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Documents relatifs à l’extension des limites de Paris/Mémoire présenté par le sénateur préfet de la Seine au conseil municipal

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MÉMOIRE
PRÉSENTÉ PAR
LE SÉNATEUR PRÉFET DE LA SEINE
AU
CONSEIL MUNICIPAL
(11 MARS 1859).

Messieurs,

J’ai l’honneur de vous soumettre, avec tous les éléments du projet d’extension des limites de Paris, les résultats des enquêtes faites sur ce projet dans les douze arrondissements actuels de la ville, en exécution du décret de l’Empereur du 9 février dernier.

La mesure sur laquelle le Conseil municipal a maintenant à se prononcer, sera un des faits caractéristiques de notre temps. En effet, la capitale de tout grand empire représente fidèlement, par ses alternatives de grandeur et de décroissance, les vicissitudes de la nation qui l’a formée.

Qu’une ville fondée, comme l’antique Lutèce, sur un sol riche en matériaux divers, au confluent de deux rivières arrosant des vallées fertiles et formant par leur réunion une voie fluviale importante, devienne le séjour permanent des chefs d’un peuple actif autant que brave, industrieux autant que spirituel, cette ville grandira, par une conséquence inévitable, non-seulement en proportion des accroissements du territoire et de la population dont elle sera le centre, mais encore et surtout en proportion de la force du lien qui unira toutes les parties de ce territoire, tous les groupes de cette population.

Si une administration intelligente et ferme y garantit la sécurité individuelle, y rend la vie commode et y facilite les communications avec les régions les plus lointaines ; si le génie des souverains y excite l’essor des lettres, des sciences et des arts, y élève des monuments tout à la fois utiles et magnifiques, y crée, en un mot, de puissants attraits pour tous les esprits cultivés, son accroissement continuera sans cesse. L’accumulation des habitants fera d’ailleurs naître mille industries, et commandera chaque jour, dans l’état matériel de la ville, dans sa police dans l’organisation de ses services municipaux, des améliorations nouvelles, qui en rendront le séjour plus désirable. Ainsi, la multitude appellera la multitude, et le développement progressif ne s’arrêtera que lorsque la nation cessera de croître elle-même en autorité, en civilisation et en richesse.

Il y a sans doute un rapport nécessaire, dont il faut souhaiter le maintien, entre la population de la capitale et celle des autres parties d’un grand empire. Un bon gouvernement, attentif aux besoins des provinces, et particulièrement aux intérêts spéciaux de l’agriculture, peut quelque chose pour maintenir ce salutaire équilibre. Mais le développement d’une ville tient d’ordinaire à un concours de circonstances qui échappe à toute prévision à tout calcul et que, le plus souvent, aucune volonté humaine ne dirige.

I.

L’histoire des agrandissements de Paris, que l’on confond trop souvent avec celle des enceintes de cette ville, mettrait aisément en lumière la loi qui préside à la formation des grandes cités. Mais, ici, une telle étude ne serait pas à sa place. Il suffit, d’ailleurs, au but que je me propose, de retracer sommairement les faits saillants de cette histoire intéressante à tant de titres.

Déjà, sous la première race, Paris projetait, sur l’une et l’autre rive de la Seine, des groupes de maisons, des établissements religieux, des enclos, comme autant de faubourgs naissants. Mais on le voit s’arrêter dans son essor, et rentrer, pour ainsi dire, dans son île natale, lorsque, délaissé par les rois germains de la seconde race, il subit, sans secours, les terribles invasions des pirates normands, le siège de ses murs, la dévastation de ses campagnes. Plus d’un siècle s’écoula ensuite, sous le régime de la division féodale du territoire, avant que Paris, maigre l’avénement des rois de la troisième race, ne prit une importance véritable. C’est lorsque la royauté et la nation commencèrent à se constituer réellement, lorsque des princes, suzerains victorieux et puissants, délivrés de redoutables vassaux par tes croisades, protecteurs des communes, fondateurs de la justice, administrateurs éclairés, pour leur temps, étendirent un pouvoir effectif sur une notable partie du sol français, que leur séjour devint une capitale proprement dite.

Deux hommes supérieurs, Philippe-Auguste et Saint Louis, personnifient cette première époque de prospérité.

Philippe-Auguste, partant à regret pour la Terre-Sainte songea à mettre en sûreté, par des remparts, les principales villes du royaume, et d’abord, Paris. L’enceinte qu’il fit construire, avec le concours des magistrats parisiens, était plus vaste que la ville ; elle enveloppait non-seulement les habitations groupées autour de quelques couvents, et les maisons qui formaient un commencement de faubourg le long de chaque route principale, mais encore des prés sur les rives du fleuve, des vignes sur les coteaux, des enclos, des terrains en culture.

Sous le règne de Saint Louis, et pendant la fin du xiiie siècle et le commencement du xive, l’enceinte se peupla avec une grande rapidité. Sur la rive gauche, des communautés religieuses savantes et des écoles accréditées par des professeurs illustres rassemblèrent tout un peuple d’étudiants sur la rive droite, un commerce actif, une industrie déjà pleine dé goût et d’art, rendirent Paris l’émule des villes florissantes de l’Italie.

Des le temps de Philippe le Bel quatre-vingts ans après l’achèvement de l’enceinte de Philippe-Auguste, les maisons avaient franchi la muraille, s’y étaient adossées avaient envahi les champs voisins, surtout au nord, à l’est, et sur les bords du fleuve[1]. Des calculs basés sur lin recensement des contribuables de cette époque, ont fait évaluer à 300 le nombre des rues, et à plus de 200,000 celui des habitants existant alors dans Paris[2], qui comptait d’ailleurs beaucoup de riches marchands, de banquiers, de changeurs, de prêteurs sur gages, désignés sous le nom générique de Lombardi à cause de l’origine italienne des premiers, et de juifs exerçant les mêmes professions, auxiliaires de transactions multipliées.

Une organisation municipale améliorée, le guet institué, le pavage des principales rues, des règlements relatifs à l’exercice des professions industrielles, les merveilles de l’architecture gothique, l’éclat des écoles publiques, tout contribuait à augmenter le nombre des habitants et à grandir la ville.

Dans le cours du xive siècles, cette splendeur s’évanouit. La guerre de cent ans commença, et, du même coup, la guerre civile. Paris eut à supporter une grande part des malheurs de la France. L’enceinte construite durant cette période désastreuse, plus étendue au nord que la précédente, parce qu’elle devait embrasser et défendre les constructions faites depuis le commencement du xiiie siècles, ne marqua point une phase de développement. Tout au contraire, l’émeute, la famine et la peste ravagèrent la ville fortifiée ; la population s’enfuit ou pérît les maisons désertes tombèrent en ruines ; l’herbe poussa dans les rues ; l’étranger régna enfin dans Paris.

De tels désastres ne se réparent que lentement, même avec le secours de la Providence. Si l’on rapproche deux plans anciens de Paris, l’un, dressé par l’érudition moderne la plus consciencieuse, pour l’année 1292[3], l’autre, dessiné vers 1530, par un contemporain[4], on est frappé de voir combien il y a peu de différence de l’un à l’autre, combien l’accroissement de Paris avait été peu considérable en plus de deux siècles et demi.

Mais bientôt, et surtout lorsque Henri IV eut mis un terme à de nouvelles guerres intestines, la capitale de la France reprit un rapide développement. L’enceinte, partiellement agrandie à trois reprises depuis le commencement du xvie siècles, ne put suffire aux nouveaux Parisiens. Louis XIV la fit disparaître et entoura la ville de boulevards.

À la fin du siècle dernier, des faubourgs s’étendaient déjà dans tous les sens, au delà de ces limites officielles, et il devint nécessaire d’en tracer d’autres. En 1184, des raisons financières, sur lesquelles je reviendrai tout à l’heure, firent adopter de nouveau un système de clôture continue.

On se tromperait étrangement si l’on supposait que l’extension successive des limites de Paris eût été recherchée à aucune époque, soit par les rois, soit par les magistrats de la cité, comme un résultat désirable. Loin de l’appeler de leurs vœux, ils l’ont toujours subie comme une nécessité, et n’ont rien épargné pour la modérer. Chose étrange ! En même temps qu’une sage et vigoureuse administration de Paris, le perfectionnement de sa police intérieure, la construction dans son sein de monuments admirables, la prospérité de son industrie et de son commerce, croissant avec la puissance publique et la grandeur de l’État, contribuaient à grossir la capitale et à faire refluer sa population jusqu’au dehors de son enceinte, les souverains, d’accord avec la municipalité, s’efforçaient, mais en vain, de contenir ce mouvement progressif !

Il serait trop long d’analyser et même de citer tous les documents qui révèlent cette disposition constante de l’autorité publique, et dont la multiplicité même accuse l’impuissance.

Parmi les moins anciens, un édit de novembre 1549 avait interdit de bâtir au delà du bornage de la ville ; mais la défense était restée sans effet, car une ordonnance du 15 janvier 1638 prescrivit aux Trésoriers de France de poser de nouvelles bornes autour de la ville et des faubourgs, et défendit de construire ou de réparer aucune maison en dehors de ce périmètre, sans la permission du Roi, donnée pardevant le Prévôt de Paris, le Prévôt des Marchands et les Échevins appelés. On n’en tint nul compte.

Une semblable ordonnance, rendue le 26 avril 1672, ne fut pas mieux observée.

