Dialogue aux enfers entre Machiavel et Montesquieu/Vingtième dialogue
VINGTIÈME DIALOGUE
Le budget est un cadre, dites-vous ; oui, mais c’est un cadre élastique qui s’étend autant qu’on le veut. Je serai toujours au dedans, jamais au dehors.
Que voulez-vous dire ?
Est-ce à moi qu’il appartient de vous apprendre comment les choses se passent, même dans les États dont l’organisation budgétaire est poussée à son plus haut point de perfection ? La perfection consiste précisément à savoir sortir, par des artifices ingénieux, d’un système de limitation purement fictif en réalité.
Qu’est-ce que votre budget annuellement voté ? Pas autre chose qu’un règlement provisoire, qu’un aperçu, par à peu près, des principaux événements financiers. Jamais la situation n’est définitive qu’après l’achèvement des dépenses que la nécessité a fait naître pendant le cours de l’année. On reconnaît, dans vos budgets, je ne sais combien d’espèces de crédits qui répondent à toutes les éventualités possibles : les crédits complémentaires, supplémentaires, extraordinaires, provisoires, exceptionnels, que sais-je ? Et chacun de ces crédits forme, à lui seul, autant de budgets distincts. Or, voici comment les choses se passent : le budget général, celui qui est voté au commencement de l’année, porte au total, je suppose, un crédit de 800 millions. Quand on est arrivé à la moitié de l’année, les faits financiers ne répondent déjà plus aux premières prévisions ; alors on présente aux Chambres ce que l’on appelle un budget rectificatif, et ce budget ajoute 100 millions, 150 millions au chiffre primitif. Arrive ensuite le budget supplémentaire : il y ajoute 50 ou 60 millions ; vient enfin la liquidation qui ajoute 15, 20 ou 30 millions. Bref, à la balance générale des comptes, l’écart total est d’un tiers de la dépense prévue. C’est sur ce dernier chiffre que survient, en forme d’homologation, le vote législatif des Chambres. De cette manière, au bout de dix ans, on peut doubler et même tripler le budget.
Que cette accumulation de dépenses puisse être le résultat de vos améliorations financières, c’est ce dont je ne doute pas, mais rien de semblable n’arrivera dans les États où l’on évitera vos errements. Au surplus, vous n’êtes pas au bout : il faut bien, en définitive, que les dépenses soient en équilibre avec les recettes ; comment vous y prendrez-vous ?
Tout consiste ici, on peut le dire, dans l’art de grouper les chiffres et dans certaines distinctions de dépenses, à l’aide desquelles on obtient la latitude nécessaire. Ainsi, par exemple, la distinction entre le budget ordinaire et le budget extraordinaire peut être d’un grand secours. À la faveur de ce mot extraordinaire on fait passer assez aisément certaines dépenses contestables et certaines recettes plus ou moins problématiques. J’ai, par exemple, ici 20 millions en dépenses ; il faut y faire face par 20 millions en recettes : je porte en recette une indemnité de guerre de 20 millions, non encore perçue, mais qui le sera plus tard, ou bien encore je porte en recette une augmentation de 20 millions dans le produit des impôts, qui sera réalisée l’année prochaine. Voilà pour les recettes ; je ne multiplie pas les exemples. Pour les dépenses, on peut recourir au procédé contraire : au lieu d’ajouter, on déduit. Ainsi, on détachera, par exemple, du budget des dépenses les frais de perception de l’impôt.
Et sous quel prétexte, je vous prie ?
On peut dire, et avec raison, selon moi, que ce n’est pas une dépense de l’État. On peut encore, par la même raison, ne pas faire figurer au budget des dépenses ce que coûte le service provincial et communal.
Je ne discute rien de tout cela, vous pouvez le voir ; mais que faites-vous des recettes qui sont des déficits, et des dépenses que vous éliminez ?
Le grand point, en cette matière, est la distinction entre le budget ordinaire et le budget extraordinaire. C’est au budget extraordinaire que doivent se reporter les dépenses qui vous préoccupent.
Mais enfin ces deux budgets se totalisent et le chiffre définitif de la dépense apparaît.
