouloir pousser l’unité politique jusqu’à l’uniformité administrative.
Nous venons de parler des différens partis de l’opposition en Autriche. Il importe de les bien connaître pour se faire une idée exacte de l’état des esprits dans ce pays. En dehors des provinces italiennes, il n’existe pas, nous l’avons dit, de parti sérieux qui vise au démembrement de l’empire. Ajoutons qu’il n’existe pas non plus de parti absolutiste. Il y a eu en Autriche comme ailleurs bien des esprits timides qui, effrayés de la démagogie de 1848, ont cherché un refuge momentané dans la protection d’un pouvoir fort et absolu. Peut-être en Autriche, où l’intelligence politique est moins développée qu’ailleurs, quelques personnes ont-elles cru de bonne foi que l’absolutisme était capable de fonder un ordre de choses durable et satisfaisant et d’assurer la prospérité du pays : elles ont dû être détrompées par l’expérience. Le gouvernement lui-même n’a jamais prétendu imposer définitivement au pays le pouvoir illimité qu’il exerce aujourd’hui, et qu’il prend soin de présenter en toute occasion comme provisoire. Il y a un parti qui s’appelle le parti ultra-conservateur, probablement parce qu’il travaille à restaurer l’ancien état de choses même avec ses défauts et ses inconvéniens. Ce parti tend non-seulement à renverser la centralisation administrative, mais à rompre en même temps l’unité politique de l’empire, pour l’asseoir sur la base d’un système fédératif, contenu par le seul lien, assez faible aujourd’hui, d’une dynastie commune. Ce parti est nombreux en Hongrie, où le dualisme et l’antagonisme d’avant 1848 ont laissé de nombreux et brillans souvenirs. Il s’applique à rétablir l’ancienne indépendance des provinces hongroises, leur constitution propre, leur administration, leur gouvernement à part. Malgré le principe monarchique inscrit sur ses drapeaux, la monarchie autrichienne, si elle l’écoutait, serait bientôt plus divisée, plus affaiblie qu’elle ne l’a jamais été avant 1848, car il va sans dire que, le régime constitutionnel une fois rétabli pour la Hongrie, il faudrait immédiatement donner une constitution particulière aux provinces austro-allemandes, et ces deux grandes divisions de l’empire ne tarderaient pas à devenir aussi étrangères l’une à l’autre que le sont la Suède et la Norvège. Or il est clair que dès ce moment l’Autriche serait descendue de son rang de puissance de premier ordre.
Mais à côté de ce parti il en existe un autre, beaucoup plus nombreux et plus puissant, quoique peut-être moins habilement organisé, moins actif que celui-là. Ce parti rejette la centralisation, et il appuie en même temps de toutes ses forces l’unité politique. Il veut le self-government tel qu’on le pratique en Angleterre, c’est-à-dire l’indépendance des communes dans leurs affaires locales, l’administration de ces affaires par la gentry et les classes intelligentes, propriétaires et domiciliés dans la localité; il réclame des assemblées provinciales qui se borneraient strictement à traiter des questions d’administration à l’exclusion de la politique. Enfin, pour couronner cet édifice et retenir les assemblées provinciales dans leurs limites, il demande une représentation nationale dans la capitale de l’empire, ne fût-ce qu’un corps ayant voix consultative, ne fût-ce même qu’une assemblée désignée et convoquée, mais régulièrement convoquée par le souverain. Le parti dont nous parlons considère cette représentation nationale comme le moyen le plus efficace, le seul efficace même, d’établir solidement l’unité politique de l’empire, de fortifier le gouvernement, d’amener peu à peu une fusion bienveillante entre les différentes nationalités, et d’amortir ce qu’il y a de trop âpre dans l’esprit d’indépendance de telle ou telle province. Il croit finalement qu’une représentation nationale, même si elle ne devait avoir qu’une voix purement consultative, offrirait au pays de puissantes garanties relativement à l’administration des finances et au rétablissement du crédit national, ainsi qu’en matière de législation. Par conséquent un tel système serait précisément le complément des institutions promises et reconnues nécessaires par le manifeste impérial du 31 décembre 1851[16].