Comme ces interdictions ne s’appliquaient pas à une bande de territoire, à une zone déterminée, il était très-difficile qu’elles fussent efficaces. D’ailleurs, par une sorte d’inconséquence, tandis qu’on semblait redouter l’accroissement de la population à Paris, on y avait successivement établi un système de contributions de nature à y appeler de nouveaux habitants[5]. Le territoire et les dépendances de la ville étaient affranchis de la taille, impôt direct assis, d’une part, sur la propriété foncière, et d’autre part, sur le revenu présumé du contribuable[6], dont le mode de perception aggravait le poids. On payait à Paris, sous le nom d’aides, une contribution indirecte résultant de la réunion d’anciennes impositions très-diverses, et consistant en droits d’entrée ou de vente établis sur un certain nombre d’objets, et particulièrement sur les boissons. On acquittait, en outre, sous la même forme, des droits d’octroi, créés depuis 1551, et accrus par plusieurs actes de date postérieure, pour subvenir aux dépenses de la Ville et au revenu des hospices.

La charge totale, pour chaque contribuable parisien, était fort considérable, supérieure a celle de la plupart des contribuables sujets à la taille[7] ; mais la forme indirecte de la perception la rendait plus égale, plus divisée, moins vexatoire.

Seulement, l’extension des faubourgs, par l’addition de nouvelles constructions à celles dont l’agglomération constituait Paris, rendait difficile le recouvrement de l’impôt et multipliait la fraude.

Une sorte d’enceinte fiscale avait été tracée autour de la ville, comme on le voit par les dispositions des ordonnances de 1638 et de 1672. Des clôtures ou barrières, au nombre de 38, avaient été placées à l’entrée des voies publiques pénétrant dans Paris[8], et décrivaient ensemble un assez grand périmètre, dont on aura une idée approximative si l’on dirige, sur la rive droite, une ligne partant du pont de l’Alma, coupant l’avenue des Champs-Élysées au point où aboutit la rue de Chaillot, comprenant une partie du faubourg Saint-Honoré, suivant les rues de la Pépinière, Saint-Lazare, Lamartine, Monthoton, remontant la rue du Faubourg-Poissonniere jusqu’aux environs de la barrière actuelle, traversant le faubourg Saint-Denis, le faubourg Saint-Martin, longeant la rue des Écluses, la rue Saint-Maur, la rue des Amandiers, le boulevard extérieur, puis, rentrant dans Paris pour descendre à la Seine, entre les ponts d’Austerlitz et de Bercy, par un contour à peu près parallèle à celui que décrit aujourd’hui le mur d’enceinte, et si l’on continue cette ligne, sur la rive gauche, par les boulevards de l’Hôpital et des Gobelins, les rues du Champ-de-l’Alouette, du Petit-Champ, de la Glacière, de Lourcine, Méchain, au nord de l’Observatoire, enfin, par les boulevards du Mont-Parnasse et des Invalides, et par la limite orientale de l’Esplanade, jusqu’à la Seine.

Pour tout consommateur placé à l’intérieur de cette enceinte fictive, les droits de vente en gros et en détail étaient confondus, depuis 1719, avec le droit d’entrée[9] ; seulement une surtaxe, légère pour la plupart des articles, frappait les denrées destinées au commerce[10]. Les habitations, considérées comme dépendantes de Paris, qui étaient situées en dehors de la ligne de perception, payaient distinctement des droits d’entrée et des droits de vente, dont le produit se recueillait au moyen de l’exercice ; le tarif en était de quelque peu inférieur à celui des droits perçus dans la ville proprement dite[11].

Il résulte des procès-verbaux de l’Assemblée-Constituante, que la contribution des aides payée à Paris, en 1791 produisait au Trésor-Public un revenu de 28 millions, défalcation faite des frais de perception, et que l’octroi donnait 6 millions à la Ville et aux hôpitaux[12].

Malgré les barrières et la simplification de l’assiette des droits la fraude était assez facile à l’intérieur, puisque les clôtures n’étaient rattachées entre elles que par use ligne imaginaire passant à travers champs ou au milieu des maisons. Mais c’était surtout dans la zone extérieure que la fraude, encore excitée par l’importunité de l’exercice, était fréquemment et fructueusement pratiquée. Aussi, était-il interdit d’établir des dépôts de vins aux abords de Paris jusqu’à la distance de trois lieues à partir de l’extrémité des faubourgs[13].

Pour supprimer la contrebande et augmenter le produit total de la perception, l’autorisation fut donnée, en 1184, aux fermiers généraux, de construire un mur embrassant, dans son vaste pourtour, non-seulement la partie de la ville comprise dans le périmètre qui vient d’être décrit, mais presque toute la surface extérieure dépendant de Paris.

Sur quelques points même, un certain nombre de propriétés non soumises aux aides, mais à la taille, furent déclassées et enfermées dans Paris[14]. En revanche, le mur, pour ne point suivre une direction trop irrégulière, laissa, en dehors, des constructions et des terrains assez nombreux, qui continuèrent à faire partie de Paris au point de vue fiscal, et à subir l’exercice.

On peut indiquer, comme étant alors dans ce cas, les parties des communes de La Chapelle et de La Villette, comprises entre les rues des Poissonniers, Marcadet, de La Chapelle, du Havre, la route d’Allemagne et la rue de Meaux ; une portion de Saint-Mandé ; Bercy, jusqu’à la rue Grange-aux-Merciers ; presque tout le territoire des communes d’Ivry et de Gentilly, qu’embrassent aujourd’hui les fortifications Montrouge et Vaugirard, jusqu’aux rues des Bœufs et de la Procession ; la partie de Grenelle circonscrite par la Seine, un ancien chemin d’Issy et le chemin du Moulin-de-Javel[15].

Ainsi, pour le dire en passant, et sans attacher à cette remarque d’autre importance, l’extension de Paris jusqu’aux fortifications ne fera guère que rendre à la ville des territoires qui, avant 1784, en étaient regardés comme parties intégrantes, précisément pour l’acquittement des droits d’octroi.

L’enceinte, presque achevée lorsque la révolution éclata, devint bientôt inutile. Le 19 février 1791, l’Assemblée-Constituante supprima les droits d’entrée et d’octroi, par un vote d’entraînement, et contre l’avis de ses membres les plus savants et les plus expérimentés en matière de finances[16].

À tous les maux auxquels Paris fut en proie pendant les années qui suivirent, s’ajouta la ruine des finances municipales. La part du produit des contributions directes, qui fut allouée à la Commune, sous forme de sous pour livre, et ensuite de subvention du Trésor-Public, pesa lourdement sur les contribuables, sans pouvoir suffire aux dépenses. En 1793, les dettes que la Commune ne pouvait payer étaient portées au compte de la République[17]. En 1796, les dépenses annuelles de Paris étaient mises à la charge de l’État, qui devait y pourvoir par une subvention décadaire[18]. Dès l’an V, on fut contraint d’admettre en principe le rétablissement éventuel des contributions indirectes locales[19]. Chaque jour, on était conduit à mettre en lumière l’insuffisance des subventions du Trésor-Public, l’excès des impôts directs de toute espèce, qui grevaient alors le département de la Seine et Paris, l’abandon des services municipaux par défaut de ressources, l’éclairage des rues et l’enlèvement des boues interrompus, le pavé défoncé et sans réparation, la police mal faite, les hôpitaux aux abois, les secours à domicile ajournés, les traitements des employés, les salaires des ouvriers de la Ville impayés[20]. On trouve constaté dans l’un des documents qui contiennent l’exposé de cette situation déplorable, qu’à un moment d’extrême détresse de la Commune, les balayeurs étaient ses créanciers pour une somme de 16,000 fr. qu’ils n’en pouvaient obtenir !

On finit par conclure au rétablissement de l’octroi, comme « la plus simple, la moins onéreuse au contribuable, la plus productive de tomes les contributions indirectes, la plus compatible avec la liberté… »

Le député Aubert, auquel j’emprunte ces paroles, représentait la contribution directe comme pleine de rigueur dans le mode de perception, tandis qu’en matière d’octroi, disait-il, « le contribuable ne voit jamais la main du percepteur, ni l’œil menaçant de son recors ; … il ne paye qu’en consommant et a ne consomme qu’à mesure qu’il reçoit ses revenus ou ses salaires. » – « Le citoyen qui vit de ses salaires, ajoutait-il, est d’ailleurs toujours payé par ft un tiers ; c’est donc celui qui le paye qui supporte, en définitive, le droit d’octroi. »

En septembre 1798 (27 vendémiaire an VII), l’octroi fut rétabli, et, en même temps, l’ordre et la prospérité reparurent dans les finances municipales. L’enceinte de Paris, réparée et complétée, assura facilement la perception.

La ville s’était dépeuplée pendant la tourmente révolutionnaire. Non-seulement les champs» les marais en culture, les terrains vagues qu’avait renfermés l’enceinte, ne s’étaient point couverts de constructions, mais beaucoup d’habitations anciennes n’étaient plus qu’incomplètement occupées. En 1789, on comptait à Paris au moins 600,000 habitants ; le recensement de 1800 n’en accusait plus que 547,000.

Cependant, le puissant génie qui prenait alors en main les destinées de la France, faisait déjà ressentir à la capitale les effets de son gouvernement. Bientôt, organisation, administration, ordre financier, cultes, instruction publique, hospices, voirie, tout fut renouvelé, s’améliora, et reçut un nouveau ressort et une impulsion merveilleuse. D’immenses et magnifiques travaux furent entrepris ; la ville changea de face et marcha encore une fois dans une période de développement.