On ne doit pas totaliser ; au contraire. Le budget ordinaire apparaît seul ; le budget extraordinaire est une annexe à laquelle on pourvoit par d’autres moyens.
Et quels sont-ils ?
Ne me faites pas anticiper. Vous voyez donc d’abord qu’il y a une manière particulière de présenter le budget, d’en dissimuler, au besoin, l’élévation croissante. Il n’est pas de gouvernement qui ne soit dans la nécessité d’en agir ainsi ; il y a des ressources inépuisables dans les pays industrieux, mais, comme vous le remarquiez, ces pays-là sont avares, soupçonneux : ils disputent sur les dépenses les plus nécessaires. La politique financière ne peut pas, plus que l’autre, se jouer cartes sur table : on serait arrêté à chaque pas ; mais en définitive, et grâce, j’en conviens, au perfectionnement du système budgétaire, tout se retrouve, tout est classé, et si le budget a ses mystères, il a aussi ses clartés.
Mais pour les initiés seulement, sans doute. Je vois que vous ferez de la législation financière un formalisme aussi impénétrable que la procédure judiciaire chez les Romains, au temps des douze tables. Mais poursuivons. Puisque vos dépenses augmentent, il faut bien que vos ressources croissent dans la même proportion. Trouverez-vous, comme Jules César, une valeur de deux milliards de francs dans les coffres de l’État, ou découvrirez-vous les sources du Potose ?
Vos traits sont fort ingénieux ; je ferai ce que font tous les gouvernements possibles, j’emprunterai.
C’est ici que je voulais vous amener. Il est certain qu’il est peu de gouvernements qui ne soient dans la nécessité de recourir à l’emprunt ; mais il est certain aussi qu’ils sont obligés d’en user avec ménagement ; ils ne sauraient, sans immoralité et sans danger, grever les générations à venir de charges exorbitantes et disproportionnées avec les ressources probables. Comment se font les emprunts ? par des émissions de titres contenant obligation de la part du gouvernement, de servir des rentes proportionnées au capital qui lui est versé. Si l’emprunt est de 5 p. c., par exemple, l’État, au bout de vingt ans, a payé une somme égale au capital emprunté ; au bout de quarante ans une somme double ; au bout de soixante ans une somme triple, et, néanmoins, il reste toujours débiteur de la totalité du même capital. On peut ajouter que si l’État augmentait indéfiniment sa dette, sans rien faire pour la diminuer, il serait conduit à l’impossibilité d’emprunter ou à la faillite. Ces résultats sont faciles à saisir : il n’est pas de pays où chacun ne les comprenne. Aussi les États modernes ont-ils voulu apporter une limitation nécessaire à l’accroissement des impôts. Ils ont imaginé, à cet effet, ce que l’on a appelé le système de l’amortissement, combinaison vraiment admirable par la simplicité et par le mode si pratique de son exécution. On a créé un fonds spécial, dont les ressources capitalisées sont destinées à un rachat permanent de la dette publique, par fractions successives ; en sorte que toutes les fois que l’État emprunte, il doit doter le fonds d’amortissement d’un certain capital destiné à éteindre, dans un temps donné, la nouvelle créance. Vous voyez que ce mode de limitation est indirect, et c’est ce qui fait sa puissance. Au moyen de l’amortissement, la nation dit à son gouvernement : vous emprunterez si vous y êtes forcé, soit, mais vous devrez toujours vous préoccuper de faire face à la nouvelle obligation que vous contractez en mon nom. Quand on est sans cesse obligé d’amortir, on y regarde à deux fois avant d’emprunter. Si vous amortissez régulièrement, je vous passe vos emprunts.
Et pourquoi voulez-vous que j’amortisse, je vous prie ? Quels sont les États où l’amortissement a lieu d’une manière régulière ? En Angleterre même il est suspendu ; l’exemple tombe de haut, j’imagine : ce qui ne se fait nulle part, ne peut pas se faire.
Ainsi vous supprimez l’amortissement ?
