Avis du Comité consultatif constitutionnel du 14 août 1958
COMITE CONSULTATIF CONSTITUTIONNEL
Avis du Comité consultatif constitutionnel. COMITE CONSULTATIF CONSTITUTIONNEL
Le président
Paris, le li août 1908.
Monsieur le Général de Gaulle,
président du conseil des ministres.
Comité consultatif constitutionnel
Lorsque, le 29 juillet dernier, vous avez remis solennellement au Comité consultatif constitutionnel le texte de l’avant-projet de Constitution établi par le Gouvernement, vous avez fait appel à sa collaboration et vous avez conclu : « J’espère qu’il sera dit dans l’histoire que le comité consultatif, aujourd’hui réuni, aura coopéré avec le Gouvernement que j’ai l’honneur de présider et, coopéré, j’ose le dire, avec moi-même dans cette entreprise capitale qui est actuellement en cours pour le salut de la République et le service du pays ».
C’est dans cet esprit que le comité a rempli sa mission. Il a travaillé avec la conviction que ses suggestions, qu’elles aient été ou non sanctionnées par un vote formel, feraient de la part du Gouvernement l’objet d’une étude, avec la volonté de les utiliser pour une œuvre qui est la condition du redressement français.
Le document I, ci-joint, est constitué par un tableau reproduisant, pour chaque article, le texte de l'avant-projet et, en face, le cas échéant, celui qui est proposé par le comité.
En vue d'informer pleinement le Gouvernement sur ses travaux, le comité a, par ailleurs, reproduit, dans le document II, également ci-joint, l'énoncé des propositions qui, sans avoir été adoptées, méritent d'être portées à sa connaissance, en raison du nombre des suffrages qu'elles ont recueillis ou de l'intérêt particulier qu'elles présentent.
J'ai maintenant l'honneur de vous indiquer, pour les problèmes les plus importants, dans quel état d'esprit le comité a été amené à faire ses suggestions. Elles s'inspirent des principes posés par la loi constitutionnelle et le comité a voulu qu'elles demeurent en harmonie avec les grands thèmes auxquels était attaché le Gouvernement et qui lui ont été exposés par vous-même.
Efficacité gouvernementale par des pouvoirs accrus et par la stabilité ministérielle, solution actuelle du problème de l'Afrique noire, tels ont été les buts essentiels que le comité a voulu atteindre. A cette fin, ses membres ont mis à profit l'expérience qu'ils ont des affaires publiques pour dégager des solutions concrètes et adaptées aux données permanentes de la vie politique française.
Certains, au dehors, ont soutenu que le silence du préambule de l'avant-projet sur les différents droits énumérés dans celui de la Constitution de 1946 équivaut à l'anéantissement de ces droits.
Il n'en est rien car le préambule de l'avant-projet, cité dans l'article 2 ter, se réfère expressément à celui de 1946.
Dans une addition au préambule, le comité a précisé que c'est sur la base des principes contenus dans les déclarations auxquelles il se réfère, et notamment sur celui de la libre détermination des peuples, que reposent les options offertes par la République aux territoires d'outre-mer.
La majorité du comité a pensé que la prochaine Constitution devait contenir une disposition imposant aux partis et groupements politiques le respect des principes démocratiques. Il est, en effet, convaincu que la rénovation des institutions de la République doit s'accompagner d'un assainissement de sa vie politique. Celle-ci ne peut, en particulier, s'accommoder des agissements antinationaux et antirépublicains de partis soumis à une obédience étrangère.
Article 4.
Collège électoral chargé de son élection.
Dans sa majorité, le comité a été soucieux d'éviter que, dans l'avenir, le Président de la République puisse être élu, un jour, avec une majorité si faible qu'il pourrait en être discrédité, au moment même où il entrerait en fonctions.
D'autre part, il a estimé nécessaire de faire figurer, dans le texte même de la Constitution, des indications suffisamment précises sur la composition du collège électoral qui élira le chef de l'Etat et sur le mode d'élection.
Référendum.