Ainsi, jusqu’à nos jours, les agrandissements successifs de Paris se rattachent aux noms des cinq plus glorieux souverains qu’ait eus la France, une fois constituée Philippe-Auguste Saint Louis, Henri IV, Louis XIV et Napoléon Ier. Hormis Philippe-Auguste, aucun n’est, à proprement parler, l’auteur d’une enceinte de la ville ; mais tous y ont attiré la population par l’excellence de leur gouvernement, par la sagesse de leur administration, par la splendeur de leurs travaux, et surtout par la sécurité dont on a joui sous leurs règnes.

II.

Nous sommes témoins, Messieurs, d’un nouvel et immense progrès. Depuis 1841, une dernière enceinte, créée pour le besoin de la défense nationale, environnait, avec des faubourgs, de vastes cultures, et Paris s’y développait lentement. Les désastres de 1848 avaient un moment désolé la capitale ; mais une main puissante, en donnant à la France la paix publique, la prospérité et la gloire, a du même coup, et comme par un effet involontaire, agrandi la ville dont le sort est plus étroitement lié à celui de la nation.

Cette fois encore, le souverain, qui, par sa sagesse et la grandeur de son Gouvernement, attirait les populations autour du siège du Pouvoir, aurait voulu en modérer au moins l’affluence. Divers actes et publications officielles montrent, d’ailleurs, que le désir d’épargner le plus longtemps possible, aux habitants de la zone suburbaine, les charges plus ou moins réelles qui résulteront pour eux d’un déplacement des limites de la ville, a fait ajourner cette mesure tant qu’elle n’a pas été commandée par des nécessités de premier ordre. Mais, depuis quelques années, sous l’influence de causes irrésistibles, et principalement de la rapide exécution des chemins de fer qui ont rendu Paris facilement accessible à tous les points de la France et de l’étranger, l’accroissement de la population de cette ville et de sa banlieue a pris des proportions inouïes.

En 1851, l’enceinte fortifiée ne renfermait que 1,264,309 habitants. Le même nombre y existait déjà en 1846. La révolution de 1848 explique suffisamment ce temps d’arrêt. En 1856, la population de Paris et de ses faubourgs extérieurs s’est trouvée être de 1,525,942 habitants. Elle est aujourd’hui, selon toute probabilité, d’environ dix-sept cent mille.

En jetant les yeux sur une carte de Paris fortifié, si l’on supprime un instant, par la pensée, le mur d’octroi, on ne voit plus marquée la limite actuelle de la ville, que par une promenade plantée affectant la direction circulaire, bordée de maisons, d’un côté et de l’autre, dans presque toutes ses parties, et reproduisant l’aspect offert, il n’y a pas encore beaucoup d’années, par cette ligne des boulevards intérieurs de Paris, qui est aujourd’hui, non-seulement l’artère principale de la ville, mais encore le rendez-vous du monde entier et le théâtre d’une prodigieuse activité de mouvement et d’affaires. Paris et les communes suburbaines n’apparaissent que comme une seule masse de constructions, dont le périmètre onduleux s’approche ou s’éloigne de l’enceinte fortifiée, selon la densité plus ou moins grande de la population. Les agglomérations formées par les communes suburbaines représentent assez bien ce qu’étaient encore, il y a vingt ou trente ans, les faubourgs situés au delà de la ligne des boulevards intérieurs. L’ensemble est l’image, non de plusieurs communes voisines, mais d’une ville unique, capitale d’un grand empire, grossie d’âge en âge par le développement de son importance et de sa prospérité, et par l’affluence croissante des populations que cette importance et cette prospérité y attirent incessamment.

Par ordre de l’Empereur, M. le Ministre de l’Intérieur a exposé, dans un rapport à Sa Majesté, qui a été publié en même temps que le décret du 9 février dernier, les conséquences de cet accroissement de la population parisienne, dont la limite est loin d’être atteinte, et les dispositions que l’état des choses commande à la sollicitude et à la prévoyance du Gouvernement.

Il n’est pas admissible que la capitale de la France soit composée d’une partie centrale administrée avec unité et fermeté, soumise à un certain régime financier, qui assure convenablement ses services municipaux, ouverte et reliée par un bon système de voies publiques, protégée par une police vigilante, et d’une zone extérieure, fractionnée légalement en 18 communes ou portions de communes, abandonnées à autant de faibles administrations locales, divisées par 18 péages aussi divers qu’insuffisants, sans communications bien entendues, sans surveillance efficace. Ce n’est pas le nom de Paris, mais celui de Babel qu’il faudrait donnera un pareil assemblage.

D’ailleurs, les difficultés d’un changement quelconque ne peuvent que s’accroître avec le temps, et dès lors, il est sage de hâter l’adoption des mesures reconnues indispensables.

En approuvant cette conclusion du rapport de M. le Ministre de l’Intérieur, S. M. l’Empereur a posé, dans le décret du 9 février, les bases de l’annexion de la zone suburbaine à Paris.

L’instruction du projet, qui se poursuit, comprend trois phases principales :

Durant la première, qui est accomplie maintenant, les observations individuelles ont été recueillies dans les douze arrondissements de Paris et dans les communes ou portions de communes intéressées. Les commissaires-enquêteurs en ont analysé et discuté les résultats ;

La seconde, où nous sommes entrés, est réservée aux délibérations qui doivent être prises, dans chaque commune intéressée, soit par les commissions syndicales chargées de représenter certains groupes distincts de population, soit par les conseils municipaux, assistés, hors Paris, des contribuables les plus imposés ;

Dans la troisième, se produiront les avis des conseils d’arrondissements de Saint-Denis et de Sceaux et celui de la Commission départementale de la Seine.

Vous avez donc, Messieurs, à exprimer deux fois votre sentiment d’abord, comme membres du Conseil municipal de Paris, sur ce qui, dans la mesure proposée, concerne exclusivement cette commune ; ensuite, comme membres de la Commission départementale de la Seine, sur l’ensemble et les détails de l’opération.

Aujourd’hui, vous êtes assemblés seulement en qualité de conseillers municipaux vous êtes appelés à vous prononcer sur le projet, en vous plaçant au point de vue spécial des intérêts de la commune actuelle de Paris, et en ajournant à la session de la Commission départementale, fixée au 21 du présent mois, toutes les considérations d’un autre ordre.

Outre que cette distinction est rigoureusement conforme et à la nature des choses et aux termes du décret du 9 février, elle offre encore l’avantage d’écarter de vos délibérations toute confusion, de restreindre votre premier examen à un point déterminé, qui est naturellement, à vos yeux, d’importance capitale, et par la solution que vous y donnerez, de dégager les autres questions, très-importantes aussi, dont vous serez saisis ultérieurement dans la Commission départementale, de tout ce que votre sollicitude municipale y pourrait mêler.

Pour le présent deux sortes d’intérêts ont droit à votre attention : en premier lieu, l’intérêt collectif de la Ville de Paris, dont vous êtes les organes légaux ; en second lieu, les intérêts privés qui ont formulé quelques réclamations dans l’enquête, ou qui vous paraîtraient devoir être lésés par la mesure projetée.

III.

On n’a pas craint de dire que l’extension de l’octroi jusqu’aux fortifications avait été conçue dans l’intérêt de la Ville de Paris ; qu’on voulait, par ce moyen lui donner de nouveaux contribuables et, partant, de nouveaux revenus, pour combler les insuffisances de ses ressources actuelles, en présence des énormes dépenses dont les travaux publics grèvent chaque année son budget.

Il n’est pas d’erreur plus profonde et plus capitale.

La Ville de Paris est sans doute engagée dans de grandes et dispendieuses entreprises ; mais ses finances prospères lui permettent d’en porter le fardeau sans fléchir. Les intérêts et les autres charges annuelles de la dette municipale régulièrement couverts, les services ordinaires et permanents largement pourvus, elle peut consacrer tous les ans 20 ou 30 millions à des dépenses extraordinaires. 5,471,575 fr. sont affectés, pour 1859, à l’amortissement de la dette municipale, en exécution des contrats d’emprunt, et 23,538,495 fr. 15 c. sont répartis entre les diverses catégories de grands travaux. Les opérations de voirie qui font l’objet de la loi du 19 mai 1858, entraîneront, il est vrai, une dépense nette qui peut s’élever à 180 millions, et à laquelle l’État ne doit contribuer que pour 50 ; mais la Ville a dix années pour s’acquitter des 130 millions de surplus. Ce n’est donc qu’une charge annuelle de 13 millions, en moyenne, qui lui est imposée, et il lui reste 11 millions au moins par an pour faite face aux améliorations de la voie publique non comprises dans son traité avec l’État, aux grands travaux des édifices religieux, des établissements d’instruction publique ou d’assistance, à l’extension de la distribution des eaux et du réseau des égouts, et à ses autres dépenses extraordinaires de toute nature. Enfin, un boni de plus de 16 millions, produit par les excédants des recettes sur les dépenses des derniers exercices, lui composent une réserve pour les cas imprévus.