Je n’ai pas dit cela, tant s’en faut ; je laisserai fonctionner ce mécanisme, et mon gouvernement emploiera les fonds qu’il produit ; cette combinaison présentera un grand avantage. Lors de la présentation du budget, on pourra, de temps en temps, faire figurer en recette le produit de l’amortissement de l’année suivante.
Et l’année suivante il figurera en dépenses.
Je n’en sais rien, cela dépendra des circonstances, car je regretterai beaucoup que cette institution financière ne puisse pas marcher plus régulièrement. Mes ministres s’expliqueront à cet égard d’une manière extrêmement douloureuse. Mon Dieu, je ne prétends pas que, sous le rapport financier, mon administration n’aura pas quelques côtés critiquables, mais, quand les faits sont bien présentés, on passe sur beaucoup de choses. L’Administration des finances est pour beaucoup aussi, ne l’oubliez pas, une affaire de presse.
Qu’est-ce que ceci ?
Ne m’avez-vous pas dit que l’essence même du budget était la publicité ?
Oui.
Eh bien, les budgets ne sont-ils pas accompagnés de comptes rendus, de rapports, de documents officiels de toutes les façons ? Que de ressources ces communications publiques ne donnent-elles pas au souverain, quand il est entouré d’hommes habiles ! Je veux que mon ministre des finances parle la langue des chiffres avec une admirable clarté et que son style littéraire, d’ailleurs, soit d’une pureté irréprochable.
Il est bon de répéter sans cesse ce qui est vrai, c’est que « la gestion des deniers publics se fait actuellement à la lumière du jour. »
Cette proposition incontestable doit être présentée sous mille formes ; je veux qu’on écrive des phrases comme celle-ci :
« Notre système de comptabilité, fruit d’une longue expérience, se distingue par la clarté et la certitude de ses procédés. Il met obstacle aux abus et ne donne à personne, depuis le dernier des fonctionnaires jusqu’au chef de l’État lui-même, le moyen de détourner la somme la plus minime de sa destination, ou d’en faire un emploi irrégulier. »
On tiendrait votre langage : comment faire mieux ? et l’on dirait :
« L’excellence du système financier repose sur deux bases : contrôle et publicité. Le contrôle qui empêche qu’un seul denier puisse sortir des mains des contribuables pour entrer dans les caisses publiques, passer d’une caisse à une autre caisse, et en sortir pour aller entre les mains d’un créancier de l’État, sans que la légitimité de sa perception, la régularité de ses mouvements, la légitimité de son emploi, en soient contrôlés par des agents responsables, vérifiés judiciairement par des magistrats inamovibles, et définitivement sanctionnés dans les comptes législatifs de la Chambre. »
Ô Machiavel ! vous raillez toujours, mais votre raillerie a quelque chose d’infernal.
Vous oubliez où nous sommes.
Vous défiez le ciel.
Dieu sonde les cœurs.
Poursuivez.
Au commencement de l’année budgétaire, le surintendant des finances s’énoncera ainsi :
« Rien n’altère, jusqu’ici, les prévisions du budget actuel. Sans se faire d’illusions, on a les plus sérieuses raisons d’espérer que, pour la première fois depuis bien des années, le budget, malgré le service des emprunts, présentera, en fin de compte, un équilibre réel. Ce résultat si désirable, obtenu dans des temps exceptionnellement difficiles, est la meilleure des preuves que le mouvement ascendant de la fortune publique ne s’est jamais ralenti. »
Est-ce bien dicté ?
Poursuivez.
À ce propos l’on parlera de l’amortissement, qui vous préoccupait tout à l’heure, et l’on dira :
« L’amortissement va bientôt fonctionner. Si le projet que l’on a conçu à cet égard venait à se réaliser, si les revenus de l’État continuaient à progresser, il ne serait pas impossible que, dans le budget qui sera présenté dans cinq ans, les comptes publics ne se soldassent par un excédant de recettes. »
Vos espérances sont à long terme ; mais à propos de l’amortissement, si, après avoir promis de le mettre en fonction, on n’en fait rien, que direz-vous ?
On dira que le moment n’avait pas été bien choisi, qu’il faut attendre encore. On peut aller beaucoup plus loin : des économistes recommandables contestent à l’amortissement une efficacité réelle. Ces théories, vous les connaissez ; je puis vous les rappeler.