On le voit, les hommes qui tiennent ce langage ne sont point des démagogues, ils ne sont même pas ce qu’ailleurs on est convenu d’appeler des libéraux ; ils veulent renouer le fil du passé que les libéraux, et le ministère autrichien avec eux, ont violemment rompu, et asseoir une organisation forte et libre sur la base des anciennes institutions historiques. Ils sont d’ailleurs bien décidément le parti du progrès, le parti de la liberté civile et politique, laquelle s’accorde parfaitement avec un gouvernement monarchique et fort.
Le groupe des anciens réformateurs d’avant 1848 dans les provinces austro-allemandes, et en Hongrie une fraction considérable de la noblesse, qui autrefois appartenait à l’opposition libérale constitutionnelle, forment le noyau du grand parti dont nous venons d’indiquer le programme. Autour d’eux se rallient les classes intelligentes et aisées presque sans exception, constituant, il est vrai, par leur nombre même plutôt un public attentif, mais inerte, qu’un parti organisé et actif. Si nos prévisions ne nous trompent étrangement, c’est aux hommes de ce parti qu’appartient le prochain avenir de l’Autriche, — les embarras financiers du gouvernement autant que les vues d’une saine politique contribueront à leur avènement et le rendront nécessaire, — à moins que cet empire ne soit condamné à subir de nouvelles révolutions et des bouleversemens plus funestes encore que ceux qu’il vient de traverser. Malgré les capacités incontestables qui se rencontrent dans le ministère actuel, celui-ci voit de jour en jour diminuer le nombre de ses adhérens, et les classes supérieures de la société se retirer devant lui, — symptôme alarmant partout, mais surtout dans un pays aussi aristocratique que l’Autriche.
Il est impossible, dans un pays éclairé et situé au milieu de l’Europe civilisée, de gouverner longtemps sans l’appui et le concours moral de la population, et de résister seul à l’esprit du siècle. Sans être des partisans aveugles du système représentatif, et surtout sans croire que les mêmes formes de gouvernement puissent convenir à tout le monde, nous sommes convaincu pourtant que les classes propriétaires et intelligentes ne sauraient être définitivement exclues de toute coopération aux affaires publiques. On essaiera en vain de donner de bonnes lois, des lois pratiques, de réglementer les transactions journalières de la vie civile et les intérêts spéciaux des différentes classes de la société, sans avoir préalablement entendu l’avis et le conseil des intéressés. On ne pourra exiger du pays des sacrifices extraordinaires, on ne pourra faire appel à son patriotisme, sans lui donner preuve de confiance et d’estime. Dans notre siècle, tout gouvernement qui veut se passer du concours du pays est non-seulement un gouvernement impopulaire, mais antipopulaire, et doit nécessairement être un gouvernement violent : or, sans parler de sa solidité, il n’y a pas de gouvernement plus dispendieux qu’un gouvernement violent.
Le gouvernement autrichien parait partager complètement ces opinions, — il l’a prouvé en promettant à la nation des institutions politiques à la place de celles qu’il avait cru devoir abolir en décembre 1851, — et il a soin de ne pas laisser oublier sa promesse en donnant de temps en temps par des organes officiels l’assurance formelle qu’il s’en occupe toujours. Il est vrai que le régime bureaucratique paraît être peu propre à préparer la voie à des institutions libres et fortes, et c’est ce qui nous explique l’indifférence, pour ne pas dire la méfiance, du pays à cet endroit, ainsi que l’isolement croissant du cabinet actuel. Rien n’est plus dangereux que cette désertion des amis et ce silence des adversaires. Cette situation est encore aggravée par l’état provisoire de la législation. Ce provisoire existe depuis neuf ans. Ce n’est pas seulement la constitution politique de l’empire autrichien qui, comme nous l’avons vu, a changé en 1849, puis en 1851, et qu’on a laissée dans un état expectatif et provisoire : ce sont aussi les constitutions des provinces qui ont été abolies en 1851 avec cette constitution de l’empire, et n’ont pas encore été remplacées; ce sont l’organisation judiciaire et l’organisation administrative tout entières qui ont été à deux reprises changées de fond en comble depuis 1850; ce sont enfin beaucoup d’autres lois organiques, presque toutes de la plus haute importance, telles que la loi communale, la loi sur la liberté des cultes, sur l’enseignement public, etc., qui toutes ont été abrogées et remplacées par des ordonnances provisoires. Il est clair que pour tranquilliser les esprits, pour faire renaître la confiance dans la stabilité de l’ordre de choses actuel, il serait urgent de sortir enfin de ce provisoire qui n’a que trop longtemps duré, qui ne fait que perpétuer une fermentation et une incertitude dangereuses.