La prudence vigilante que l’Administration de la Ville sait allier, j’ose le dire, à une action résolue, n’est pas étrangère à cette excellente situation, que le contrôle incessant de vos lumières et de votre sagesse maintiendrait à coup sûr, si jamais elle pouvait être mise en péril, et dont la rigoureuse exactitude est garantie par les vérifications les plus solennelles. D’ailleurs, l’exposé de l’état des finances municipales est placé, chaque année, dans tous ses détails, sous les yeux du public, avec une patiente et loyale franchise, qui n’a peut-être pas toujours suffi à désarmer des préventions anciennes, mais qui a dû rendre évident, pour tous les esprits impartiaux, que les efforts demandés jusqu’à présent à la Ville ne dépassent point une juste mesure, que ses finances n’ont point d’insuffisances à couvrir, et qu’elle n’a nul besoin de recourir à la conquête de nouveaux contribuables, pour restera la hauteur de ses obligations actuelles.

Fallût-il, par hypothèse, augmenter les revenus de Paris, l’accession des communes suburbaines serait un bien mauvais moyen d’y réussir. Un aperçu approximatif des sommes qui, par suite de la mesure, viendront s’ajouter, soit aux dépenses, soit eux recettes de la Ville, tous permettra d’en juger.

Il n’est guère possible maintenant de dresser en détail un budget de Paris étendu jusqu’aux fortifications. Il faut attendre que les agents de la Ville aient qualité pour recueillir, dans la zone suburbaine, des renseignements précis sur les nécessites de chaque service municipal ; d’ailleurs, pendant les première temps qui suivront l’annexion des nouveaux territoires, le budget recevra, d’une année à l’autre, des modifications considérables, par les rectifications en plus ou en moins, mais très-probablement en plus, que les faits apporteront inévitablement aux évaluations premières des dépenses. Mais on peut, dès à présent, fonder un ensemble de prévisions sur des bases raisonnables, et arriver ainsi à un résultat général approximatif.

Le premier point à constater, c’est que tous les services publics laissent beaucoup à désirer dans la banlieue, et que les dépenses qu’ils exigent aujourd’hui n’ont rien de comparable à celles qu’ils exigeront dès leur entrée dans le régime parisien.

Le plus important de tous les besoins moraux des populations, le culte, n’obtient aujourd’hui, dans l’ensemble des communes ou portions de communes comprises dans la zone suburbaine, qu’une dotation totale ordinaire de 21,400 fr.[21]. Lorsqu’il s’agit de fonder une église nouvelle, ou d’entreprendre quelque travail extraordinaire du même genre, les communes s’imposent des sacrifices exceptionnels ou des emprunts, et réclament, en même temps, le concours du Département et de l’État, Le budget de Paris pour 1819 consacre au culte des crédits s’élevant ensemble à 2,228,000 fr. Les dépenses annuelles, y compris l’entretien des édifices religieux existants, figurent dans ce chiffre pour 228,000 fr. ; les dépenses d’amélioration des mêmes édifices, pour 1 million, et l’achat et la construction d’édifices nouveaux, pour pareille somme. Des 19 églises de la banlieue renfermées dans l’enceinte des fortifications, la moitié ne sont que des chapelles provisoires. Presque toutes sont insuffisantes. J’ai fait relever la capacité de chacune d’elles : 18,900 personnes seulement y peuvent trouver place à la fois c’est moins du dix-huitième de la population à l’usage de laquelle elles sont destinées. Les 46 églises de Paris peuvent contenir ensemble 144,500 fidèles, soit un huitième de la population. Quoique, dans celles-ci, le service divin soit célébré un assez grand nombre de fois le dimanche, et que l’assistance puisse se renouveler souvent, on est en droit de dire qu’il faut élever quelques édifices de plus, afin que, surtout les grands jours de fête, toutes les personnes pieuses puissent trouver place dans l’église, à l’heure qui leur convient le mieux. C’est pour cette cause que l’on a récemment augmenté le nombre des paroisses. Mais, que dire alors de l’insuffisance des églises suburbaines, qui n’ont point un nombre de prêtres aussi considérable que celles de Paris, et qui, relativement, ne peuvent contenir que deux fois et demie moins d’assistants ?

Pour toute personne qui met au nombre des principaux devoirs de l’Administration publique la satisfaction des sentiments religieux des populations, un tel état de choses est intolérable.

L’instruction publique pourrait être l’objet d’une comparaison moins saisissante, mais, au fond, analogue.

Les communes à réunir sont bien loin d’avoir pourvu à l’assistance publique, dans la même proportion que Paris, et pourtant, si leur population totale n’atteint encore que le tiers de la population parisienne, elle contient peut-être autant d’indigents ou de nécessiteux. Or, indépendamment des ressources propres aux bureaux de bienfaisance de Paris, 2 millions sont affectés aux services divers de ces établissements charitables, qui secourent 69,424 indigents ; la subvention parallèle des communes suburbaines n’atteint pas 100,000 fr. pour 35,000 indigents au moins. L’Administration de l’assistance publique de Paris reçoit du trésor municipal, sous forme de subventions diverses, 8,220,000 fr. Si l’on en retranche les 2 millions répartis entre les 12 bureaux de bienfaisance, il reste plus de 6 millions ; 75,000 fr. seulement, c’est-à-dire une somme dérisoire, composent tout le contingent des communes dans les frais des hôpitaux où leurs malades sont traités. Quant à leurs infirmes et à leurs vieillards indigents, elles n’ont pour les recevoir qu’un très-petit nombre d’asiles contenant à peine 100 lits au total.

Sans prolonger ce parallèle, il suffit de rappeler les observations si frappantes consignées dans le rapport de M. le Ministre de l’Intérieur au sujet de la police, qui compte, pour protéger la sûreté publique dans Paris, un agent par hectare superficiel et pour 360 habitants, et dans les communes de la banlieue suburbaine, un agent par 56 hectares et pour 5,165 habitants.

Enfin, dans les mêmes communes, abstraction faite des routes impériales et départementales et des chemins de grande communication, l’état de la voie publique laisse beaucoup à désirer. Plus du tiers de la surface des rues n’est ni pavé ni empierré ; tandis que le parcours total de la voie publique est de 257,590 mètres, celui des égouts n’est que de 12,452 mètres ; l’éclairage est incomplet ; la distribution des eaux, inégale et insuffisante ; l’arrosement, nul.

Presque tous les articles du budget municipal de Paris seront donc grossis par l’addition des dépenses applicables à la zone suburbaine» dans une proportion que ne permet pas d’apprécier exactement le relevé des articles de même nature inscrits aux budgets actuels des communes.

Pour évaluer ces augmentations, il faut distinguer parmi les dépenses municipales : 1o celles qui ont le caractère de frais généraux administratifs, et qui ne sont susceptibles que de légères variations ; 2o celles qui sont proportionnelles au nombre des administrés, telles que les dépenses du culte, de l’instruction, primaire, de l’assistance publique, des inhumations, etc., et dont il y aura lieu de régler les allocations, en considérant que la population suburbaine était, lors du dernier recensement, égale après du tiers de la population de Paris ; 3o celles qui sont proportionnelles à la superficie du sol, telles que les dépenses du service du plan de la ville, ou à la surface bâtie, telles que les dépenses du service des architectes-voyers, ou à l’étendue de la voie publique, telles que les dépenses de nettoyage, d’arrosage, d’éclairage, ou à plusieurs de ces éléments combinés, telles que les dépenses de la police, dont la surveillance se fait sans doute plus spécialement aux lieux habités, mais ne peut négliger cependant les terrains déserts : charges municipales fort diverses et fort difficiles à supputer ; car si la superficie de la zone comprise entre les deux enceintes est à celle de la ville actuelle dans le rapport de 8 à 7, la moitié seulement en est couverte de constructions, et les rues et les places y sont bien moins multipliées qu’à Paris ; 4o enfin, celles qui sont proportionnelles au nombre des arrondissements, telles que les dépenses des mairies, et qui s’accroîtront des deux tiers, puisque le territoire communal sera divisé en vingt arrondissements au lieu de douze.

D’après ces bases d’évaluations, dont j’ai cherché à ne faire usage qu’avec une circonspection extrême, et dont je me suis attaché d’ailleurs à contrôler l’exactitude par les renseignements recueillis jusqu’à ce jour sur l’état des services communaux dans la banlieue suburbaine je suppose que les accroissements de dépense ordinaire apportés dans le budget de la Ville, par la mesure projetée, sera de 12,350,000 fr.

Voici, en regard du chiffre donné par le budget de 1859, pour chacune des grandes catégories de dépense ordinaire de la Ville, le chiffre correspondant auquel je suis arrivé pour la zone suburbaine.

J’ajoute à cet état comparatif le sommaire des crédits qui sont ouverts au même budget pour dépenses extraordinaires, et en face desquels je ne puis rien inscrire que pour mémoire dans la colonne des augmentations afférentes aux territoires nouveaux.