Le comité a pris acte, avec satisfaction, de l'esprit dans lequel est conçu le référendum qui ne peut être, en aucun cas, un moyen d'opposer le Gouvernement aux Assemblées. Pour souligner ce caractère, il a prévu, à la majorité, qu'il ne pourrait jouer que pendant la durée des sessions.
Pouvoirs exceptionnels.
Le comité a estimé, dans sa majorité, qu'en raison de la gravité de cette mesure, il y a lieu de préciser que l'exercice de ces pouvoirs est lié à une situation tout à fait anormale, essentiellement caractérisée par l'impossibilité où se trouvent les pouvoirs publics de fonctionner régulièrement et il a écarté toute autre hypothèse.
D'autre part, il a souhaité qu'une décision aussi grave recueille l'avis conforme du Conseil constitutionnel.
Article 18.
Responsabilité devant le Parlement.
La réponse que vous avez faite à la question que j'ai eu l'honneur de vous poser, au nom du comité, lors de votre audition du 8 août dernier, ne laisse place à cet égard à aucun équivoque : « Le Gouvernement est responsable devant le Parlement, avez-vous dit, il n'est pas responsable devant le chef de l'Etat. »
Cette déclaration confirme et précise les textes mêmes de l'article 18 de l'avant-projet. Il en résulte que, malgré l'accroissement des pouvoirs du chef de l'Etat, c'est bien du régime parlementaire qu'il s'agit.
Par ailleurs, alors que la loi constitutionnel du 3 juin prévoyait la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, l'avant-projet mentionne seulement la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale. C'est la raison pour laquelle la majorité du comité suggère la formule suivante : « Le Gouvernement est responsable devant le Parlement. Cette responsabilité est mise en jeu devant l'Assemblée nationale suivant la procédure déterminée par l'article 45 ».
Interdiction du cumul entre une fonction gouvernementale et un mandat parlementaire.
Le comité a estimé, dans sa majorité, que cet article comportait des risques sérieux. L'interdiction de fait de l'accès au Gouvernement à des hommes politiques de valeur est susceptible de nuire au recrutement parlementaire et de créer entre le Gouvernement et le Parlement une atmosphère de suspicion, à quoi il faut ajouter le risque d'une certaine politisation de la haute administration.
Aussi, le comité suggère-t-il une solution différente de celle du Gouvernement au problème de la séparation de l'exécutif et du législatif : le parlementaire nommé ministre serait mis en congé, sans être remplacé au Parlement. Il ne pourrait participer aux votes et il se verrait interdire toute activité politique autre que gouvernementale.
Article 31.
Enumération des matières législatives.
Le comité a admis une répartition précise des compétences entre le Parlement et le Gouvernement. Il a même donné son accord au principe de l'énumération limitative des matières entrant dans le domaine du législateur.
Toutefois, l'énumération retenue par l'avant-projet lui a paru incomplète. Aussi, a-t-il rétabli sur le terrain législatif les matières qui, à son avis, ne doivent pas en être distraites.
Conseil économique et social.
Le comité, dans sa majorité, a approuvé l'essentiel des dispositions relatives au Conseil économique et social. Il tient, toutefois, à souligner le caractère communautaire qu'il doit avoir et il a indiqué qu'il dit constituer un lien entre les milieux économiques et scientifiques.
Il a prévu l'existence des membres associés susceptibles de faire de ce conseil un élément représentatif de l'ensemble de la zone franc.
Vote des lois.
Le comité a approuvé l'institution d'une commission mixte paritaire pour faciliter l'accord des deux assemblées du Parlement. Il a cependant voulu préciser le mécanisme de la navette qui doit assurer le dernier mot à l'Assemblée nationale sans rien enlever de leur poids aux positions prises par le Sénat.
Le comité donne son accord à la création du Conseil constitutionnel qui doit être un élément essentiel pour le fonctionnement harmonieux des pouvoirs publics. Les modifications qu'il propose n'ont pas d'autre objet que de préciser sa compétence et d'augmenter son autorité.
(Ce titre a été substitué par le comité à « De la justice ».)
A la lumière de l'expérience des douze années écoulées, le comité propose une rédaction plus précise du titre relatif à l'indépendance de la magistrature. Le Conseil supérieur doit, à son avis, être maintenu. Sa composition doit le mettre à l'abri de toute passion politique ou corporative.