Dans ce conflit de partis, d’opinions et de passions diverses qui font de l’Autriche, autrefois proverbialement tranquille, un des pays intérieurement les plus agités de l’Europe, il est aussi important que curieux de considérer la position de l’aristocratie, et, ce qui revient presque au même, de la grande propriété territoriale. La noblesse possède à peu près les deux tiers du sol autrichien, constitué le plus souvent en majorats de famille; elle est aussi, et cela depuis longues années, fortement intéressée dans beaucoup de grandes entreprises industrielles. Il est facile de comprendre que cette position lui donne une influence matérielle considérable dans le pays; son influence morale, sa position sociale n’est pas moindre, et cela non-seulement parmi les populations des campagnes, mais aussi dans les villes, sans en excepter même la capitale. Il n’y a pas de voyageur qui, en traversant l’Autriche, n’aura été frappé de ce fait. Lorsqu’en 1855 et 1856 l’esprit de spéculation, qui dominait alors en Europe, commença à envahir l’Autriche, et y fut appelé, encouragé par le gouvernement, il fallut que des noms aristocratiques, de grandes positions sociales se missent à la tête de ces entreprises pour les populariser et leur gagner la confiance des masses. Il y eut alors de hautes capacités financières de l’étranger qui, méconnaissant cet état de choses, imaginèrent de fonder de semblables entreprises sur l’association seule des capitaux; elles échouèrent. Aussi voyons-nous à la tête de toutes ces entreprises, instituts de crédit, compagnies de chemins de fer, etc., les noms les plus illustres, les personnages les plus connus de la noblesse autrichienne. A l’exception de l’Angleterre, l’Autriche est peut-être le seul pays où la noblesse soit de nos jours non-seulement riche et puissante, mais respectée et populaire, où elle offre un élément précieux de gouvernement et d’organisation politique avec lequel il serait facile à un législateur éclairé d’établir un gouvernement monarchique modèle, entouré d’institutions à la fois libres et conservatrices, réunissant dans son ensemble la solidité et la grandeur. S’il existe en Europe un pays qui soit en position de pouvoir imiter avec succès les institutions de l’Angleterre, c’est bien certainement l’Autriche.
Eh bien! cette aristocratie, pour nous servir d’une phrase devenue célèbre, « boude et se recueille. » Au contraire de la noblesse hongroise, qui est toujours restée une puissance politique et a courageusement combattu à la tête des différens partis constitutionnels, l’aristocratie autrichienne avait abdiqué sa position politique depuis plus d’un demi-siècle. Oubliant ses devoirs envers son souverain et envers son pays, oubliant que « noblesse oblige, » elle s’était condamnée à un nihilisme politique qu’elle poussa jusqu’à s’interdire toute opinion en matières politiques. C’est ainsi qu’elle perdit successivement le goût et l’intelligence des affaires publiques, et jusqu’au souvenir de son histoire, au sentiment de ses droits et de ceux de son pays. Le gouvernement n’eut garde de la retirer de cet abaissement volontaire : il lui conserva des faveurs personnelles, de vaines distinctions; il garda même les anciennes formes constitutionnelles pour la maintenir et la confirmer dans ses illusions sur sa nullité absolue. A l’exception du parti, peu nombreux encore, qui quelques années avant la révolution embrassa la cause de la réforme dans les assemblées provinciales, cet état de choses se prolongea jusqu’en 1848. La noblesse, je le répète, perdit jusqu’au souvenir de sa dignité, et se partagea insensiblement en deux catégories également insignifiantes, dont l’une faisait foule dans les antichambres de la capitale et briguait avec passion la clé de chambellan, tandis que l’autre, satisfaite de son existence campagnarde, rétrécissant son horizon et sa vie intellectuelle, bornait ses occupations aux plaisirs de la chasse.