CRÉDITS ALLOUÉS au budget de 1859. ÉVALUATION des dépenses applicables aux territoires annexés.
DÉPENSES ORDINAIRES.
Dette municipale : Intérêts, lois et primes d’emprunts, et autres charges annuelles 6,157,504. 82 200,000.
Services régis directement par la Préfecture de la Seine : Contributions de toute nature, mairie centrale, services divers de perception des revenus municipaux, mairies d’arrondissements, garde nationale, garde de Paris et services militaires, cultes, inhumations, instruction publique, entretien des édifices communaux, de la voie publique, des établissements hydrauliques et des promenades et plantations, secours divers, fêtes et cérémonies, etc. 21,256,113. 01 6,960,053.
Assistance publique : Subvention annuelle à l’assistance publique et à divers établissements charitables : contingents communaux dans les dépenses départementales des enfants assistés et des aliénés 7,952,940. 2,189,947.
Services de la Préfecture de police : Police municipale, approvisionnement, nettoiement, hygiène publique et salubrité 13,272,453 40 3,000,000
Totaux 48,639,011. 23 12,350,000.
DÉPENSES EXTRAORDINAIRES.
Dette municipale : Amortissement 5,471,575 Mémoire.
Subventions à l’assistance pour reconstructions et constructions neuves de bâtiments hospitaliers, etc 1,241,993. Id.
Grands travaux d’architecture et de beaux-arts, de ponts et chaussées et ouvrages hydrauliques 8,355,065. Id.
Améliorations de la voie publique : Prix d’immeubles acquis à terme, et travaux 13,941,437. 15 Id.
Totaux 29,010,070. 15 Mémoire.

Il importe de rechercher maintenant, par des calculs analogues à ceux qui ont servi aux évaluations qui procèdent quelles recettes probables viendront, en conséquence de la mesure projetée, s’ajouter aux recettes actuelles de Paris.

L’augmentation du produit de l’octroi constituera la principale de ces sources de revenu ; mais il y aurait une grande erreur, ainsi que l’a démontré M. le Ministre de l’Intérieur, dans le rapport du 9 février, à la supputer en multipliant, comme on a coutume de le faire, le nombre des habitants de la zone suburbaine, au moyen du quotient que donne le produit de l’octroi de Paris, divisé par la population de cette ville. En effet, la zone suburbaine est peuplée, en majeure partie, d’ouvriers, de petits rentiers, de petits ménages, dont la consommation est restreinte aux objets essentiels à la vie, et circonscrite ordinairement par l’économie la plus étroite. Au contraire, dans Paris, ville de luxe, où les personnes riches et les étrangers abondent, si la moyenne des droits d’octroi est de 38 fr. 97 c. par tête, cette somme doit être divisée en deux parties, dont l’une, de 26 fr. 37 c., résume les droits afférents aux consommations les plus générales, communes à toute la population, et le surplus, le produit, de taxes portant sur des consommations exceptionnelles, beaucoup plus rares dans la banlieue qu’à Paris, ou sans aucun intérêt pour les petits ménages.

Pour se rendre compte de l’addition probable au produit de l’octroi, qui résultera de la mesure projetée, il convient d’abord de multiplier le seul chiffre connu de la population suburbaine, 351,189, par 26 fr. 37 c, expression des droits relatifs aux consommations générales, ce qui donne 9,260,843 fr. 93 c.

Il faut admettre ensuite que les taxes applicables aux consommations exceptionnelles, qui comptent pour 12 fr., en somme ronde, dans les produits de l’octroi de Paris, bien que moins fructueuses dans la banlieue y donneront cependant un produit ; mais qu’en raison surtout de l’immunité dont les usines doivent jouir pendant cinq ans, pour leur consommation de houille, on ne risque pas d’être au-dessous de la vérité, si l’on prend comme expression moyenne du rendement de ces taxes par tête, la moitié du taux actuel de Paris, soit 6 fr. par habitant des communes annexées.

On a ainsi une somme de 2,107,134 fr, et on arrive à un total de 11,367,987 fr. 93 c.

En y ajoutant le montant exact des centimes communaux qui grèveront seuls la banlieue, après, l’application si favorable du régime parisien aux contributions directes, et en outre, l’ensemble des autres revenus dont les communes annexées sont en possession aujourd’hui et dont elles apporteront la jouissance à Paris, on a, pour l’augmentation probable des recettes municipales, un total de 12,411,571 fr. 12 c.

Voici le rapprochement des éléments qui composent ce total, des prévisions de recettes du budget de 1859 :

ÉVALUATION des recettes de Paris portées au budget de 1859. ÉVALUATION du revenu probable des territoires nouveaux.
RECETTES ORDINAIRES.
Centimes communaux 2,187,000. 260,180.
Octroi 48,929,000. 11,367,987. 93
Produits communaux (halles, marchés, droits de place et autres, abonnements aux eaux de la Ville, concessions diverses, etc.) 22,324,748. 05 783,403. 28
Totaux 73,440,748. 05 12,411,571. 21
RECETTES EXTRAORDINAIRES. 4,208,333. 33 Mémoire.
Totaux généraux 77,649,081. 38 12,411,571. 21

La première conséquence à tirer de ces rapprochements, c’est que l’augmentation des dépenses ordinaires sera balancée à peine par celle des recettes, et que, d’une part, l’amortissement des dettes afférentes aux territoires annexés, que le projet met à la charge de la Ville de Paris, et qui se montent à 4 millions ; d’autre part, tous les travaux extraordinaires, très-considérables, à exécuter dans la zone suburbaine, seront, pour le budget de Paris, une aggravation de charges sans compensation.

Mais, dès le début, le seul fait de la suppression du mur d’octroi aura pour conséquences forcées : 1o l’établissement de nouvelles barrières et l’installation du service de perception à l’enceinte fortifiée, c’est-à-dire une dépense d’environ 10 millions ; 2o la mise en état de la route militaire, qui n’est aujourd’hui, ni pavée, ni empierrée, et qu’il faudra paver sans doute, afin qu’elle puisse servir à la surveillance des employés de l’octroi, en même temps qu’à la communication de toutes les parties extrêmes des territoires annexés : or, cette dépense est évaluée à 3,300,000 fr, ; 3o le remaniement général du chemin de ronde intérieur et du boulevard extérieur bordant actuellement le mur d’octroi, que je mentionne seulement pour mémoire, parce que les frais de l’opération pourront être compensés par le produit des matériaux du mur, qui seront vendus à charge de démolition, et par le prix d’aliénation des rares parties du chemin de ronde qui ne seront pas nécessaires à l’élargissement du boulevard.

Les fonds dont la Ville dispose annuellement pour ses dépenses extraordinaires, après avoir convenablement doté ses services ordinaires et fait face à tous ses engagements, devront subvenir à ces diverses nécessités.

Sans doute, l’augmentation du nombre des habitants de la zone suburbaine, déjà réalisée depuis le recensement de 1856, et celle qu’on est fondé à prévoir pour l’avenir, soit dans cette zone, soit dans l’ancienne enceinte de Paris, apporteront un appoint croissant aux recettes de la Ville ; mais ce progrès entraînera certaines augmentations des dépenses ordinaires, et un temps plus ou moins considérable devra toujours s’écouler avant que la population totale de la nouvelle ville soit dans un rapport tel avec sa surface, que les dépenses extraordinaires recouvrent une dotation équivalente à celle qu’elles obtiennent maintenant.

La mesure projetée serait donc de nature à causer dans la situation financière de la Ville un trouble assez profond, quoique passager peut-être, si toutes les conséquences en étaient abordées sans discernement. À coup sûr, l’Administration municipale surmontera cette difficulté, non sans beaucoup d’efforts et de dévouement, mais avec l’aide, qui lui est assuré, de vos lumières et de votre bienveillant concours, avec l’appui que l’autorité supérieure lui prêtera certainement, et à la condition plus impérieuse que jamais d’une direction ferme, persévérante, et d’une unité d’action incontestée.

Quelques personnes, il est vrai, suggèrent au Gouvernement un moyen radical de réaliser, sans embarras, l’annexion de la zone suburbaine : elles proposent la suppression de l’octroi. On rencontre, dans les dires de l’enquête et ailleurs, l’indication de procédés, renouvelés de 1791, pour préserver à la fois, de toutes taxes indirectes, la masse des habitants peu aisés de la banlieue suburbaine et de Paris, les industriels, les rentiers, les propriétaires, sans déranger l’équilibre du budget de la ville future. Il s’agit tout simplement de substituer à ces taxes, soit l’augmentation de l’impôt personnel et mobilier, soit Une surélévation des quatre contributions directes, soit quelque nouvelle imposition directement perçue.

Qu’au temps de l’Assemblée-Constituante, alors que les financiers révolutionnaires, guidés par leurs théories et dénués de connaissances pratiques, se livraient à toutes les expériences, on ait soumis la ville de Paris à une telle épreuve, cela s’explique à peu près. Mais, qu’on reproduise les mêmes utopies aujourd’hui, après les leçons de l’histoire et la diffusion de la science financière, au milieu d’une nation qui, en matière de grands travaux et d’améliorations générales, réclame tout des pouvoirs publics et des administrations locales, à la charge sans doute de leur fournir par l’impôt l’équivalent de ce que, en Angleterre, par exemple, on consacre au même emploi, sous la forme de sacrifices volontaires, d’avances de capitaux et de inscriptions privées, voilà ce qui est difficilement concevable !

Avant de proposer l’abolition des droits d’octroi, à Paris, on est rigoureusement tenu, ou d’avoir préalablement changé les mœurs publiques, ou de formuler un moyen efficace de fournir à la Ville les ressources nécessaires pour répondre à tous les besoins dont la satisfaction lui est demandée.

Le produit des taxes établies à l’entrée de Paris est de 50 millions pour le trésor municipal, de 20 millions pour le Trésor-Public ; c’est donc à un déficit de 70 millions qu’il faudrait pourvoir.

En veut-on charger l’impôt personnel et mobilier ?