C’est inutile.
On fait publier ces théories par les journaux non officiels, on les insinue soi-même, enfin un jour on peut les avouer plus hautement.
Comment ! après avoir reconnu auparavant l’efficacité de l’amortissement, et en avoir exalté les bienfaits !
Mais, est-ce que les données de la science ne changent pas ? est-ce qu’un gouvernement éclairé ne doit pas suivre, peu à peu, les progrès économiques de son siècle ?
Rien de plus péremptoire. Laissons l’amortissement. Quand vous n’aurez pu tenir aucune de vos promesses, quand vous vous trouverez débordé par les dépenses, après avoir fait entrevoir des excédants de recettes, que direz-vous ?
Au besoin, on en conviendra hardiment. Cette franchise honore les gouvernements et touche les peuples, quand elle émane d’un pouvoir fort. Mais, en revanche, mon ministre des finances s’attachera à enlever toute signification à l’élévation du chiffre des dépenses. Il dira, ce qui est vrai : « C’est que la pratique financière démontre que les découverts ne sont jamais entièrement confirmés ; qu’une certaine quantité de ressources nouvelles surviennent d’ordinaire dans le cours de l’année, notamment par l’accroissement du produit des impôts ; qu’une portion considérable, d’ailleurs, des crédits votés, n’ayant pas reçu d’emploi, se trouvera annulée. »
Cela arrivera-t-il ?
Quelquefois il y a, vous le savez, en finances des mots tout faits, des phrases stéréotypées, qui font beaucoup d’effet sur le public, le calment, le rassurent.
Ainsi, en présentant avec art telle ou telle dette passive, on dit : ce chiffre n’a rien d’exorbitant ; — il est normal, il est conforme aux antécédents budgétaires ; — le chiffre de la dette flottante n’a rien que de très-rassurant. Il y a une foule de locutions semblables dont je ne vous parle pas parce qu’il est d’autres artifices pratiques, plus importants, sur lesquels je dois appeler votre attention.
D’abord, dans tous les documents officiels il est nécessaire d’insister sur le développement de la prospérité, de l’activité commerciale et du progrès toujours croissant de la consommation.
Le contribuable s’émeut moins de la disproportion des budgets, quand on lui répète ces choses, et on peut les lui répéter à satiété, sans que jamais il s’en défie, tant les écritures authentiques produisent un effet magique sur l’esprit des sots bourgeois. Lorsque l’équilibre des budgets est rompu et que l’on veut, pour l’année suivante, préparer l’esprit public à quelque mécompte, on dit à l’avance, dans un rapport, l’année prochaine le découvert ne sera que de tant.
Si le découvert est inférieur aux prévisions, c’est un véritable triomphe ; s’il est supérieur, on dit : « le déficit a été plus grand qu’on ne l’avait prévu, mais il s’était élevé à un chiffre supérieur l’année précédente ; de compte fait, la situation est meilleure, car on a dépensé moins et cependant on a traversé des circonstances exceptionnellement difficiles : la guerre, la disette, les épidémies, des crises de subsistances imprévues, etc. »
« Mais, l’année prochaine, l’augmentation des recettes permettra, suivant toute probabilité, d’atteindre un équilibre depuis si longtemps désiré : la dette sera réduite, le budget convenablement balancé. Ce progrès continuera, on peut l’espérer, et, sauf des événements extraordinaires, l’équilibre deviendra l’habitude de nos finances, comme il en est la règle. »
C’est de la haute comédie ; l’habitude sera comme la règle, elle ne se prendra jamais, car j’imagine que, sous votre règne, il y aura toujours quelque circonstance extraordinaire, quelque guerre, quelque crise de subsistances.
Je ne sais pas s’il y aura des crises de subsistances ; ce qui est certain, c’est que je tiendrai très-haut le drapeau de la dignité nationale.
C’est bien le moins que vous puissiez faire. Si vous recueillez de la gloire, on ne doit pas vous en savoir gré, car elle n’est, entre vos mains, qu’un moyen de gouvernement : ce n’est pas elle qui amortira les dettes de votre État.