Depuis 1848 cependant, ou plutôt depuis 1851, les circonstances ont essentiellement changé. Les institutions politiques d’autrefois ont été anéanties jusque dans leurs formes, et le sommeil de la noblesse a été violemment interrompu par l’apparition du régime bureaucratique avec ses tendances et ses résultats essentiellement favorables à la démocratie. Il ne lui a plus été possible de se faire illusion sur ce qui se passait autour d’elle; ses intérêts, sa position, sa dignité même, se sont trouvés tout d’un coup menacés et compromis. Maintenant elle hésite. Sans pouvoir encore se résoudre à descendre dans la lice politique et à renoncer à ses habitudes d’inaction, elle a pourtant comme un vague pressentiment que le jour de la lutte est arrivé, et qu’il lui faut combattre ou succomber. La noblesse autrichienne fait dans ce moment son éducation politique. C’est la première fois qu’elle reconnaît la différence qui peut exister entre le principe monarchique immuable et fondamental et un système de gouvernement toujours variable par sa nature. Elle apprend enfin qu’il peut y avoir des circonstances où une véritable aristocratie a le droit, le devoir même, de faire opposition à l’un, tout en respectant religieusement l’autre.
Il n’y a personne en résumé qui soit plus persuadé que nous de l’utilité, de la nécessité même de l’existence de l’Autriche pour le maintien de l’équilibre européen. Nous ne doutons pas un instant de la viabilité de cet état; nous savons que la force de cohésion qui rattache entre elles les différentes parties de l’empire a sa source non-seulement dans leur longue union politique, dans l’identité de leurs intérêts matériels et. autres, mais aussi dans leur conviction profonde de la nécessité de rester unies, conviction qui doit naturellement devenir plus vive et plus générale à mesure que leur intelligence politique se développe. Ce que l’Autriche doit craindre comme tout autre pays, ce sont les crises politiques ou financières. Le moyen de les éviter est le même qu’ailleurs : un gouvernement sage et modéré. L’Autriche est féconde en ressources matérielles; elle peut donc se relever de ses embarras actuels, si son gouvernement ne perd point un temps précieux. Abandonner un système d’administration dispendieux et impopulaire, s’appuyer avec confiance sur la nation, telles sont les mesures énergiques qu’il y aurait à prendre.
Le ministère chargé aujourd’hui des affaires de l’Autriche a placé, avec un tact politique parfait, à la tête de son programme l’idée de l’unité politique de l’empire et l’abolition du dualisme qui avait existé jusqu’en 1848; mais les moyens dont il s’est servi pour y parvenir nous paraissent avoir été directement contraires au but. Pour établir cette unité avec quelque chance de durée, il ne faut pas lui donner pour seules bases des ordonnances et des lois provisoires; il importe de la maintenir autrement que par la force et par une bureaucratie détestée : il faut qu’elle prenne racine dans l’opinion publique en se rattachant à l’idée des avantages incontestables qui en peuvent résulter pour la nation. En un mot, pour que l’unité politique dure, il faut la rendre populaire. Jusqu’ici malheureusement elle ne rappelle au peuple que des idées d’impôts triplés, de déficits croissans, de vexations bureaucratiques.
Ce serait en donnant au pays des institutions libérales, en lui accordant une juste participation aux affaires publiques, que le gouvernement amortirait d’un seul coup les passions anti-unionistes, et rendrait populaire dans la nation l’idée de l’unité politique, qui ne peut être fondée solidement que sur la base d’une représentation nationale; bis dat qui cito dat. Il devient de jour en jour plus difficile d’exclure certaines classes de la société de toute participation aux affaires publiques, et il est doublement impossible de le faire là où cette participation a déjà existé. Il peut y avoir des momens d’arrêt; mais, ces momens passés, il faut que tout reprenne sa marche habituelle. Il y a des pays où de tels momens peuvent se prolonger sous l’influence d’un certain indifférentisme politique et d’un développement inattendu de prospérité matérielle. L’Autriche ne se trouve point dans ce cas : l’indifférentisme politique a été refoulé par une profonde irritation contre le nouveau système administratif; la prospérité matérielle n’a été que trop entravée par les difficultés intérieures et les embarras financiers du gouvernement. La passion de l’indépendance provinciale, l’aversion contrôle régime bureaucratique, restent toujours les passions prédominantes du pays, et, comme dans tout esprit de réaction, c’est plutôt l’excès qui est ici à craindre. Depuis 1848, le cabinet de Vienne n’est point parvenu à calmer les esprits, et il serait peut-être prudent d’y songer, car le gouvernement le plus fort n’est pas maître de l’avenir.
G. DE MÜLLER.
Vienne, 1858.