Les contribuables de Paris n’ont payé, de ce chef, que 5,761,668 fr. en 1858[22]. Le surplus du contingent communal a été soldé, selon l’usage, par un prélèvement sur les produits de l’octroi, qui a permis d’exonérer tous les habitants de la contribution personnelle, de décharger de toute cote mobilière les imposables dont le loyer, arbitré au quatre cinquièmes du prix réel, n’atteint pas 250 fr., et de dégrever, dans une certaine mesure, ceux dont les loyers ne dépassent pas 1,500 fr.

Cependant, comme le prouvent les dossiers des réclamations mis à l’instruction chaque année, la perception des cotisations mobilières est encore difficile, et, quelquefois, pleine de souffrances pour les contribuables.

En 1831, on voulut tenter de rétablir l’imposition personnelle et de la recouvrer sur tous les habitants, qui n’étaient point réputés indigents. Les poursuites, les saisies, les non-valeurs se sont multipliées à un tel point, par l’impuissance ou la résistance des contribuables, qu’il a fallu revenir au système aujourd’hui en vigueur. Il ne s’agissait cependant alors que d’une somme de 750,000 fr. pour la contribution personnelle, et d’une autre somme de 5,000,000 fr. pour la contribution mobilière c’est-à-dire de moins de 6 millions en totalité. Et l’on songerait à surcharger de 70 millions, c’est-à-dire à rendre douze fois plus lourd qu’il n’est aujourd’hui, un impôt dont l’histoire renferme de tels enseignements !

Cela n’est pas un instant discutable.

Deux personnes ont avancé, dans l’enquête ouverte à Paris, que le produit de l’octroi pouvait être remplacé par une adjonction simultanée aux impôts foncier, personnel et mobilier et des patentes.

Le principal de ces trois impôts directs, pour Paris, figure aux rôles du dernier exercice pour 22,032,050 fr. Le surcharger de 70 millions, ce serait ajouter 310 centimes par franc aux 54 centimes additionnels de toute nature dont il est déjà grevé. Chaque cotisation foncière, personnelle et mobilière et de patente se trouverait donc triplée. Mais, selon l’expression de Franklin, les marchands feraient passer leur imposition dans leurs factures[23], les propriétaires en grossiraient les loyers, tandis que les petits locataires, n’ayant plus le secours de l’octroi pour payer, en tout ou en partie, leur cote personnelle et mobilière, en subiraient, sans allégement, l’énorme fardeau.

La contribution directe frappe le contribuable d’une charge condensée, qu’il ne peut fractionner que par douzièmes, fixe sa cotisation sans lui, malgré lui, d’après des bases générales qui ne peuvent s’accommoder à toutes les fortunes, à toutes les combinaisons du revenu privé, l’appelle tous les mois chez le percepteur, le gourmande s’il tarde, le presse souvent hors de sa convenance, le poursuit et, au besoin, l’exproprie.

L’octroi, au contraire, subdivise la perception en parcelles insensibles, n’affecte d’une manière immédiatement appréciable aucune partie du revenu individuel, échappe à l’attention du consommateur, qui se taxe lui-même, sans le savoir, selon ses moyens, ses salaires, sa volonté, ne met jamais les contribuables en face du collecteur, et procure cependant aux communes les recettes nécessaires pour doter convenablement les services municipaux.

Le rehaussement des contributions directes, qui remplacerait l’octroi, serait intolérable à la population, surtout à la masse des habitants peu aisés de Paris et de la banlieue réunis. Bientôt, la clameur publique amènerait la réduction de l’impôt et, par suite, la ruine des finances de la Ville, et la pénurie des temps révolutionnaires.

Des réformateurs, il est vrai, dégrèvent d’avance la majorité de la population pour ne charger que les riches. Leur système s’appelle l’impôt progressif. Il ne date pas de 1791 ; il est de 1793. Je crois hors de propos de discuter ici cette forme, non d’impôt, mais de spoliation, qui ne peut aboutir qu’à un désastre public. Il suffit de renvoyer les rares partisans de cet expédient au jugement qu’en a porté un démocrate célèbre, qui s’élevait parfois par son talent au-dessus des fausses doctrines de son parti[24].

IV.

Les registres de l’enquête et les pièces annexées contiennent fort peu d’observations. Il en devait être ainsi. Les personnes domiciliées dans le périmètre de l’enceinte actuelle de Paris sont à peu près indifférentes au changement qui va s’opérer.

Plusieurs y trouveront avantage ce sont les possesseurs des terrains et des bâtiments qui avoisinent le chemin de ronde. L’interposition du mur qui les sépare aujourd’hui du boulevard extérieur et du territoire de la banlieue, déprécie évidemment leurs propriétés, dont le séjour en est rendu incommode et désagréable. Que ce mur tombe eux et leurs locataires se trouveront riverains d’une promenade large et bien plantée, en communication directe avec des localités qu’ils ne peuvent visiter aujourd’hui que par le long détour de la barrière ; le boulevard extérieur deviendra promptement l’une des grandes artères de la ville ; ses deux côtés se couvriront à la fois de constructions et d’une population active.

Par la suppression de l’enceinte intérieure, la masse des habitants de Paris jouira, d’ailleurs, d’une liberté plus grande de mouvement, de relations plus faciles et plus rapides avec la zone annexée.

Sans doute, les consommateurs du dimanche et du lundi verront les établissements qu’ils fréquentent d’habitude passer sous le régime de l’octroi parisien. Mais le prix des boissons qu’on y débite n’en sera qu’insensiblement relevé. Dans l’état présent des choses, le vin, vendu au détail hors de Paris, est frappé d’un droit de 15 p. % ad valorem, qui fait varier par conséquent le montant des impôts indirects, selon la cherté ou le bon marché de la denrée, mais qui le rehausse toujours assez pour le rendre très-voisin du droit total payé à l’entrée de Paris, La qualité des boissons consommées dans les communes suburbaines n’est pas, d’ailleurs, soumise à la surveillance du service de la dégustation, organisé dans l’enceinte de l’octroi. Ainsi, la mesure projetée ne changera pas d’une manière sensible le prix du vin aux barrières existantes ; mais elle en améliorera généralement la qualité.

Quelques fabricants de Paris ont exprimé la crainte d’avoir à supporter, de la part des industries similaires établies dans la zone suburbaine, une concurrence dangereuse, tant que ces industries jouiront des facultés et avantages qui leur sont promis pour cinq ans par les §§ V et VII de l’art. 1er du décret du 9 février. Des fabricants de liqueurs du 6e arrondissement et des potiers de terre du 8e ont présenté des observations dans ce sens.

Mais leurs craintes ne pourraient être fondées que si, pendant un délai de cinq années, la situation relative des fabricants de Paris et des fabricants de la banlieue devait être changée, au détriment des premiers, par l’exécution des dispositions du décret : or, il n’en est rien.

Les distillateurs des communes annexées ne pourront vendre leurs produits dans la ville, qu’en payant les mêmes droits que leurs confrères parisiens ; seulement, l’entrepôt fictif leur permettra de conserver, pendant cinq ans, l’exemption de tous droits d’octroi, dont ils sont en possession déjà pour tout ce qu’ils exportent au dehors.

Quant aux potiers de terre de la zone suburbaine, qui continueront, pendant la même période de temps, à ne payer de droits sur la houille que ceux qu’ils acquittent aujourd’hui, rien non plus ne sera modifié dans les conditions actuelles de leur fabrication et de leur commerce.

Il en est de même de tous les autres industries de la zone annexée : le seul effet des immunités qu’on leur promet sera de proroger en leur faveur, pendant cinq ans, l’état présent des choses.

Il faut cependant reconnaître qu’un certain changement s’opérera, dès le premier jour de l’annexion, dans leurs dépenses personnelles, par suite du payement des taxes de l’octroi parisien, sur leurs consommations et celles de leurs familles et de leurs serviteurs. Mais les fabricants de Paris n’auront point à s’en plaindre.

La compagnie du chemin de fer de l’Est a demandé, dans l’enquête ouverte au 5e arrondissement, que toutes les gares de marchandises que l’annexion comprendra dans Paris soient déclarées entrepôts libres, en faisant remarquer que le Gouvernement lui-même a voulu qu’on les établit entre les deux enceintes, afin que, d’une part, elles fussent affranchies de l’octroi, et que, de l’autre, la protection des fortifications leur fût assurée. Une disposition législative n’est nécessaire que pour autoriser la concession d’entrepôts fictifs à domicile, qui est actuellement interdite à Paris[25] ; tous entrepôts réels peuvent être institues sans dérogation aux lois. La demande de la compagnie de l’Est n’entre donc pas dans le cercle de l’enquête ouverte par le décret du 9 février ; elle paraît être purement et simplement du ressort administratif.

Les limites assignées à la nouvelle commune et la division de son territoire en arrondissements de mairies et de justices de paix ont donné lieu à diverses observations.

Il me paraît superflu de rien ajouter aux raisons exposées dans le Rapport à l’Empereur, de l’extension des nouvelles limites de Paris jusqu’à la ligne extrême de la zone des servitudes défensives. On comprend aisément la nécessité d’assurer aux préposés de l’octroi, au delà de l’enceinte fortifiée, une zone d’isolement, dans laquelle ils puissent exercer leur surveillance sans sortir de la juridiction parisienne, et l’idée d’en faire coïncider les bornes avec celles qui limitent les servitudes défensives se présentait d’autant plus naturellement à l’esprit, que les constructions élevées sur le territoire frappé de ces servitudes sont destinées à disparaître tôt ou tard, et qu’il peut être utile d’associer le service militaire et celui de l’octroi, dans un même intérêt, pour réprimer efficacement les contraventions nombreuses qui tendent à en prolonger la durée.