Le comité a accepté, sous quelques réserves, que ses attributions soient ramenées à l'essentiel.
L'avant-projet du Gouvernement prévoyait l'institution d'une Fédération. L'étude de ses dispositions a fait apparaître au sein du comité deux grandes tendances : l'une favorable à la Fédération et l'autre à la Confédération.
Les tenants de ces deux tendances ont établi, au départ, des textes consacrant leurs positions respectives.
Mais un examen plus approfondi de ces textes a conduit le comité à penser que ces deux catégories juridiques étaient trop abstraites pour répondre exactement aux exigences réelles de l'ensemble français et pour être harmonisées avec les intérêts profonds du Gouvernement. Aussi, le comité a-t-il entrepris de définir un domaine commun aux différents pays intéressés et de déterminer des institutions communes dont il a précisé l'organisation et le rôle.
Cette méthode réalise a permis d'aboutir à un accord sur la création d'une communauté. Celle-ci est conçue de telle façon qu'elle peut à la fois respecter la situation particulière de certains de ses membres et s'adapter à l'évolution du monde sans que soit à l'avance présumé le sens de cette évolution.
L'adoption du terme « communauté » pour désigner l'ensemble français a conduit à remplacer l'expression : « communauté des peuples libres » de l'avant-projet par « association des Etats libres ». Pour éviter de cristalliser des institutions, qui doivent garder une grande souplesse, le comité a prévu la possibilité pour un membre de la communauté de changer de statut et d'adhérer ultérieurement à cette association. Mais il a tenu à assortir cette transformation d'une procédure qui doit assurer le respect des intérêts de l'ensemble de la communauté et de chacun de ses membres.
Article 78.
Régime électoral.
Le comité a estimé nécessaire que le régime électoral des assemblées soit fixé par ordonnance pendant la période transitoire mais, à la majorité, il a émis le vœu qu'une consultation populaire sur le principe de la réforme précède les ordonnances.
Tels sont les problèmes les plus importants sur lesquels portent les suggestions formulées par le comité. Elles s'inspirent de l'expérience de ses membres et des leçons qu'il a tirées des débats souvent animés qui ont eu lieu en son sein. Elles restent dans la ligne générale de l'avant-projet.
Le comité, qui a bien voulu approuver la teneur de cette lettre, a la conviction qu'un tel texte donnerait à la France des institutions démocratiques stables et efficaces dont elle a tant et depuis si longtemps besoin.
Veuillez agréer, monsieur le président, l'expression de ma haute considération.
| Texte de l'avant projet : | Propositions du Comité consultatif constitutionnel : |
En adoptant la présente Constitution, le peuple français proclame solennellement sont attachement aux droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946.
La République offre aux peuples des territoires d'outre-mer qui manifestant la volonté d'y adhérer des institutions nouvelles fondées sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité.
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En adoptant la présente Constitution, le peuple français proclame solennellement son attachement aux droits de l'homme et aux principes de la souveraineté nationale tels qu'ils ont été définis par la déclaration de 1789, confirmée et complétée par le préambule de la Constitution de 1946 et la déclaration universelle des droits de l'homme de 1948.
Sur la base des principes énumérés ci-dessus et celui de la libre détermination des peuples, la République offre aux territoires d'outre-mer qui manifestent la volonté d'y adhérer des institutions nouvelles fondées sur l'idéal commun de liberté, d'égalité et de fraternité.
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De la souveraineté.
| Article 1er.
La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale.
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Article 1er.
Sans changement.
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L'emblème national est le drapeau tricolore, bleu, blanc, rouge.
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L'hymne national est la « Marseillaise ».
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La devise de la République est : « Liberté, Egalité, Fraternité ».
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Son principe est : gouvernement du peuple, pour le peuple et par le peuple.
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| Article 2.
La souveraineté nationale appartient au peuple.
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Article 2.
Sans changement.
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Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice.
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Sans changement.
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Le peuple l'exerce par ses représentants et par le référendum.
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Sans changement.