- ↑ L’auteur de cette étude a pu suivre de près les efforts du gouvernement de l’empereur François-Joseph pour remplir la tâche difficile que lui ont léguée les événemens de 1848. Outre des vues ingénieuses sur la plupart des questions qui occupent aujourd’hui l’Autriche, le travail qu’on va lire nous apporte aussi sur ces grands intérêts l’opinion d’un observateur très compétent, très bien informé, et c’est ce qui nous décide à l’accueillir. (N. du D.)
- ↑ On doit excepter toutefois les provinces lombardo-vénitiennes.
- ↑ La Bohème, malgré son titre de royaume, n’était autre chose qu’un électorat de l’empire.
- ↑ Genesis der Œsterreichischen Revolution (Genèse de la Révolution d’Autriche), par le comte de Hartig ; Leipzig 1850.
- ↑ La diète était composée de deux chambres, l’une élective, l’autre héréditaire.
- ↑ La première session de l’assemblée nationale devait avoir lieu en 1850.
- ↑ Cette opération colossale vient à peine d’être terminée, et voici de quelle manière : on a créé une rente d’environ 25 millions de florins (62 millions de francs à peu près), représentant un capital d’environ 500 millions de florins (1, 250 millions de francs), qui devra être amorti en quarante ans. Sur cette somme, 316 800 000 florins reviennent aux provinces allemandes, le reste aux provinces hongroises. Cette rente et ce capital constituent un passif totalement distinct du reste de la dette publique et soumis à une administration séparée. Le service des intérêts et de l’amortissement est fourni par des centimes additionnels sur les impôts ordinaires.
- ↑ En 1849, le gouvernement se vit obligé d’émettre du papier-monnaie ayant cours forcé à côté des billets de banque. Ce papier-monnaie fut retiré de la circulation quelques années plus tard par les efforts combinés de la banque de Vienne et du gouvernement, qui contracta en 1854 un emprunt national de 500 millions de florins à cet effet.
- ↑ Ce dernier avait été l’un des chefs du parti réformateur aux états provinciaux avant 1848.
- ↑ Non compris les charges pour le rachat des redevances féodales, lesquelles, comme nous l’avons dit, forment une branche totalement distincte du service public.
- ↑ Ainsi réparties pour les divers ministères :
Affaires étrangères1 656 956 florins.Intérieur10 240 555Guerre144 468 191Finances15 279 847Justice3 683 958Commerce et travaux publics18 881 007
- ↑ En 1849, l’Autriche avait à soutenir la guerre de Hongrie et celle d’Italie ; plusieurs provinces se trouvaient en état de siége.
- ↑ Ces chiffres sont empruntés aux comptes-rendus officiels que publie annuellement le bureau de statistique à Vienne.
- ↑ Les impôts sur les consommations de toute espèce n’ont produit en Autriche, dans l’année 1856, que la somme totale de 33 816 000 florins, les revenus de la douane 20 541 000 florins, le monopole des sels 29 725 000 florins, les tabacs 24 625 000 florins, tandis que les impôts directs montaient à 92 131 000 florins, ainsi à plus d’un tiers du revenu total. Les impôts additionnels pour le service des intérêts et de l’amortissement de la dette de 500 millions de florins provenant de l’abolition des redevances féodales, ainsi que pour les dépenses d’administration provinciale, s’élevant ensemble à 40 millions de florins par an à peu près, ne sont pas compris dans ce dernier chiffre. Ces {{tiret2|cen|times additionnels pèsent exclusivement sur les impôts directs. En y ajoutant les charges communales, on verra que la propriété foncière en Autriche est imposée bien au-delà d’une juste proportion et d’une saine économie nationale ; elle est dans certains cas littéralement écrasée.
- ↑ C’est-à-dire les habitans des provinces hongroises, croates, dalmates, polonaises, etc., évalués à 26 millions à peu près.
- ↑ Un écrit publié à Vienne en 1850, sous ce titre : La Centralisation et la Décentralisation en Autriche (Centralisation und Decentralisation in OEsterreich), peut être considéré comme contenant le programme du parti dont nous parlons. L’auteur de cet essai est M. Le baron d’Andrian, un des hommes les plus distingués de ce parti, que nous avons connu en 1848 et 1849 comme envoyé extraordinaire de l’archiduc Jean, alors vicaire de la confédération germanique, auprès de la reine Victoria.