Mais le projet laisse la zone dont il s’agit en dehors de l’application du tarif des droits d’octroi, qu’il borne au mur d’escarpe des fortifications.

Cette disposition, à laquelle j’ai acquiescé tout d’abord, je l’avoue, parce qu’elle m’a paru plus favorable que toute autre à la facilité de la perception, aurait une assez bizarre conséquence : la zone des servitudes défensives serait affranchie, non-seulement de l’octroi de la ville, mais encore de celui des communes du dehors qu’elle supporte aujourd’hui, et dont elle se trouverait délivrée par son annexion à la commune de Paris. Aussi, l’a-t-on critiquée, et au nom des établissements publics existants à l’intérieur de l’enceinte fortifiée, qui vont être atteints par le tarif de l’octroi parisien, et au nom de ceux qui sont situés au delà des limites extérieures de la zone, et qui sont soumis au régime des octrois communaux. D’ailleurs, convient-il d’offrir, par la franchise de tout droit, une sorte de prime à la consolidation occulte des constructions placées sous l’interdit des servitudes défensives, et dans tous les cas, de donner à ces constructions une valeur locative qui en rende l’expropriation plus onéreuse, si l’État ou la Ville croyait devoir recourir un jour à cette mesure ? Ces objections me paraissent fort sérieuses.

Le régime de l’octroi de Paris, appliqué au territoire extérieur de la ville, au moyen d’un service spécial analogue à celui des octrois actuels des communes, n’y serait pas plus inefficace. Dans tous les cas, si la fraude sur les consommations individuelles ne pouvait être complètement réprimée, les établissements publics, qu’il importerait surtout de soumettre à l’application des droits, ne sauraient échapper à la surveillance particulière dont ils seraient l’objet.

Vous aurez à examiner, Messieurs, s’il convient de demander une modification au projet, dans le sens que je viens d’indiquer.

Les nouvelles circonscriptions intérieures de la ville ne tiennent guère aucun compte des divisions actuelles. Quelque désirable qu’il puisse paraître de respecter les traditions et les habitudes il n’est pas possible de maintenir les configurations fort singulières et d’ailleurs fort incommodes des douze arrondissements qui existent aujourd’hui, et de rattacher convenablement à la ville les territoires nouveaux qu’elle doit acquérir. D’ailleurs, quand on remonte à l’époque de leur délimitation, on ne trouve rien qui soit de nature à la faire regretter. En effet, il semble avéré que la nécessité de maintenir le chiffre de la population de chaque arrondissement entre le minimum de 30,000 âmes et le maximum de 50, 000 fixés par la Constitution de l’an III[26], a seule inspiré ceux qui ont tracé ces divisions irrégulières du sol parisien.

Aujourd’hui, la répartition de la population entre les douze arrondissements s’écarte beaucoup des conditions d’équilibre qu’on avait cherché si laborieusement à remplir. Tandis que, suivant le recensement de 1856, le 8e arrondissement compte 144,748 habitants, et le 2e, 121,080, on n’en trouve que 35,490 dans le 4e, et 89,218 dans le 9e.

C’est qu’il faut, dans un pareil travail, beaucoup plus difficile qu’on ne le pense, prévoir l’avenir en même temps qu’on règle le présent, et, par ce motif, ne s’imposer aucune limite absolue de population ni de surface. Tel arrondissement, qui n’est pas susceptible de voir le nombre de ses habitants s’accroître considérablement, peut être sans inconvénient rendu plus populeux que tel autre, qui renferme des espaces vides, sur lesquels le mouvement des constructions doit se porter. D’un autre côté, il en est qui semblent, au premier aperçu, avoir une étendue trop grande, mais qu’on ne saurait restreindre, sans réduire leur population à un chiffre insuffisant pour motiver l’établissement d’une mairie et d’une justice de paix, tandis qu’ailleurs, des espaces, qui paraissent trop exigus, ne pourraient être élargis sans réunir plus d’habitants qu’il ne convient.

Les divisions tracées sur le plan soumis aux enquêtes ont été généralement trouvées satisfaisantes. Elles suivent presque toujours de grandes voies publiques, qui rendent les arrondissements faciles à distinguer, avantage précieux, car le lien qui unit les habitants d’une même circonscription est assez faible pour que, dans l’état actuel des choses, beaucoup éprouvent, à cause de l’irrégularité des limites, quelque incertitude sur la position de la mairie et de la justice de paix dont ils relèvent.

Néanmoins, je ne puis dire que le travail résumé au plan B, malgré les nombreuses études auxquelles mon administration s’est livrée avant de le proposer, soit a l’abri de toute critique fondée.

Il serait désirable que les nouveaux 4e, 7e et 11e arrondissements fussent amoindris ; car leur population est un peu trop élevée. Cette observation est surtout applicable au 7e arrondissement, qui peut encore recevoir de nombreuses constructions. Les deux autres ont, au contraire, peu d’avenir, sous ce rapport, et ils doivent même être traversés par des voies nouvelles, qui feront disparaître quelques-unes de leurs habitations.

Une observation de la mairie du 12e arrondissement tendrait, il est vrai, à faire retrancher une bande de terrain du 11e pour la joindre au sien. Mais cette modification aurait pour résultat de donner au 12e arrondissement une population encore plus forte que celle qui est attribuée au 11e, alors que l’un renferme des terrains à bâtir bien plus considérables que l’antre. Le remède serait donc pire que le mal.

Des modifications demandées par les mairies des 3e et 10e arrondissements» en vue de conserver quelques parties de leurs territoires actuels, auraient, l’une, le défaut de troubler l’économie du 1er arrondissement, l’autre, de donner trop de surface au 10e et de ne pas en laisser assez au 11e. Une observation de la mairie du 8e arrondissement, tendant à prendre la rue du Faubourg-Saint-Antoine, dans toute sa longueur, pour limite des 8e et 9e, me parait pouvoir être adoptée sans beaucoup d’inconvénients. Mais j’avoue que je ne vois pas non plus de raison bien décisive pour y donner suite.

Dans plusieurs arrondissements, on craint que la nouvelle répartition de la population actuelle n’ait pour effet de porter atteinte aux ressources des bureaux de bienfaisance, en retranchant aux uns la clientèle de certains quartiers riches, et en donnant aux autres la charge de plus de quartiers pauvres qu’ils n’en ont aujourd’hui Il ne faut pas s’exagérer l’importance de l’intérêt qu’on signale. Les percements de voies nouvelles, qui s’opèrent dans Paris, auront pour effet d’effacer peu à peu les différences tranchées qui existent maintenant entre ses diverses parties. Déjà, des quartiers qui semblaient voués à la misère, se couvrent de constructions somptueuses, qui ne peuvent manquer d’y attirer une autre population.

D’ailleurs, qu’on se rappelle que le budget municipal fournit annuellement, pour le service des secours à domicile, plus de 2 millions, dont un quart au moins est réparti en vue de pourvoir, d’une manière générale, à l’insuffisance des revenus locaux, et l’on reconnaîtra aisément qu’il sera facile de rendre aux arrondissements modifiés ce dont une délimitation nouvelle peut momentanément les priver.

D’autres observations du même genre n’ont pu manquer d’être faites dans les communes suburbaines. J’en puis d’autant moins douter, que leurs habitants doivent attacher à la division du sol en arrondissements de mairies une importance qu’elle n’a pas en réalité. À la différence de ce qui se passe dans les autres communes de l’Empire, l’action municipale proprement dite ne réside pas ici dans les mairies. Elle est concentrée dans les mains des préfets. Les mairies d’arrondissements n’ont, dans le cercle de leur action, que l’état civil, la surveillance des écoles et des asiles, la direction des secours à domicile, et le soin de quelques détails administratifs que les règlements leur confient. Quoi qu’il en soit, je n’ai encore reçu et je n’ai d’ailleurs à mettre sous vos yeux, en Conseil municipal, que les dires recueillis dans les enquêtes faites à Paris.

Dois-je arrêter votre attention, Messieurs, sur quelques-uns de ces dires, qui se rapportent aux numéros des arrondissements ? Plusieurs personnes voudraient que l’ordre des numéros suivit le cours du fleuve, selon le système adopté pour les rues. Il en est une qui propose de se conformer au cours du soleil !

L’Administration a cru devoir attribuer le premier numéro à l’arrondissement où se trouve la résidence impériale des Tuileries, le second à celui qui renferme l’Hôtel de Ville, et elle a suivi, pour les autres, des lignes allant de gauche à droite parallèlement au fleuve, mais en sens inverse de son cours. Peut-être son système gagnerait-il à un échange de numéros entre les 10e et 12e arrondissements et entre les 18e et 20e. Vous en jugerez.

Je me tiens prêt à placer sous les yeux du Conseil municipal tous les éléments de la division soumise à l’enquête, et à le mettre ainsi à même de proposer les rectifications dont ce travail pourrait lui paraître susceptible.