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Le suffrage peut être direct ou indirect selon les cas prévus par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret.
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Le suffrage est direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret.
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Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux et ressortissants français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques.
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Sans changement.
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| Article 2 bis.
Les partis et groupements politiques doivent respecter les principes démocratiques contenus dans la Constitution.
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Une loi organique fixera les conditions d'application du présent article.
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| Article 2 ter.
Tous les nationaux français et les ressortissants de la Communauté ont la jouissance des droits et libertés garantis par le préambule de la présente Constitution.
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Le Président de la République.
| Article 3.
Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat.
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Article 3.
Sans changement.
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Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire, du respect des traités et des accords fédéraux.
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Sans changement.
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| Article 4.
Le Président de la République est élu pour sept ans par un collège électoral comprenant les membres du Parlement, des conseil généraux et des assemblées des territoires d'outre-mer, ainsi que les délégués des conseils municipaux élus dans les conditions fixées par une loi organique.
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Article 4.
Le Président de la République est élu pour sept ans par un collège électoral comprenant les membres du Parlement, des conseil généraux et des assemblées des territoires d'outre-mer, ainsi que les représentants des conseils municipaux désignés dans les conditions suivantes :
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― les maires pour les communes de moins de 1.000 habitants ;
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― les maires et adjoints pour les communes de 1.000 à 3.000 habitants ;
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― les maires, les adjoints et trois conseillers municipaux choisis dans l'ordre du tableau pour les communes de 3.000 à 6.000 habitants ;
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― les maires, les adjoints et six conseillers municipaux choisis dans l'ordre du tableau pour les communes de 6.000 à 9.000 habitants ;
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― tous les conseillers municipaux pour les communes de plus de 9.000 habitants.
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Les autres représentants des territoires d'outre-mer et des pays de la Communauté seront désignés dans les conditions fixées par une loi organique.
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| Article 5.
L'élection du Président de la République a lieu sur convocation du Gouvernement. Le scrutin a lieu dans un délai de vingt jours au moins et de cinquante jours au plus avant l'expiration des pouvoirs du Président en exercice.
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Article 5.
Sans changement.
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Le Président de la République est élu à la majorité absolue. Si celle-ci n'est pas atteinte aux deux premiers tours de scrutin, le Parlement et les présidents des conseils généraux et des assemblées des territoires d'outre-mer réunis en congrès procèdent à l'élection.
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En cas de vacance de la présidence de la République pour quelque cause que ce soit ou d'empêchement constaté par le Conseil constitutionnel saisi par le Gouvernement, les fonctions du Président de la République, à l'exception de celles prévues aux articles 9 et 10 ci-dessous, sont provisoirement exercées par le président du Sénat. En ce cas, le scrutin pour l'élection du nouveau Président doit avoir lieu dans les délais prévus à l'alinéa précédent.
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En cas de vacance de la présidence de la République pour quelque cause que ce soit ou d’empêchement constaté par le Conseil constitutionnel saisi par le Gouvernement et statuant dans les trois jours, les fonctions du Président de la République, à l'exception de celles prévues aux articles 9 et 10 ci-dessous, sont provisoirement exercées par le président du Sénat. En cas de vacance ou d’empêchement définitif, le scrutin pour l’élection du nouveau Président a lieu, sauf cas de force majeure dûment constaté par le Conseil constitutionnel, vingt jours an moins, cinquante jours au plus après la constatation de l'empêchement.
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| Article 6.
Le Président de la République nomme le premier ministre.
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Article 6.
Sans changement.
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Sur la proposition du premier ministre, il nomme les autres membres du Gouvernement et met fin à leurs fonctions.
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Sans changement.
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| Article 7.
Le Président de la République préside le conseil des ministres.
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Article 7.
Sans changement.
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| Article 8.
Le Président de la République promulgue les lois dans les quinze jours qui suivent la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée.
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Article 8.
Sans changement.
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Il peut, avant l'expiration de ce délai, demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles. Cette nouvelle délibération ne peut être refusée.
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Sans changement.
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| Article 11.
Le Président de la République signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres.
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Article 11.
Sans changement.
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Il nomme aux emplois civils et militaires de l'Etat.
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Sans changement.
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La loi détermine les emplois auxquels le premier ministre nomme par délégation du Président de la République.
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Il peut déléguer ce droit au premier ministre dans les conditions fixées par la loi.
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| Article 12.
Le Président de la République accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des puissances étrangères ; les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires sont accrédités auprès de lui.
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Article 12.
Sans changement.
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| Article 13.
Le Président de la République, chef suprême des armées, préside à ce titre les conseils organiques intéressant la défense nationale.
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Article 13.
Le Président de la République est le chef des armées. Il préside les conseils supérieurs de la défense nationale.
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| Article 14.
Quand les institutions de la République, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate, le Président de la République prend les mesures exigées par les circonstances après consultation officielle du premier ministre et des présidents des Assemblées
|
Article 14.
Lorsque, de l'avis du Conseil constitutionnel, le fonctionnement régulier des institutions de la République est interrompu, l'indépendance de la nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate, le Président de la République prend les mesures exigées par les circonstances après consultation officielle du premier ministre et des présidents des Assemblées.
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Il en informe la nation par un message.
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Sans changement.
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Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission.
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Ces mesures doivent être inspirées par la volonté d'assurer aux pouvoirs publics, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission. Le Conseil constitutionnel est consulté.
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Le Conseil constitutionnel est consulté.
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Le Parlement est réuni dès que les circonstances le permettent.
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Le Parlement se réunit de plein droit sauf cas de force majeure. Pendant l'exercice des pouvoirs exceptionnels prévus par le présent article, l'Assemblée nationale ne peut être dissoute.
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| Article 15.
Le Président de la République a le droit de faire grâce.
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Article 15.
Sans changement.
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| Article 16.
Le Président de la République communique avec les deux Assemblées du Parlement par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat.
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Article 16.
Le Président de la République communique avec les deux Assemblées du Parlement par des messages qui ne donnent lieu à aucun débat.
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| Article 17.
Les actes du Président de la République sont contresignés par le premier ministre et, le cas échéant, les ministres intéressés, à l'exception de ceux prévus aux articles 6, paragraphe 1, 9, 10, 14 et 16.
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Article 17.
Sans changement.
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Le Gouvernement.
| Article 18.
Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation.
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Article 18. | |
Il dispose de l'administration et des forces armées.
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Sans changement.
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Il est responsable devant l'Assemblée nationale.
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Il est responsable devant le Parlement. Cette responsabilité est mise en jeu devant l'Assemblée nationale selon la procédure déterminée par l'article 45.
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| Article 19.
Le premier ministre dirige l'action du Gouvernement.
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Article 19.
Le premier ministre dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la défense nationale ; il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans l'exercice des présidences prévues à l'article 13.
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Il assure l'exécution des lois et des ordonnances. Il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires dans les conditions prévues à l'article 11.
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Il assure l'exécution des lois et des ordonnances. Il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires dans les conditions prévues à l'article 11.
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Il dirige la préparation et la mise en œuvre de la défense nationale. Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans l'exercice des attributions prévues à l'article 13.
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Il peut déléguer, en cas d'absence ou d'empêchement, certains de ses pouvoirs à un ministre.
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Il peut déléguer certains de ses pouvoirs à un ministre.
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| Article 20.
Les actes du premier ministre sont contresignés, le cas échéant, par les ministres intéressés.
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Article 20.
Sans changement.
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| Article 21.
Nul ne peut cumuler une fonction gouvernementale avec un mandat parlementaire.
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Article 21.
Les ministres peuvent être choisis dans le Parlement et hors du Parlement. Ils ne doivent concourir à d'autre action politique qu'à celle du Gouvernement et ne peuvent être membres d'un parti politique. Pendant la durée de leurs fonctions ministérielles, ils sont mis en congés dans leurs assemblées respectives.
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Le parlementaire nommé membre du Gouvernement est remplacé jusqu'au renouvellement général ou partiel de l'Assemblée à laquelle il appartient.
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Ce remplacement ne donne pas lieu à une élection partielle.
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Une loi organique détermine les modalités d'application du présent article.
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