Vous trouverez, Messieurs, dans les pièces de l’enquête, des observations présentées par quelques personnes qui sont domiciliées à Paris, mais qui, ayant des intérêts industriels ou autres dans la zone suburbaine, réclament au nom de ces intérêts. Leurs dires doivent être joints évidemment à ceux de même nature qu’ont formulés des habitants de la banlieue, et qui seront soumis à la Commission départementale pour être simultanément examinés. Ils ne se rapportent point, en effet, aux questions sur lesquelles vous avez à exprimer un avis, en qualité de membres du Conseil municipal de la commune actuelle de Paris.

V.

Vous le voyez, Messieurs, l’enquête faite à Paris n’a révélé aucun problème de quelque importance. Personne, en effet, n’y a touché le point qui mérite cependant, au premier chef, votre sollicitude, c’est-à-dire l’état futur des dépenses et des ressources de la Ville. M. le Ministre de l’Intérieur l’avait signalé. Il était, à coup sûr, l’objet de vos préoccupations, toutes les fois que l’éventualité d’une extension de la ville se présentait à vos esprits. Mais je n’ai rien voulu vous dissimuler. Depuis six ans, l’intimité d’une collaboration journalière nous a donné l’habitude d’une franchise absolue et d’une confiance réciproque. J’ai dû vous dire et démontrer par des chiffres, que les finances de la Ville, loin de gagner à l’annexion de la zone suburbaine, y perdront tout d’abord quelque chose en liberté et en puissance. Mais, d’un côté, vous savez mieux que personne sur quels fondements solides elles reposent, et combien elles ont de ressort ; d’un autre côté, la prévision d’un état de transition difficile et la préoccupation de l’intérêt communal ne pourront jamais détourner vos regards de l’intérêt supérieur de l’État, ni troubler votre patriotisme.

Vous n’oublierez jamais que Paris n’est pas une simple cité de l’Empire, mais le siège d’un gouvernement dépositaire des gages de la sécurité et de la puissance publiques, l’exemple du pays, la tête et le cœur de la France. Ces considérations, qui compliquent nos devoirs et les grandissent, vous feront apprécier les graves raisons données pour régulariser et organiser, sans plus de délai, le fait spontanément accompli de l’agrandissement extérieur de Paris, pour étendre une administration unique, une police fortement constituée, un système bien conçu de voies publiques, des services municipaux perfectionnés, sur cette région populeuse, insuffisamment administrée, mal surveillée, mal ordonnée, qui étreint la ville plutôt qu’elle ne s’y attache, et qui ressemblerait bientôt, si l’on n’y portait remède, au camp toujours grossi d’une armée confuse d’assiégeants, au lieu d’être le développement normal d’une ville unique.

En prenant part à l’accomplissement des grands desseins de l’Empereur pour la transformation de Paris, vous avez reconnu maintes fois combien des projets mai compris et contestés, dès l’abord, par une partie du public, étaient en eux-mêmes justes et profonds vous avez pu constater quelle approbation enthousiaste et universelle ils obtenaient, lorsque l’exécution avait rendu palpable ce qu’ils avaient d’utile et d’élevé. Vous n’êtes pas de ceux qui accueilleraient aisément un doute sur la haute sagesse des vues auxquelles la France doit, en définitive, une grandeur dont elle n’avait plus que le souvenir, et une prospérité incontestable.

La pensée de donner immédiatement à la capitale ses vraies limites est de l’ordre de celles qui sont inspirées par la prévoyance la plus infaillible et la plus lointaine.

Accomplie dans les conditions que l’Empereur a fixées, la mesure sera un avantage pour ceux mêmes auxquels elle peut causer passagèrement quelques embarras car elle les préservera des conséquences douloureuses qu’entraînerait certainement un plus long retarda et elle leur assurera, du même coup, tous les ménagements que la sollicitude la plus ingénieuse puisse inventer.

Pour la postérité, ce sera un des plus grands actes du règne de l’Empereur, et en le rapportant, l’histoire, impartiale mais juste, inscrira le nom de Napoléon III à côté des noms glorieux des grands souverains qui ont fondé, d’une manière durable, la splendeur de Paris, et dont le peuple entier, dans sa reconnaissance, a fidèlement garde la mémoire.


Paris, le 7 mars 1859.


Le Sénateur, Préfet de la Seine,

G.-E. HAUSSMANN.


  1. ↑ Géraud, Paris sous Philippe le Bel, d’après des documents originaux, et notamment d’après un manuscrit contenant le rôle de la taille imposée sur les habitants de Paris, en 1292.
  2. ↑ Id. — 472, 473 et suiv.
  3. ↑ Plan de la ville de Paris sous Philippe le Bel, dressé par Albert Levoir, d’après le travail de Geraud.
  4. ↑ Plan de G. Braun, reproduit par Ducerceau, vers 1500.
  5. ↑ Delamare. – Traité de la Police, 1, 79, 80.
  6. ↑ De Parieu. – Histoire des impôts généraux sur la propriété et le revenu, p. 261, note 1.
  7. ↑ La totalité des impôts, tant manuels que pécuniaires, supportés par la France, avant la révolution, est évaluée à 880,000.000 de livres (Bailly, Histoire financière de la France, II, 263), ce qui formait, pour chacun des 21,800,000 habitants, un contingent moyen de 35 livres 9 sols, environ. Or, Paris payait 34 millions de livres, sous forme de droits d’entrée et d’octroi, non compris les frais de régie, ce qui donne pour chaque individu une moyenne de 56 livres 13 sols, en supposant une population de 600,000 habitants (Statistique de France) ou de 50 livres 15 sols, on admettant une population de 670,000 âmes (Procès-verbaux de l’Assemblée-Nationale, XLVI, Rapport sur les Taxes, 2). En outre, les Parisiens étaient grevés de divers autres impôts jusqu’à concurrence de 6 à 7 millions de livres (Mathon de la Cour, Collection de comptes rendus concernant les Finances de France, 188, 224).
  8. ↑ Ledoux, propylées de Paris, deux cartes manuscrites.
  9. ↑ Lefebvre de la Bellande, Traité général du droit d’aides, 2.
  10. ↑ Id., 11.
  11. ↑ Lefebvre de la Bellande, Traité général du droit d’aides, 40.
  12. ↑ Procès-verbaux de l’Assemblée-Nationale, XLVI, 11.
  13. ↑ Lefebvre de la Bellande, Traité général du droit d’aides, 47. Ordonnance de 1680, IV, art. 1. Déclaration du 17 février 1688.
  14. ↑ Ledoux, Propylées de Paris (1re carte).
  15. ↑ Ledoux, Propylées de Paris, (1re carte).
  16. ↑ Le Comité, qui proposait seulement de modérer et de régulariser cette contribution, était composé de MM. De La Rochefoucault, Dauchy, d’Allarde, Rœderer, Defermon et Dupont de Nemours.
  17. ↑ Rapport du citoyen Scipion Duroure, officier municipal, à la Commune.
  18. ↑ Décret du 24 août 1793. Décret du 29 nivôse an V.
  19. ↑ Loi du 9 germinal an V.
  20. ↑ Rapport du citoyen Lebreton, adm. du Départ., distribué au Corps-Législatif, 28 thermidor an V. — Rapport du citoyen Aubert au Conseil des Cinq-Cents, 2 fructidor an VI.
  21. ↑ Ce chiffre résulte du dépouillement des budgets communaux de 1839.
  22. ↑ Moniteur du 22 février.
  23. ↑ Discours de Franklin au Parlement d’Angleterre, cité dans un rapport de M. d’Allarde, au nom du comité des contributions publiques à l’Assemblée-Constituante ; séance du 15 février 1791.

    (Voir les Œuvres de Turgot, I, 49.)
  24. ↑ Voici comment s’exprimait Armand Carrel en 1833 : « On semble, dit-il, considérer la richesse générale du pays comme la provision de vivres d’un navire en mer, provision qui, une fois embarquée, ne s’augmenterait plus ; et le pauvre paraitrait, dans ce système, n’être réduit à la moitié ou au tiers de sa ration, que parce que le riche mangerait deux ou trois fois plus que la sienne.

    De là l’idée, toute populaire, de vouloir réduire le riche à la simple ration, c’est-à-dire de faire qu’il ne soit plus riche. Or, on est riche fripon, mais est aussi riche honnête homme ; on est riche oisif, mais on est aussi riche laborieux ; on est riche par héritage, mais on l’est aussi parce que l’on a su exploiter une grande découverte dans les arts, un perfectionnement dans l’industrie ; on devient riche parce qu’on est très-habile chirurgien, ou grand jurisconsulte, ou artiste de premier ordre ; on est riche parce qu’on a rendu à son pays de grands services dans le gouvernement et dans les armes.

    La richesse personnelle n’est donc pas un tort nécessaire, fait à l’humanité, et souvent elle est le prix des services qu’on lui a rendus. L’impôt progressif, impôt de jalousie et non d’équité, ne distinguerait pas entre la richesse héritée et la richesse péniblement et honorablement acquise, entre la richesse oisive et la richesse laborieuse. L’impôt progressif punirait toute richesse sans distinction, et cela dans la fausse donnée que tout riche dévore la subsistance d’un certain nombre de pauvres. »

    Cette curieuse citation est empruntée au livre de MM. Macarel et Boulatignier, sur la Fortune publique de la France, où les savants publicistes constatent le mauvais succès des tentatives faites à diverses époques pour établir l’impôt progressif.

  25. ↑ Lois du 28 avril 1816 et du 28 juin 1833.
  26. ↑ Art. 183.
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